淺談我國環(huán)境審計面臨的問題及策略分析

余雁

【摘 要】 環(huán)境和資源是人類生存和發(fā)展的物質基礎。中國環(huán)境審計的發(fā)展，取得了一些進步，但現在仍然面臨著一些問題。文章從環(huán)境審計的基本問題入手，通過分析和總結我國環(huán)境審計的發(fā)展現狀、存在的問題，提出開展中國特色環(huán)境審計的策略，希望有助于我國國家環(huán)境審計的理論研究和實踐工作更好地開展，有利于探索出一條中國特色的環(huán)境審計之路。

【關鍵詞】 環(huán)境審計； 問題； 策略

環(huán)境指的是會對我們生存和發(fā)展的各種天然的和經過人類加工的自然因素的總括。①我們可以從兩個方面來解讀環(huán)境和人類之間的關系：一方面，人類是在環(huán)境的基礎上產生的，環(huán)境為人類的生存和發(fā)展奠定了基礎；另一方面，人類又在改造環(huán)境，我們在進行各種各樣生產的同時也在利用和改造著環(huán)境，把環(huán)境塑造得更為適合我們的生存與發(fā)展。人類和環(huán)境之間存在著一種相互協(xié)調、相互制約的關系。但是，由于人類社會經濟生產和科學技術的快速發(fā)展，很多自然資源沒有被合理運用，這就造成了一些資源的逐漸枯竭和局部區(qū)域環(huán)境污染。

一、環(huán)境審計的定義

廣義地說，環(huán)境審計是對環(huán)境管理某些方面進行檢查、檢驗和核實。國際商會在專題報告中對環(huán)境審計的概念作了陳述，并得到了的普遍認同：“環(huán)境審計”是一種管理工具，它對于環(huán)境組織、環(huán)境管理和儀器設備是否發(fā)揮作用進行系統(tǒng)的、文化的、定期的和客觀的評價，其目的在于通過以下兩個方面來幫助保護環(huán)境：一是簡化環(huán)境活動的管理；二是評定公司政策與環(huán)境要求的一致性，公司政策要滿足環(huán)境管理的要求。

自從引進環(huán)境審計理論之后，我國的審計學者開始對環(huán)境審計展開了廣泛的研究，對環(huán)境審計的定義進行了多層次多角度的討論。目前，環(huán)境審計在中國還只是剛剛起步，還不能夠為環(huán)境審計做出一個十全十美的定義，我們可以用易于理解的語言來給環(huán)境審計下一個通俗易懂的定義。經過分析，筆者認為，從普遍性和特殊性的角度出發(fā)，既然環(huán)境審計是社會責任審計的一個分支學科，那么它的定義應當體現一般審計的共同特性，這是普遍性的體現；另一方面，我國的環(huán)境審計有其自己的特殊性，定義應當結合我國的實際情況和現行的法規(guī)條例。 所以，本文對于環(huán)境審計應定義是：環(huán)境審計是一種監(jiān)督、鑒證、評價活動，其目的是確保受托經濟責任的履行，主體是政府審計機關、內部審計機構和民間審計組織，依據是國家制定的環(huán)境法律法規(guī)，對象是政府機關和企事業(yè)單位，目的是對被審計對象與環(huán)境有關的經濟活動和經濟結果的真實性、合規(guī)性和有效性進行監(jiān)督、鑒證與評價，并將審核結果報告給委托人或是授權人。

二、環(huán)境審計在我國的發(fā)展狀況

環(huán)境審計在我國經歷了20多年的發(fā)展。早在1983年，我國審計項目就有涉及環(huán)境保護的相關事項；1998年之后，國務院在批復審計署的“三定”方案中，增加了審計環(huán)境資金的職能。為此，審計署成立了農業(yè)與資源環(huán)保審計司，明確了環(huán)境審計職能。近年來，可持續(xù)發(fā)展已經成為全世界呼吁的口號，在中國，隨著黨中央、國務院和社會各界對環(huán)境保護問題越來越重視，并且開始重視環(huán)境的獨立監(jiān)督職能在保護工作中的運用，審計機關的環(huán)境審計工作取得新的進展，逐步成為審計工作的一個重要組成部分。

目前，我國在環(huán)境審計領域進行的探索已經取得了初步進展，不僅在實施各專業(yè)審計過程中，把環(huán)境保護事項列入審計重點加以審查和分析，同時在審計項目計劃上增加了單獨實施的環(huán)保項目審計，逐步突破環(huán)保資金合規(guī)性審查的范圍，在評價項目的環(huán)境效益方面進行了有益的嘗試。但從整體來看，我國環(huán)境審計的發(fā)展仍處于初級階段。

三、我國環(huán)境審計面臨的問題

可以說中國在環(huán)境保護治理方面的工作開始得比較遲，從我國環(huán)境審計的現狀來看，環(huán)保工作的開展也并不令人滿意?，F在仍然有許多因素阻礙了我國環(huán)境審計的發(fā)展。

（一）環(huán)境審計缺乏理論基礎和輿論基礎，影響工作的開展

到目前為止，環(huán)境審計在我國的發(fā)展仍處于初級階段，對于我國各方面的審計機構和審計人員來說都是一個新鮮事物。在環(huán)境審計理論研究方面，很多審計人員對環(huán)境審計的含義、內容以及方法并不了解，這就造成了環(huán)境審計在實務操作時缺少理論指導。由此可見，環(huán)境審計在我國不具有必要的理論基礎和輿論基礎，環(huán)境審計工作很難落實。

（二）環(huán)境審計主體過于單一

當前，中國實施的環(huán)境審計和其他常規(guī)審計一樣，仍然是以政府審計作為領頭，內部審計和民間審計只是少量的參與。另外，企業(yè)的目標是追逐利潤這必然會導致他們不重視環(huán)境保護，因而也不愿意采取內部環(huán)境審計。上述原因導致了我國環(huán)境審計主體單一化，即只有政府審計。單一的審計主體難以確保環(huán)境審計工作的質量，環(huán)境審計的防范作用也沒有發(fā)揮出來，而且由于環(huán)境審計難度大，審計工作人員有限，在工作時只好對已出現嚴重環(huán)境問題的項目進行處理，這勢必會造成審計之前監(jiān)督薄弱，審計之后才來彌補，不利于加大環(huán)境審計范圍，不能發(fā)揮環(huán)境審計的作用。

（三）環(huán)境審計立法缺失

目前中國陸陸續(xù)續(xù)制定了不少環(huán)保方面的法律法規(guī)，不過環(huán)境審計仍然缺乏開展工作的直接依據，這又導致審計部門就算加入到制定環(huán)境法規(guī)的工作當中，審計機構和審計工作人員也很難開展對企業(yè)的環(huán)境審計時，沒有足夠的審計手段和審計方法，會導致潛在審計風險出現。

（四）缺乏具備綜合知識的環(huán)境審計人員

環(huán)境審計是一門涉范圍廣，專業(yè)性、技術性、綜合性強的學科，它涉及到法律、環(huán)境、統(tǒng)計、會計、審計等方面的內容，所以這就要求環(huán)境審計執(zhí)業(yè)人員必須具備專業(yè)綜合的素質，環(huán)境審計工作要有專業(yè)的隊伍作為保障。但是現階段我國的狀況是，審計人員大多來自于財會部門，他們固有的是過去傳統(tǒng)的審計思想，缺乏相應的環(huán)境知識和綜合素質，要滿足環(huán)境審計的要求很難，這就制約了環(huán)境審計在我國的開展。

四、推動我國環(huán)境審計發(fā)展的策略分析

（一）建立有效的環(huán)境審計體系

按照環(huán)境審計執(zhí)行的主體可以把環(huán)境審計分為政府環(huán)境審計、注冊會計師環(huán)境審計和內部環(huán)境審計三大類。由于環(huán)境問題日益突出，我國政府對環(huán)境保護也越來越重視，并且已經把保護環(huán)境確立為我國的一項基本國策，與此同時，環(huán)境審計也加快了現代化的進程，我國的審計部門一方面要履行傳統(tǒng)社會責任審計職責，另一方面要積極配合環(huán)境保護業(yè)務的要求，構建一套獨立性較強的環(huán)境審計系統(tǒng)：這個系統(tǒng)中國家環(huán)境審計起主導作用，民間環(huán)境審計作為中堅力量，同時內部環(huán)境審計作為一種必要力量與前兩者結合開展。②

（二）開展對環(huán)保機構的工作績效審計

在我國環(huán)境保護工作中環(huán)保局占據了重要的位置，我國在環(huán)境保護法中也規(guī)定了環(huán)保局是負責環(huán)境保護的政府機構。要保證環(huán)保機構的工作效率，就必須建立有效的監(jiān)督體制。盡管審計機關并非專門的環(huán)境保護行政機構，但是他們能夠通過監(jiān)督環(huán)保部門的工作情況，披露相關信息，促使環(huán)保部門履行相關職責，完成環(huán)境保護本職工作。進行企業(yè)的環(huán)境績效審計時，經常會遇到沒有績效標準的情況。目前，我國已經頒布了很多與環(huán)境資源保護相關的法律法規(guī)和行業(yè)標準。但是，已經制定出來的這些法律、法規(guī)和行業(yè)標準雖然為開展環(huán)境審計工作提供了大部分的依據，審計人員能夠找到相關的依據進行審計工作，不過上述標準基本上都是一般的概括性的標準，在開展項目審計的時候，大多時候是沒有具體的、可依據的標準。為了克服這種問題，審計機關可以通過對比的方法和利用專家的形式進行績效評價。③

（三）制定環(huán)境經濟的評價指標體系

大多數和環(huán)境審計有關的問題不能夠采用經濟指標直接來對其評價，怎樣建立合理的評價指標是目前開展環(huán)境審計所面臨的一個難題。筆者認為，我們可以根據不同的審計類型和審計目標建立相應的審計評價指標系統(tǒng)。下面利用我國學者的相關研究，概括的介紹環(huán)境審計的評價指標體系。

1.環(huán)境審計評價指標體系的框架

學者制定出的評價指標體系是用來評價可持續(xù)發(fā)展狀況的。環(huán)境評價指標體系由橫向和縱向構成。通常而言，橫向結構的環(huán)境指標體系由三個系統(tǒng)構成④，縱向結構的環(huán)境指標體系則可以分為三個基本層次⑤。（見圖1）：

2.我們以大城市作為例子看其環(huán)境污染審計評價指標體系。污染、資源、生態(tài)一個標準的環(huán)境指標體系所必須具備的三項系統(tǒng)評價指標。環(huán)境污染是大城市最主要的環(huán)境問題。所以，在對大城市實行環(huán)境審計時，建立的環(huán)境指標體系，首先必須注意的是污染的現狀和怎樣防治污染，與此同時，以城市實際環(huán)境狀況為依據，將那些會影響到經濟社會發(fā)展并且具有很強代表意義的污染因素以及防治污染的措施，指定對應的指標；由于現在很多項目的數據很難采集，導致具體操作不能進行，因此，目前建立的環(huán)境指標體系比較簡單。我們建立的大城市環(huán)境污染評價指標體系包含了四個指標⑥（見圖2）：

（四）加強與地方政府的協(xié)調，增強對環(huán)境審計的法規(guī)支持

環(huán)境規(guī)劃在制定和實施方面有不同的側重點。對于環(huán)境規(guī)劃的制定，環(huán)保局起著關鍵作用，不過在環(huán)境規(guī)劃的實施方面，大部分的責任落在了各級地方政府身上。我國審計機關在進行環(huán)境審計時會遇到下述兩種情況，第一，地方政府沒有建立健全的環(huán)境保護法律體系；第二，各級審計機關沒有明確各自的環(huán)境責任。上述情況對于審計監(jiān)督權都有所減弱。地方政府可以根據自身的實際情況盡快制定和頒布環(huán)境保護法律法規(guī)來解決對于地方政府環(huán)境法規(guī)不健全的情況。對于跨區(qū)域的缺乏治理的環(huán)境污染，則大多數是因為各地環(huán)境責任沒有清楚的界定，以導致審計人員辦事時不能做到有法可依。此時，最高審計機關必須界定各級地方政府在環(huán)境保護工作中如何進行分工，說清楚他們在相應的工作范圍內可以依據的內容，使各級地方審計部門實施審計工作時有法可依，而且能夠在工作中協(xié)調合作。

（五）優(yōu)化環(huán)境審計人才結構

對于環(huán)境審計的人才方面，我們應當注重調整審計人員的結構。要進一步解決我國缺少環(huán)境審計專業(yè)人才的問題，就必須培養(yǎng)擁有環(huán)境審計專業(yè)素質的審計人員，這是一項長期而又艱巨的任務。環(huán)境審計本身的特性比較特殊，對于技術和專業(yè)的要求很高，但是我國很多的審計工作者卻是從財會部門轉到審計部門的，這就導致他們對環(huán)境審計方面的知識并不是很清楚。所以我們要吸取國外先進的環(huán)境審計工作經驗，在我國現階段審計人員結構的基礎上對他們的專業(yè)培訓可以分兩個步驟進行。第一步，我們要以我國所面臨的實際情況為基礎，增強對現有審計人員環(huán)境專業(yè)相關知識的再教育和培訓，豐富審計人員環(huán)境學的專業(yè)知識，把他們培訓成兼具財務會計和環(huán)境科學專業(yè)知識的雙重人才。第二步，就環(huán)境審計的長遠發(fā)展來看，環(huán)境審計必然在我們國家企業(yè)中大范圍地開展，這將導致對于具備專業(yè)系統(tǒng)知識的審計人的需求進一步加大。所以，有條不紊地訓練出充足的環(huán)境審計后備力量也是非常有必要的。教育是根本，現在可以在大專院校等教育機構設置一些和環(huán)境審計有關的專業(yè)及課程，這樣能夠培養(yǎng)具有環(huán)境審計專業(yè)知識的優(yōu)秀人才，從而適應環(huán)境審計工作的需要。

應該說，環(huán)境審計在中國還只是一個初生的嬰兒，它的發(fā)育和成熟，還需要審計學者、審計從業(yè)人員以及社會各界人士的精心培育?？梢灶A見，環(huán)境審計在不遠的將來必然會蓬勃發(fā)展，并為人類的長遠發(fā)展作出不可估量的貢獻。

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