地方政府公共支出績(jī)效管理探討

劉文莉

【摘 要】 文章借鑒國(guó)際公共支出績(jī)效管理改革理論，通過(guò)對(duì)我國(guó)地方政府公共支出績(jī)效管理現(xiàn)狀經(jīng)濟(jì)性、效率性等方面的分析，以及地方政府公共支出的績(jī)效管理方向等，對(duì)公共支出績(jī)效管理的模式構(gòu)建、評(píng)價(jià)指標(biāo)等情況進(jìn)行了探討。

【關(guān)鍵詞】 公共支出績(jī)效； 理論； 現(xiàn)狀； 管理方向

我國(guó)公共支出績(jī)效管理正在進(jìn)行靜悄悄的改革。這種績(jī)效管理所引致的財(cái)政問(wèn)責(zé)制，是構(gòu)建責(zé)任政府的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。正因?yàn)椴粌H要問(wèn)花了多少錢，而且要解釋效果怎么樣。必然要求預(yù)算與績(jī)效一體化，來(lái)全面提高政府管理公共事務(wù)、配置財(cái)政資源、提供公共服務(wù)的綜合能力。地方政府公共支出績(jī)效管理改革，可促使地方政府的競(jìng)爭(zhēng)由“爭(zhēng)取更多的稅收優(yōu)惠權(quán)利”轉(zhuǎn)移到“提升更大的支出績(jī)效”、提供更好的服務(wù)目標(biāo)上來(lái)。

一、公共支出績(jī)效管理理論

（一）各國(guó)地方政府公共支出績(jī)效管理比較與借鑒

1.美國(guó)1993年頒布的《政府績(jī)效與結(jié)果法》，是世界各國(guó)政府績(jī)效改革具有里程碑意義的代表性立法。明確公共績(jī)效管理的目標(biāo)：要求聯(lián)邦政府為行動(dòng)結(jié)果承擔(dān)責(zé)任，提高公眾對(duì)政府能力的信心；發(fā)動(dòng)績(jī)效改革，引導(dǎo)政府行為確定項(xiàng)目目標(biāo)，衡量這些目標(biāo)所取得的績(jī)效，并向公眾公布這些項(xiàng)目績(jī)效改革進(jìn)程；通過(guò)對(duì)結(jié)果、服務(wù)質(zhì)量和顧客滿意度的關(guān)注，提高政府的效率。

2.英國(guó)是最早開展公共支出績(jī)效管理改革的國(guó)家，其管理模式在于績(jī)效目標(biāo)的確定以及績(jī)效審計(jì)的推動(dòng)。規(guī)定：“主計(jì)審計(jì)長(zhǎng)可以對(duì)凡使用公共財(cái)產(chǎn)履行其職務(wù)的任何部門、領(lǐng)導(dǎo)或個(gè)人工作的經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性進(jìn)行檢查?！辈粌H要進(jìn)行財(cái)務(wù)審計(jì)，還要進(jìn)行績(jī)效審計(jì)。在公共支出績(jī)效管理領(lǐng)域，英國(guó)審計(jì)署以其特有的“每1英鎊的審計(jì)成本節(jié)約8英鎊的公共支出”的績(jī)效目標(biāo)而舉世聞名。英國(guó)審計(jì)署非常注重審計(jì)結(jié)果公示。并將所有審計(jì)報(bào)告全部在審計(jì)網(wǎng)站上刊登，任何人都可以隨時(shí)查閱。

（二）公共支出績(jī)效管理中的3E理論運(yùn)用

3E理論提出了經(jīng)濟(jì)性（Economy）、效益性（Efficency）和有效性（Effectiveness）三者有機(jī)結(jié)合的公共支出績(jī)效管理模式，并參與整體評(píng)價(jià)的理論觀點(diǎn)。要求在經(jīng)濟(jì)類指標(biāo)考慮“成本”與“資源”，在效率類指標(biāo)考量“資產(chǎn)”與“產(chǎn)出”，在效果類指標(biāo)考慮“產(chǎn)出”與“結(jié)果”。在3E績(jī)效管理體系中，各評(píng)價(jià)指標(biāo)之間個(gè)性鮮明、相互補(bǔ)充、緊密關(guān)聯(lián)。主要內(nèi)容包括：一是經(jīng)濟(jì)性評(píng)價(jià)及其指標(biāo)。在既定的時(shí)間內(nèi)究竟花費(fèi)了多少錢？是否按照法定的程序花錢？是否存在資源浪費(fèi)現(xiàn)象？例如：某效率考評(píng)小組對(duì)森林保護(hù)專項(xiàng)資金的使用狀況評(píng)審后發(fā)現(xiàn)，專款中實(shí)際用于樹木修復(fù)的每100元支出中有相應(yīng)的行政支出90元。顯然，這是投入不經(jīng)濟(jì)的典型案例。二是效率性評(píng)價(jià)及其指標(biāo)。回答項(xiàng)目或部門在既定的時(shí)間內(nèi)，財(cái)政投入究竟有什么樣的產(chǎn)出水平？例如：某警察局績(jī)效考核指標(biāo)體系中就包括一系列的效率指標(biāo)。如反映速度的效率指標(biāo)，有“在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)應(yīng)答緊急電話占總數(shù)的比率、在規(guī)定時(shí)間內(nèi)作出反應(yīng)的事件占總數(shù)比率”。衡量破案率的效率指標(biāo)，有“所有刑事案件破案率、暴力刑事案件破案率、警員人均破案率”。三是效果性評(píng)價(jià)及其指標(biāo)。效果關(guān)心的是公共支出預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度及實(shí)際影響。例如：交通安全宣傳教育支出的最終社會(huì)效果應(yīng)是交通事故率的降低，但在直接社會(huì)效果未顯現(xiàn)前，可用公眾對(duì)交通安全知識(shí)的了解程度、司機(jī)系安全帶的比率等間接測(cè)定宣傳效果。

二、地方政府公共支出績(jī)效管理的現(xiàn)狀

在2007年3月的十屆全國(guó)人大五次會(huì)議上，溫家寶總理就明確指出：“要嚴(yán)格控制行政機(jī)關(guān)新建、擴(kuò)建辦公樓嚴(yán)禁建設(shè)豪華樓堂館所，切實(shí)規(guī)范公務(wù)接待行為，堵塞管理漏洞，努力降低行政成本，建設(shè)節(jié)約型政府……”。近年來(lái)，各級(jí)地方政府行政支出成本增長(zhǎng)迅速，鋪張浪費(fèi)現(xiàn)象也較為嚴(yán)重（如豪華型辦公樓的不斷涌現(xiàn)）。

（一）地方行政支出經(jīng)濟(jì)性探討

理論上，將行政支出成本主要?jiǎng)澐譃槿肆Y源成本、公務(wù)運(yùn)作成本和行政基礎(chǔ)設(shè)施成本。

1.人力資源成本是目前地方政府行政成本開支最大的項(xiàng)目，主要包括公務(wù)員工資、津貼以及保障福利等。行政支出經(jīng)費(fèi)即當(dāng)年行政支出絕對(duì)額指標(biāo)和當(dāng)年行政支出占財(cái)政支出比率指標(biāo)。2008年重慶市行政支出265.5億元占財(cái)政支出的比重為20.75%，全國(guó)排名第10位；占GDP比重3.13%，全國(guó)排名第11位。

2.公務(wù)運(yùn)作成本指公務(wù)人員在開展各項(xiàng)公務(wù)活動(dòng)中的費(fèi)用支出，主要包括辦公費(fèi)用、交通費(fèi)用、招待費(fèi)用等。

3.行政基礎(chǔ)設(shè)施成本主要指為行政管理活動(dòng)提供場(chǎng)所、設(shè)備等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)及維護(hù)費(fèi)用。如1990年重慶市為2.12億元， 2008年為89.67億元，增長(zhǎng)了42.3倍。

（二）地方行政支出的效率性探討

行政效率是地方政府行政機(jī)關(guān)在取得一定數(shù)量和質(zhì)量的行政產(chǎn)出情況下，所耗費(fèi)的人力、財(cái)力、物力以及時(shí)間等要素資源的比重。2008年重慶市的行政支出占當(dāng)年的財(cái)政支出的比重已高達(dá)20.75%。由此引發(fā)了這樣一個(gè)問(wèn)題：如此龐大的行政支出規(guī)模是否具有效率？如何全面、科學(xué)地評(píng)價(jià)行政支出效率的優(yōu)劣？

1.公用經(jīng)費(fèi)占行政支出總額比重。公用經(jīng)費(fèi)越充足，公共行政的財(cái)力支出和保障程度就越高，相應(yīng)的行政效率就會(huì)趨于提升。公用經(jīng)費(fèi)占行政經(jīng)費(fèi)總額比率是評(píng)價(jià)行政效率財(cái)力保障的重要指標(biāo)。2008年重慶市行政支出比重占40%以下，而人員經(jīng)費(fèi)支出約占總量的60%。

2.行政人員規(guī)模指標(biāo)。一定規(guī)劃的行政人員是實(shí)現(xiàn)既定效率的重要人力保障。完成相同的公共行政業(yè)務(wù)量，行政人員數(shù)量越少，行政效率就越高；反之，則說(shuō)明行政效率越低。

3.行政人員與普通民眾比率（即官民比率）指標(biāo)。從服務(wù)或受益的對(duì)象角度來(lái)看，官民比率越高，享受單位公務(wù)人員或行政人員服務(wù)的民眾數(shù)量越少，相應(yīng)的行政效率就越低；相反，則行政效率就越高。2008年重慶市行政人員21.8萬(wàn)人，官民比率0.75%，全國(guó)排名30位。

4.行政人員工資水平指標(biāo)。在完成相同行政任務(wù)情況下，較低的工資性支出說(shuō)明了較高的行政效率。

5.行政技術(shù)先進(jìn)性指標(biāo)。在相同行政支出的條件下，采用先進(jìn)技術(shù)的行政部門工作效率，往往比落后技術(shù)的行政部門工作效率要高。

6.行政人員質(zhì)量指標(biāo)。行政人員的質(zhì)量可從腐敗程度、失職和瀆職人數(shù)、受教育水平等指標(biāo)來(lái)加以說(shuō)明。行政人員質(zhì)量越高，說(shuō)明行政人員作為整體的勞動(dòng)生產(chǎn)率就越高，行政效率就越高。

7.行政機(jī)構(gòu)數(shù)量指標(biāo)。行政機(jī)構(gòu)的數(shù)量水平也是衡量和評(píng)價(jià)行政效率的重要間接指標(biāo)。在其他因素保持不變的條件下，行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置越少，公共行政過(guò)程的設(shè)置越少，行政信息失真的可能性也越小，行政效率就越高。

（三）地方行政支出的有效性探討

有效性表示產(chǎn)出最終對(duì)實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的影響程度。包括產(chǎn)出的質(zhì)量、期望得到的社會(huì)效果、公眾的滿意度等。有效性評(píng)價(jià)一般涉及產(chǎn)出與效果之間的關(guān)系。行政支出有效性評(píng)價(jià)的指標(biāo)主要包括政治指標(biāo)、經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和社會(huì)指標(biāo)。

三、地方政府公共支出的績(jī)效管理方向

前美國(guó)總統(tǒng)克林頓說(shuō)：“我們?cè)俨荒軐?duì)政府給予很多而收獲很少，解決問(wèn)題的方法不在于增加項(xiàng)目或增加資金，而是改變政府的運(yùn)作方式，從自上而下的官僚政府轉(zhuǎn)為自上而下的企業(yè)型政府……我們將向美國(guó)人民證明他們繳納的稅款是被最有效使用的?！?/p>

（一）優(yōu)化地方政府公共支出績(jī)效管理環(huán)境

環(huán)境是我國(guó)地方政府開展公共支出績(jī)效管理改革的現(xiàn)實(shí)“土壤”，其狀態(tài)優(yōu)劣和質(zhì)量好壞將直接影響公共支出績(jī)效管理改革的深度、廣度、進(jìn)度和效度，是所有影響因素的綜合。

1.政治法律環(huán)境因素。包括：（1）行政效率水平。公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)與管理能夠促使政府提高行政效率，反過(guò)來(lái)，行政效率的高低直接影響著管理的效率。（2）領(lǐng)導(dǎo)重視與支持程度。領(lǐng)導(dǎo)重視并且愿意投入時(shí)間和精力去促使績(jī)效管理的實(shí)施，是績(jī)效管理實(shí)施有效性的重要保障。領(lǐng)導(dǎo)是否愿意投入人、財(cái)、物來(lái)支持績(jī)效管理的開展。（3）公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的設(shè)置。有專門負(fù)責(zé)績(jī)效考評(píng)的組織機(jī)構(gòu)可以保障績(jī)效評(píng)價(jià)的專業(yè)化、規(guī)范化和可持續(xù)化。（4）公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)的法律保障程度。公共支出績(jī)效管理有充分的法律依據(jù)加以規(guī)范，保證管理機(jī)構(gòu)享有調(diào)查、評(píng)價(jià)有關(guān)政府活動(dòng)的權(quán)力。

2.經(jīng)濟(jì)財(cái)政環(huán)境因素。包括：（1）公共支出結(jié)構(gòu)狀況。管理公共財(cái)政資源在各個(gè)支出項(xiàng)目上的分配是否合理和有效。糾正公共支出的“錯(cuò)位”現(xiàn)象，將公共資金花在不該花的地方，而在本應(yīng)支出的領(lǐng)域花錢太少。（2）部門預(yù)算制度狀況。對(duì)管理具有重要的制度保障作用。在部門未實(shí)施預(yù)算的情況下，績(jī)效管理效果必然是低下的。（3）國(guó)庫(kù)集中支付狀況。國(guó)庫(kù)集中支付規(guī)范了公共財(cái)政資金的支出行為，保障了財(cái)政資金能按規(guī)定用途使用；增強(qiáng)了公共支出的公開透明度。（4）政府采購(gòu)制度狀況。政府采購(gòu)又稱“陽(yáng)光采購(gòu)”，意義在于提高了公共資金的使用效率，節(jié)約了財(cái)政資金。

3.社會(huì)文化環(huán)境因素。環(huán)境因素指標(biāo)有：（1）政府組織內(nèi)部的文化因素?？?jī)效文化是績(jī)效管理之魂，決定了績(jī)效評(píng)價(jià)在多大程度上會(huì)被采納。主要通過(guò)政府有關(guān)工作人員對(duì)公共支出績(jī)效管理的認(rèn)知程度來(lái)評(píng)價(jià)。（2）公眾參與程度。公眾參與績(jī)效管理的深度與廣度，是評(píng)價(jià)績(jī)效管理價(jià)值的重要指標(biāo)。（3）專家資源的參與程度。專家對(duì)績(jī)效實(shí)踐的指導(dǎo)，能有效探索適合的公共支出績(jī)效管理方式。（4）中介機(jī)構(gòu)的支持程度。為提高績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果可信度，公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)的很多工作是中介機(jī)構(gòu)來(lái)完成的。（5）公共傳媒宣傳的推動(dòng)作用。公共傳媒以其信息傳播快、覆蓋范圍廣的特點(diǎn)，從內(nèi)容滿意度和信息時(shí)效滿意度兩個(gè)方面，來(lái)推動(dòng)績(jī)效管理。

4.技術(shù)支持環(huán)境因素。當(dāng)前，公共支出績(jī)效管理遇到的技術(shù)性問(wèn)題，主要有績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的構(gòu)建問(wèn)題和績(jī)效信息的收集、公開及共享機(jī)制問(wèn)題。包括：（1）績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建程度?？?jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)是否科學(xué)，直接影響績(jī)效管理的推廣。（2）績(jī)效信息系統(tǒng)建設(shè)的支持程度。在績(jī)效管理過(guò)程中，公眾和政府都需要掌握大量的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)；對(duì)這些績(jī)效信息的公開處理能力，直接影響績(jī)效管理的實(shí)施成效。

（二）地方政府公共支出績(jī)效管理框架設(shè)計(jì)

公共支出績(jī)效管理框架體系的設(shè)想主要包括：宏觀層面應(yīng)建立和健全績(jī)效管理規(guī)則的法制化；組織層面應(yīng)建立責(zé)權(quán)明晰、相互制衡的績(jī)效管理責(zé)任機(jī)制；評(píng)價(jià)對(duì)象方面，應(yīng)區(qū)別對(duì)待四種不同層次的評(píng)價(jià)客體；理論基礎(chǔ)方面，應(yīng)立足3E的綜合績(jī)效管理模式；操作流程方面，應(yīng)建立環(huán)環(huán)相扣的績(jī)效管理機(jī)制；工作規(guī)范方面，注重掌握和平衡績(jī)效考評(píng)原則。

總之，各地方的公共支出績(jī)效管理制度改革必然會(huì)經(jīng)歷啟動(dòng)、發(fā)展或完善、成熟等三個(gè)階段，并需要分別確定短期任務(wù)（建立專門化的績(jī)效管理機(jī)構(gòu)）、中期任務(wù)（在地方人大設(shè)立績(jī)效監(jiān)管委員會(huì)）和長(zhǎng)期任務(wù)（實(shí)施成熟的績(jī)效預(yù)算管理制度）。地方公共支出績(jī)效管理改革是一個(gè)不可逆轉(zhuǎn)的潮流，道路必然是一個(gè)充滿困難和阻力的循序漸進(jìn)的緩慢過(guò)程。

【參考文獻(xiàn)】

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［3］ 上海財(cái)經(jīng)大學(xué)課題組.公共支出評(píng)價(jià)［M］.經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2006.