反洗錢與反恐融資違規(guī)制裁制度的國際經(jīng)驗與啟示

童文俊

摘 要：有效的違規(guī)制裁制度對反洗錢與反恐融資至關(guān)重要。對反洗錢與反恐融資違規(guī)的制裁制度要體現(xiàn)有效性與勸誡性原則、適當性原則、措施廣泛性原則和適用于高層管理和金融機構(gòu)本身的原則。制裁應遵循結(jié)果通知、聽證、發(fā)布制裁通知與上訴等主要步驟。主要制裁措施包括：民事罰款、刑事處罰、其他制裁措施和公布制裁。國際反洗錢組織FATF對我國相關(guān)的制裁制度給出了合規(guī)的評估結(jié)論，但在聽證制度、公布制裁等方面還應進行適合我國國情的探索。

關(guān)鍵詞：反洗錢；反恐融資；違規(guī)；制裁制度

中圖分類號：F832.21文獻標識碼：Ａ文章編號：１００６－３５４４（２０12）０2－００08－05

FATF（金融行動特別工作組，是最主要的國際反洗錢組織）《40+9建議》指出，建立一個強有力的制裁制度，無論是刑事、民事或行政方面的，是確保金融機構(gòu)在偵查和阻止洗錢和恐怖融資活動的過程中發(fā)揮其重大作用的關(guān)鍵性手段。 如果沒有這樣一個系統(tǒng)的支持， 即使是最全面的反洗錢與反恐融資法規(guī)和政策也不能有效運作。金融機構(gòu)必須認識到，不采取適當?shù)姆聪村X與反恐融資合規(guī)程序?qū)韲乐氐姆韶熑?，將破壞它們的聲譽以及收益。 [1]

一、 建立反洗錢與反恐融資違規(guī)制裁制度的重要性

制裁制度對于推進反洗錢與反恐融資工作至關(guān)重要。如果不包含制裁違規(guī)金融機構(gòu)的措施，即使是最精心設(shè)計的反洗錢與反恐融資法律和法規(guī)也將無法發(fā)揮效力。 有效的制裁措施可以強力支持反洗錢與反恐怖融資的進展，并主要通過以下三方面體現(xiàn)： 一是遏制本來可能會支持犯罪活動的銀行和其他金融機構(gòu)；二是通過鼓勵對象實體采取強化盡職調(diào)查和監(jiān)控阻止非法活動； 三是促成健全和可靠的金融體系。

按照國際標準， 各國對不合規(guī)金融機構(gòu)可采取的制裁措施范圍應盡可能廣泛。FATF《40+9建議》第17條要求各國應確保對不遵守反洗錢與反恐融資要求的自然人或法人所采取的刑事、 民事和行政類的勸誡性制裁應有效和適度。此外，F(xiàn)ATF《40+9建議》第29條要求，監(jiān)管機構(gòu)應獲得授權(quán)，強制金融機構(gòu)提供任何與合規(guī)監(jiān)管相關(guān)的信息， 并對不遵守上述規(guī)定的機構(gòu)施用行政制裁。

加入FATF的國家都承諾遵守反洗錢與反恐融資國際標準，各成員國必須接受FATF反洗錢與反恐融資評估。在決定各國對每一條FATF《40+9建議》的合規(guī)程度時，F(xiàn)ATF審查人員不僅要評估形式上與FATF《40+9建議》的合規(guī)，還要評估這些建議是否得到了全面和妥善的實施，以及實施是否有效。這不僅需要評估必要和有效的執(zhí)行措施是否已實施， 也要評估這些措施是否取得了結(jié)果。例如，洗錢罪名確立的數(shù)量、 對金融機構(gòu)實施過的制裁數(shù)量或提交的可疑交易報告數(shù)量， 可以顯示整個系統(tǒng)是否有效。FATF應對一個國家所建立的制裁制度進行評估， 而實施制裁的方式是審查人員在評估制裁制度效力時需要考慮的主要標準。 如果缺乏制裁手段或執(zhí)法政策不充分， 審查人員在下結(jié)論時就會認為該國不符合國際要求， 因此會根據(jù)上述方法認定該國對FATF《40+9建議》 第17條和第29條部分合規(guī)或違規(guī)， 其中區(qū)別視未滿足的基本準則數(shù)目而定。

二、 建立反洗錢與反恐融資違規(guī)制裁制度的主要原則和國際經(jīng)驗

FATF《40+9建議》沒有對主管機關(guān)可能實施的制裁的確切性質(zhì)進行進一步具體說明。不過《FATF40+9建議合規(guī)評估方法》闡述了一些細節(jié)，特別是關(guān)于FATF《40+9建議》第17條規(guī)定的基本標準。

（一）制裁制度的有效性與勸誡性原則

各國應確保對不遵守反洗錢與反恐融資要求的自然人或法人采取有效和適度的刑事、 民事和行政類的勸誡性制裁 [2] 。雖然《FATF40+9建議合規(guī)評估方法》沒有界定“有效、適度或勸誡性”的概念，但可以想象， 一個有效的制度會對違規(guī)者積極采取制裁措施，其制裁決定也會得到有效實施。勸誡性則綜合了各種因素， 包括了有效性、 適度性以及制裁的性質(zhì)。例如，對銀行進行一次小額罰款或提出一次警告并不會被當作針對嚴重違規(guī)的勸誡性制裁措施。

FATF《40+9建議》第17條和第29條并沒有強調(diào)需要建立一種涵蓋所有三種制裁類型（刑事、民事和行政）的制度。不過僅僅建立在刑事手段上的制裁可能還不夠，因為它沒有滿足適度的要求。例如，對不遵守“認識你的客戶”義務處以監(jiān)禁的刑事處罰就不太適當，所以很可能不會被主管當局引用。在實踐過程中，多數(shù)國家建立了廣泛的民事、行政和刑事制裁制度，并且可以組合運用。

（二）制裁制度的適當性原則

正如《FATF40+9建議合規(guī)評估方法》所說，制裁的范圍應該是廣泛的，要與情況的嚴重性相適應。如果發(fā)現(xiàn)的問題相對較小， 所需要做的可能只是一次非正式行動， 如與金融機構(gòu)管理層進行簡單的口頭或書面溝通。在其他情況下，可能有必要采取較為正式的行動， 制裁的力度取決于違法行為的嚴重性。鑒于FATF的勸誡性要求，對未能實施“認識你的客戶” 或未向金融情報部門報告可疑交易報告者僅進行譴責是不夠的。同樣，適度性原則要求對多次違規(guī)或違規(guī)性質(zhì)嚴重的處罰必須加重， 對多次違規(guī)和重復性違規(guī)的處罰必須高于對單一違規(guī)事件的制裁。

（三）制裁制度的措施廣泛性原則

《FATF40+9建議合規(guī)評估方法》指出，對反洗錢與反恐融資違規(guī)的處罰措施應包括進行紀律性處罰和財政處罰。《FATF40+9建議合規(guī)評估方法》給出了各國為符合FATF要求可采取的制裁措施的具體例子。這些類型包括：發(fā)出書面警告（可以是一封單獨的書信或置于審計報告中）；發(fā)出必須遵守某些指示的指令（可能伴有每日違規(guī)罰金）；定期報告機構(gòu)正在采取的措施；違規(guī)罰款；采取監(jiān)管措施，或暫?；虺蜂N執(zhí)照；酌情使用刑事處罰。

（四）制裁制度應適用于高層管理和金融機構(gòu)本身的原則

根據(jù)《FATF40+9建議合規(guī)評估方法》，如果一家金融機構(gòu)不遵守或沒有適當實施反洗錢與反恐融資要求，不僅該機構(gòu)或企業(yè)的法人要受到制裁，其董事會成員及高級管理人員也難逃罪責。

顯然，作為法人機構(gòu)，金融機構(gòu)不應該是因不遵守反洗錢與反恐融資義務而承擔罪責的惟一對象，董事及高級管理人員也應該被追究責任，而且其比重越來越大。在一些國家，公開上市的金融機構(gòu)的股東曾對董事會成員提起訴訟， 并成功從董事會個人成員得到了經(jīng)濟賠償。 巴塞爾銀行監(jiān)管委員會2009年更新了《有效銀行監(jiān)管的核心原則》，使高級管理人員承擔更大的管理風險責任。《核心原則評價方法》指出“監(jiān)管機構(gòu)不僅可以對銀行進行處罰和制裁，也可以在必要時對管理人員、董事會及其成員進行處置”。同樣，沃爾夫斯堡集團的反洗錢原則 [3] 也將重點轉(zhuǎn)移到了高層管理人員， 英國金融服務管理局和反洗錢聯(lián)合指導小組也是如此。 ①

因此， 監(jiān)管機構(gòu)應獲得對在金融機構(gòu)擔任管理職務的個人進行制裁的權(quán)力。正如《FATF40+9建議合規(guī)評估方法》指出的，制裁應包括但不限于：阻止個人在該行業(yè)獲得雇傭；（2）更換經(jīng)理、董事或控股股東，或限制其權(quán)力。

此外，F(xiàn)ATF《40+9建議》第14.2條規(guī)定，金融機構(gòu)及其董事、 官員和雇員應依法被禁止披露有可疑交易或相關(guān)信息呈報給金融情報部門的事實， 這暗示了雇員被制裁的可能性。在美國，任何違反金融機構(gòu)記錄保全要求的合伙人、董事、官員或雇員可被處以罰款。而在英國和韓國，雇員也可能受到制裁。

三、 反洗錢與反恐融資違規(guī)制裁制度有效流程的國際經(jīng)驗

雖然FATF《40+9建議》沒有討論實施對反洗錢與反恐融資違規(guī)制裁的實際程序。 但每個國家都要根據(jù)其法律和憲法制度框架制定自己的程序， 以有效制裁反洗錢和反恐融資中的違規(guī)行為， 即要求用法律的形式去約束本國的金融機構(gòu)履行反洗錢和反恐融資的義務。

（一）確立對違規(guī)者制裁的執(zhí)行機構(gòu)

在有些國家，對反洗錢、反恐融資違規(guī)者制裁的籌備和發(fā)布都由一個有權(quán)監(jiān)察反洗錢與打擊恐怖融資合規(guī)情況和有權(quán)進行處罰的單一機構(gòu)負責。在挪威，挪威金融監(jiān)管委員會（Kredittilsynet）有權(quán)監(jiān)督反洗錢與反恐融資，也有權(quán)制裁違規(guī)金融機構(gòu) [4] 。同樣，在瑞典，瑞典金融監(jiān)管局（Finansinspektionen）負責處理所有與反洗錢與反恐融資有關(guān)的問題， 其中包括制裁。 [5] 在法國，銀行業(yè)委員會同樣負責這兩方面的事務。

第二種做法是執(zhí)行反洗錢與反恐融資違規(guī)制裁的責任由兩家主管機關(guān)共同承擔。例如，在葡萄牙，這個任務是由財政部和葡萄牙中央銀行（BOP）共同完成的。財政部對違反2004年11月法案和2002年5月法案的行為采取罰款和輔助制裁（如禁止擔任法人管理職位），而葡萄牙中央銀行則對違反其公告和指示的行為制定和實施行政制裁。 [6] 在意大利， 意大利中央銀行有對內(nèi)部組織和控制存在缺陷的金融機構(gòu)進行處罰的直接權(quán)力， 不過如果是未能向有關(guān)當局提交可疑交易報告，[7] 意大利中央銀行則建議財政部實施行政處分。

第三種做法是監(jiān)管機構(gòu)和金融情報機構(gòu)分擔制裁責任。例如，在泰國，財政部已授權(quán)泰國中央銀行（BOT） 負責監(jiān)管銀行的反洗錢與反恐融資合規(guī)情況，而金融情報機構(gòu)泰國反洗錢署（AMLO）則被授予執(zhí)法權(quán)力。因此，當泰國中央銀行審查人員發(fā)現(xiàn)違反泰國反洗錢與打擊恐怖融資法律的情況時， 他們必須通知反洗錢署， 而反洗錢署將根據(jù)泰國中央銀行的調(diào)查結(jié)果依法確定違規(guī)銀行是否應受到制裁和應受何種制裁。

因此，制裁的實施沒有單一模式，不過有一條很重要的普適原則， 那就是每個國家在對未能履行法定反洗錢與反恐融資義務的金融機構(gòu)采取任何制裁行動之前，應該建立一套明確的政策和程序。這種系統(tǒng)的方法是確保執(zhí)行機制效用以及保障被告人權(quán)利的關(guān)鍵 ① 。

（二）制裁違規(guī)應遵循的主要步驟

1. 結(jié)果通知

（1）現(xiàn)場審查。在一般情況下，做出制裁決定的原因是現(xiàn)場檢查中發(fā)現(xiàn)金融機構(gòu)內(nèi)部反洗錢與反恐融資制度存在嚴重缺陷。在許多國家，審查人員會在現(xiàn)場審查結(jié)束之前與該金融機構(gòu)管理層就審查報告草稿進行討論。在討論之后，審查報告將送交監(jiān)管機構(gòu)的相關(guān)部門進行分析和處理。 必須要注意的是， 審查小組不應該在這個階段提出制裁建議， 即使他們在訪問過程中發(fā)現(xiàn)的違規(guī)行為已經(jīng)特別嚴重。實際上，在很多國家，審查組的作用僅限于識別弱點。 不過審查組的每個觀察報告必須有確切的事實支持， 以便有關(guān)當局能夠清楚地了解被審查單位違規(guī)的嚴重性并確定適當?shù)闹撇么胧?以法國為例 ② ，現(xiàn)場檢查結(jié)束后， 銀行委員會的核查人員首先會編寫核查報告。 核查人員和銀行對報告草案舉行非正式討論， 以在報告定稿之前糾正可能的錯誤或誤解。最后將報告正式提交給銀行的管理層， 請其對該報告的主要結(jié)論發(fā)表意見。隨后，核查人員評估該銀行意見反映的有效性。

（2）監(jiān)管機構(gòu)根據(jù)現(xiàn)場核查人員的審查報告，以決定要采取的適當行動。如果結(jié)論不太嚴重，銀行委員會秘書長將向銀行發(fā)出后續(xù)信函， 要求銀行在特定時間內(nèi)采取糾正措施。 該銀行的管理層要將報告結(jié)果告知董事會， 并提供有關(guān)適當補救行動的意見和承諾。如果結(jié)論顯示出嚴重缺陷，要將報告遞交銀行委員會進行徹底審查，其結(jié)果可能導致紀律處分。

（3）紀律處分。紀律處分程序如下：當銀行委員會打算實施紀律處分時， 會向銀行發(fā)送信件說明事實和可能作為制裁基礎(chǔ)的意見。 這家銀行要發(fā)表意見，并派出代表和顧問進行面談。銀行委員會決定是否應該進行制裁，以及制裁決定是否要公開。不過一般情況下， 發(fā)現(xiàn)的問題及與洗錢有關(guān)的裁決都會公示。雖然被告會頻繁提出上訴，但法院普遍會認可大部分的裁決，尤其是問題涉及洗錢。

2． 聽證

當實行制裁時， 監(jiān)管機構(gòu)或主管機關(guān)通常遵循嚴格的規(guī)則，尤其是有關(guān)辯護權(quán)方面。這些規(guī)則是案件得到公正和迅速處理的關(guān)鍵。 主管機關(guān)將安排聽證會， 審查核查結(jié)果和違法行為涉及的具體法律和法規(guī)，以及可能采取的制裁措施。 通常情況下，銀行有權(quán)提出異議并為自己辯護。 在聽證會結(jié)束時， 主管機關(guān)會依據(jù)違法事件的嚴重性審議和決定最終的制裁措施，之后通常會以書面形式傳達給銀行，還可能予以公布。

在法國 ① ， 銀行委員會不能在不召開聽證會的情況下對銀行實施紀律處分。 銀行委員會秘書長將準備一封通知信， 其中詳細介紹擬實施制裁的所有的事實依據(jù)，并將其送交擬處分的銀行，銀行將有一個月的時間提出意見。 這封信的副本也將送交銀行的董事會， 法國金融情報機構(gòu)Tracfin和外部審計人員也將收到通知。 然后銀行向銀行委員會秘書長發(fā)送備忘錄， 銀行委員會法律部門在收到備忘錄后進行審查， 如有必要還會向銀行管理層發(fā)送一份新的文件， 確認或修訂秘書處的立場。 法律部門然后安排聆訊日期，并以書面形式通知銀行，告知其案件將進行處理并根據(jù)《貨幣及金融守則》第613－23條作出行政裁決。這個聽證會由銀行委員會主席（法國中央銀行行長） 主持， 該委員會的其他成員從旁協(xié)助，其中兩人為法官。在聽證過程中，該銀行獲準發(fā)表主張和結(jié)論， 可以提出異議， 并提供補充證據(jù)文件。被告并不需要聘請律師或任何其他代表。但在實踐中， 大多數(shù)銀行由律師或一個專業(yè)機構(gòu)的成員代表。在極少數(shù)情況下， 編寫核查報告的核查負責人可能被要求上庭澄清一些復雜的問題。 聽證會不會做出決定。銀行委員會成員將對案件進行審議和討論。通常情況下，最后決定在聽證會結(jié)束后的一個月內(nèi)做出，銀行將收到書面通知。 如果銀行委員會決定將裁決公開， 該裁決將被公示于委員會辦公地點內(nèi)的公共場所、其網(wǎng)站上以及其年度報告中。

3. 發(fā)布制裁通知

在最嚴重的情況下，當金融機構(gòu)不履行反洗錢與反恐融資核心義務時（如沒有向金融情報機構(gòu)提交可疑交易報告），監(jiān)管機構(gòu)可直接決定展開下一階段的紀律處罰流程，其中可能涉及諸如罰款、民事處罰和預防警告或斥責通知等其他制裁措施。 凡審查結(jié)果看來可能導致制裁的， 通知信的內(nèi)容應非常詳細，還要遵循嚴格的要求，對每個違法行為都要進行簡潔而準確的描述， 還必須有具體事實支持， 以便主管機關(guān)可以根據(jù)違規(guī)的性質(zhì)制定適當?shù)闹撇谩?當所有這些元素都提供給金融機構(gòu)之后， 主管機關(guān)通常會要求金融機構(gòu)的管理層給予答復，并拿出意見。

要做出適當處罰決定是一個非常困難的流程。在有些國家， 反洗錢與反恐融資法律適用的制裁措施范圍很廣， 從斥責到民事處罰甚至刑事處罰，而制裁機構(gòu)必須在其中做出明智的選擇。有時候，在最極端的情況下，可考慮吊銷銀行執(zhí)照，令其停業(yè)。不過， 即使在發(fā)現(xiàn)金融機構(gòu)積極參與了洗錢計劃的情況下，將其關(guān)閉未必一定是最明智的決定。執(zhí)法機關(guān)關(guān)注的問題有時與監(jiān)管機構(gòu)有所不同， 前者比較在乎關(guān)閉金融機構(gòu)帶來的阻嚇作用， 而后者考慮的則是維護金融穩(wěn)定以及不會因此產(chǎn)生高昂的代價。 一個折中的辦法往往是撤換該機構(gòu)的官員以及實施巨額罰款，同時引進新的所有者和管理層，在監(jiān)管機構(gòu)的密切關(guān)注下讓該機構(gòu)復蘇。美國百老匯國民銀行就是一個這樣的例子。 ②

4. 上訴

制裁制度必須與保障被告辯護權(quán)的法律規(guī)定保持一致。 監(jiān)管機構(gòu)必須聽取金融機構(gòu)的意見，金融機構(gòu)還必須有權(quán)向相關(guān)機關(guān)提出上訴。上訴制度本身依賴于國家的憲政框架。例如，在美國，處理上訴的管轄權(quán)分三個層次： 金融機構(gòu)所在地的聯(lián)邦地方法院、聯(lián)邦巡回法院，以及擁有最后裁決權(quán)的美國最高法院。在法國，國務院是惟一授權(quán)核查銀行業(yè)委員會裁決上訴案的機構(gòu)。在瑞典， 根據(jù)監(jiān)管機構(gòu)——瑞典金融監(jiān)管局選擇的制裁措施， 接受上訴的機關(guān)有省管理委員會、行政上訴法院和最高行政法院。 ③

四、 反洗錢與反恐融資違規(guī)主要制裁措施的國際經(jīng)驗

對反洗錢、反恐融資違規(guī)，在特定情況所采取的制裁因各國法律和憲法制度不同而不同， 而且還要考慮到案件的具體情況。因此，不存在可以普遍適用的單一制裁模式。有些國家的制裁措施層次很豐富，從譴責一直到吊銷執(zhí)照。而有些國家更重視行政處罰。

（一）民事罰款

在法國， 負責監(jiān)管銀行和其他金融機構(gòu)的銀行業(yè)委員會已在過去數(shù)年中多次對違反法國反洗錢與反恐融資法規(guī)的銀行進行民事處罰，其依據(jù)是《貨幣及金融守則》L.613.21。 違反反洗錢與反恐融資要求的銀行可能受到幾種制裁， 其中包括數(shù)額達到信貸機構(gòu)最低資本要求的民事罰款。在英國，金融服務管理局也曾對違反反洗錢法令的數(shù)家銀行進行過罰款。在美國，不同的主管機關(guān)可以確定制裁額度，并且各部門的制裁額度可以累積。

在美國，《銀行保密法》 合規(guī)審查權(quán)力已下放給聯(lián)邦銀行機構(gòu)，但執(zhí)法權(quán)力并非如此，《銀行保密法》規(guī)定，金融犯罪執(zhí)法網(wǎng)絡（FinCEN）才是執(zhí)法機構(gòu)。不過聯(lián)邦銀行機構(gòu)有自己的執(zhí)法權(quán)力， 可以對任何違反法律或法規(guī)（包括《銀行保密法》）的行為采取行動。根據(jù)《銀行保密法》及其實施條例，F(xiàn)inCEN可對違反報告、記錄保全或其他《銀行保密法》規(guī)定的行為采取強制措施。例如，可對反洗錢計劃未能到位、違反記錄保全規(guī)定以及未能提交當前交易報告或可疑交易報告處以民事罰款 ① 。

根據(jù)美國的制度，每一項蓄意違反《銀行保密法》的行為（或?qū)嶓w的有效反洗錢計劃未到位的每一天）可處以25000美元以上的罰款，罰款上限為違規(guī)行為涉及的實際金額（不超過10萬美元）。另外，該金融機構(gòu)違反《銀行保密法》國際反洗錢特別條款的，民事罰款數(shù)額不應少交易額的兩倍（但不超過100萬美元）。

（二）刑事處罰

在美國的制度中，除了民事罰款，監(jiān)管機構(gòu)可以對反洗錢與反恐融資違法行為處以刑事處罰。事實上，根據(jù)《銀行保密法》，違反該法并被定罪者可能會被判處最多5年監(jiān)禁和高達25萬美元的刑事罰款。如果被判參與非法活動，并且12個月內(nèi)涉及總金額超過10萬美元， 可能被處以長達10年的監(jiān)禁和高達50萬美元的刑事罰款。在瑞典，如果受反洗錢和反恐融資法約束的人不履行審查可疑交易或向金融情報機構(gòu)提交可疑交易報告，或者違反披露禁令，將受到刑事制裁 ② 。

（三）其他制裁措施

除了上述民事和刑事處罰， 主管機關(guān)還可以在違法行為特別嚴重時采取進一步措施。例如，它們可以將罰款與行政或其他紀律處分措施相結(jié)合。 主管機關(guān)可采取的最嚴重紀律處分是吊銷執(zhí)照， 即有效地終止金融機構(gòu)的活動。在美國，只有當銀行犯下嚴重罪行時， 如金融票據(jù)洗錢或故意違反《銀行保密法》的若干規(guī)定，才會啟動這種類型的制裁。在法國，銀行業(yè)委員會曾經(jīng)對幾家嚴重違反反洗錢與打擊恐怖融資法律的機構(gòu)處以吊銷執(zhí)照的處罰。例如，2003年，1家金融機構(gòu)因嚴重違反反洗錢與反恐融資法律被取消了投資公司的資格 ③ ； 有3家經(jīng)營貨幣兌換活動的有限責任公司在2002年因未能建立反洗錢與打擊恐怖融資內(nèi)部監(jiān)控流程和未提交可疑交易報告，且性質(zhì)嚴重，被禁止再從事貨幣兌換業(yè)務 ④ 。

以上措施必須獨立于任何主管法院所施加的制裁。 當有合理的理由相信金融機構(gòu)或其管理人員參與洗錢或恐怖融資活動時， 監(jiān)管機構(gòu)必須有權(quán)向檢察官提交申請。在情節(jié)嚴重的案例中，監(jiān)管機構(gòu)必須能直接與檢察官接洽， 并將案件作為刑事案件起訴，盡管監(jiān)管機構(gòu)只能采取行政和民事的制裁措施。

（四）公布制裁

FATF《40+9建議》中沒有提及已實施的制裁是否應該對公眾公開的問題。 政府是否在年報和正式政府公報中披露制裁情況， 目前這個問題由每個國家根據(jù)各自法律和憲法制度等情況自己確定。 公開披露制裁有利有弊， 每個國家都應該考慮披露制裁（包括曝光違規(guī)金融機構(gòu)）的成本效益比。

在一些國家，如美國、英國、法國和比利時，公開制裁是制裁流程的一部分， 并能產(chǎn)生一些有利的影響。例如，如果制裁結(jié)果被公開披露，制裁的威懾作用就會更大。 公布制裁可被當作主管機關(guān)可使用的額外工具。此外，違規(guī)金融機構(gòu)曝光也可以被看作是增強區(qū)域性或國際性監(jiān)管的一種手段。不過，在官方公報上公布違反反洗錢與反恐融資規(guī)定的金融機構(gòu)的名稱也可能存在缺點： 這樣做會毀壞金融機構(gòu)的形象和聲譽， 實際上很可能影響到整個行業(yè)的聲譽， 從而損害公眾和投資者對一個國家的金融體系的信心。一些國家還認為，除了對金融機構(gòu)采取的其他行政、民事或財政處罰，對反洗錢與反恐融資違規(guī)曝光實際上是一種“雙重制裁”，因為它相當于對銀行的違規(guī)行為進行了兩次制裁。

鑒于這些因素， 有些國家主張采取更平衡的做法，是否公開制裁要視每個案件的具體情況決定，考慮其嚴重性和違規(guī)事件發(fā)生頻率。 還有些國家一般不會公布制裁，或者僅僅發(fā)布概括性的信息，而這些信息描述的通常都是該行業(yè)的整體情況（例如，實行制裁的數(shù)量和主要違規(guī)領(lǐng)域）。無論是選擇公布制裁還是秘而不宣， 主管機關(guān)都必須找到令人信服的理由，如果可能，還應正式制定和落實相關(guān)政策。

五、結(jié)論與啟示

有效的違規(guī)制裁制度對反洗錢與反恐融資至關(guān)重要。 該制裁制度要體現(xiàn)有效性與勸誡性原則、適當性原則、 措施廣泛性原則和適用于高層管理和金融機構(gòu)本身的原則。 制裁制度的有效流程包括： 確立制裁的執(zhí)行機構(gòu)，制裁應遵循結(jié)果通知、聽證、發(fā)布制裁通知與上訴等主要步驟。 對反洗錢與反恐融資違規(guī)的主要制裁措施包括：民事罰款、刑事處罰、其他制裁措施和公布制裁。

2007年6月我國正式加入金融行動特別工作組（FATF），F(xiàn)ATF對我國制裁反洗錢與反恐融資違規(guī)的制度給出了合規(guī)的評估結(jié)論：“《中國人民銀行法》、《行政處罰法》、《反洗錢法》、《金融機構(gòu)大額交易和可疑交易報告管理辦法》和《金融機構(gòu)違法行為處罰辦法》均對未能遵守中國反洗錢要求的自然人和法人實施刑事制裁、民事制裁和行政制裁。金融機構(gòu)未能遵守《反洗錢法》及其相關(guān)規(guī)定和監(jiān)管法規(guī)的， 中國人民銀行和相關(guān)監(jiān)管機構(gòu)有權(quán)實施行政處罰， 包括警告、罰款和撤職。構(gòu)成犯罪的，案件移交司法機關(guān)根據(jù)《刑法》和《刑事訴訟法》調(diào)查處理”。雖然我國對反洗錢與反恐融資違規(guī)的制裁制度已經(jīng)符合FATF的要求，但參照國外的主要做法，我國還應在聽證制度、 公布制裁等方面做出適合我國國情的探索。

參考文獻：

［1］FATF. 反洗錢與反恐融資40＋9建議［EB/OL］. http：//www. fatf-gafi. org.

［2］FATF. FATF40+9建議合規(guī)評估方法（2004基本準則17. 1）

［EB/OL］. http：//www. fatf-gafi. org.

［3］WOLFSBERG. 沃爾夫斯堡私人銀行反洗錢原則［EB/OL］. http：//www. wolfsberg-principies. com.

［4］FATF. FATF Third Mutual Assessment Report of Norway［EB/OL］. http：//www. fatf-gafi. org//2005-06-10.

［5］FATF. FATF Third Mutual Assessment Report of Sweden［EB/OL］. http：//www. fatf-gafi. org//2006-02-17.

［6］FATF. Summary of the Third Mutual Assessment Report of Portugal［EB/OL］. http：//www. fatf-gafi. org//2006-10.

［7］IMF. IMF Mutual Evaluation Report of Italy［EB/OL］. http：//www. IMF. org//2006-02-28.

（責任編輯、校對：郄彥平）