流動(dòng)人口社區(qū)化管理研究

張藝

【摘要】探索流動(dòng)人口社區(qū)化管理，是創(chuàng)新我國(guó)流動(dòng)人口服務(wù)管理機(jī)制的重大課題。當(dāng)前推動(dòng)流動(dòng)人口社區(qū)化管理的阻礙因素包括社區(qū)行政化趨勢(shì)明顯、社區(qū)歸屬感差、經(jīng)費(fèi)投入不足和社區(qū)教育缺失等。在社會(huì)管理創(chuàng)新語(yǔ)境下，應(yīng)重構(gòu)社區(qū)服務(wù)管理職能，積極推動(dòng)流動(dòng)人口參與社區(qū)活動(dòng)，完善社區(qū)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，完善社區(qū)教育。

【關(guān)鍵詞】社會(huì)管理創(chuàng)新社區(qū)化流動(dòng)人口

據(jù)第六次全國(guó)人口普查統(tǒng)計(jì)，2010年中國(guó)流動(dòng)人口已達(dá)到2.42億。大規(guī)模人口流動(dòng)為我國(guó)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)了繁榮的同時(shí)，傳統(tǒng)的嚴(yán)重滯后的流動(dòng)人口社會(huì)服務(wù)與管理體制已不能適應(yīng)這種變化，對(duì)政府社會(huì)管理和公共服務(wù)提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。在社會(huì)管理創(chuàng)新的語(yǔ)境下探索流動(dòng)人口社區(qū)化管理，對(duì)促進(jìn)流動(dòng)人口社會(huì)融合具有重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

流動(dòng)人口社區(qū)化管理與社會(huì)融合

流動(dòng)人口社區(qū)化服務(wù)管理是指在政府相關(guān)部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)和配合下，政府、社區(qū)居委會(huì)、其他公共組織及個(gè)人利用社區(qū)資源，依托社區(qū)組織和機(jī)構(gòu)，面向流動(dòng)人口提供均等化公共服務(wù)的過(guò)程。

社區(qū)化管理是為流動(dòng)人口提供均等化公共服務(wù)的基本途徑。當(dāng)前流動(dòng)人口就業(yè)、社保、醫(yī)療、子女入學(xué)、住房保障等公共服務(wù)方面還存在供給不足、重管理輕服務(wù)等問(wèn)題，各地政府在社會(huì)管理創(chuàng)新的大背景下著力推進(jìn)流動(dòng)人口公共服務(wù)均等化，破解城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)難題。在現(xiàn)實(shí)而急迫的外來(lái)人口管理的社會(huì)需求面前，在大量社會(huì)服務(wù)、社會(huì)保障的功能下移到社區(qū)的體制現(xiàn)實(shí)面前，社區(qū)已成為社會(huì)管理的前沿，也是社會(huì)生活共同體建設(shè)的主陣地。①社區(qū)化管理是為流動(dòng)人口提供均等化公共服務(wù)的基本途徑，將流動(dòng)人口的公共服務(wù)納入城市公共服務(wù)體系，借助社區(qū)平臺(tái)在編制城市發(fā)展規(guī)劃、制定公共政策、職業(yè)培訓(xùn)、勞動(dòng)就業(yè)、義務(wù)教育、醫(yī)療保險(xiǎn)等方面努力保障流動(dòng)人口的合法權(quán)益，建立健全覆蓋全部實(shí)有人口的動(dòng)態(tài)管理體系，逐步使流動(dòng)人口享受與本地居民基本相同的均等化政策待遇，讓流動(dòng)人口共享改革開(kāi)發(fā)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。

社區(qū)化管理是有效管理流動(dòng)人口的重要手段。20世紀(jì)90年代以來(lái)，隨著我國(guó)單位制影響的逐漸式微和社區(qū)建設(shè)運(yùn)動(dòng)的興起，原有的以“單位”為基礎(chǔ)的城市基層社會(huì)管理體制被打破，越來(lái)越多的流動(dòng)人口匯聚到城市社區(qū)，伴隨而來(lái)的是更多的社會(huì)管理和公共服務(wù)事項(xiàng)沉淀到社區(qū)，社區(qū)日益成為社會(huì)建設(shè)的著力點(diǎn)和黨在基層執(zhí)政的支撐點(diǎn)。社區(qū)化管理模式的運(yùn)行讓流動(dòng)人口進(jìn)入到城市社區(qū)中成為社區(qū)居民的一員，享受流入地市民待遇，在地方政府的積極引導(dǎo)和幫助下參與社區(qū)生活，參加社區(qū)活動(dòng)，融入社區(qū)組織，最終實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口組織化管理。

社區(qū)化管理是實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口社會(huì)融合的重要途徑。社會(huì)融合是個(gè)體和個(gè)體之間、不同群體之間、不同文化之間互相配合、互相適應(yīng)的過(guò)程，并以構(gòu)筑良性和諧社會(huì)為目標(biāo)。②在當(dāng)前流動(dòng)人口社會(huì)管理體制下，流動(dòng)人口面臨著制度上的社會(huì)排斥，主要是政府制定的相關(guān)制度和政策，如戶籍制度、就業(yè)制度、社會(huì)保障制度、醫(yī)療制度、教育制度等。實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口社會(huì)融合，應(yīng)從制度和管理體制上進(jìn)行改革推進(jìn)流動(dòng)人口社區(qū)化管理，賦予社區(qū)基層組織更多的流動(dòng)人口服務(wù)管理職能，增進(jìn)本地居民與流動(dòng)人口之間的溝通與了解，才能使城市流動(dòng)人口實(shí)現(xiàn)與原有的社會(huì)心理逐漸分割，逐漸被城市化或市民化。

推進(jìn)流動(dòng)人口社區(qū)化管理的阻礙因素分析

當(dāng)前我國(guó)社區(qū)發(fā)展并不完善，導(dǎo)致我國(guó)流動(dòng)人口難以享受到流入地政府供給的公共服務(wù)。

社區(qū)行政化趨勢(shì)明顯：社區(qū)基層組織定位不準(zhǔn)。社區(qū)居委會(huì)是基層群眾實(shí)施自我教育、自我管理、自我服務(wù)的群眾性組織，但在實(shí)際操作過(guò)程中，仍然存在較濃的行政色彩。當(dāng)前社區(qū)基層組織實(shí)際上是政府的準(zhǔn)下屬機(jī)構(gòu)，存在嚴(yán)重的行政化傾向。社區(qū)事實(shí)上是被視為一種行政執(zhí)行工具，它從組織、人員到工作、項(xiàng)目以及資金籌募和資源配置，統(tǒng)統(tǒng)由政府機(jī)構(gòu)說(shuō)了算。③基層政府將社區(qū)自治組織當(dāng)成政府部門(mén)的下屬單位，是社區(qū)基層組織定位不準(zhǔn)的具體體現(xiàn)，是導(dǎo)致社區(qū)組織行政化的根本原因。

社區(qū)歸屬感差：流動(dòng)人口社區(qū)參與不足。社區(qū)基層組織是居民的自治組織，由居民選舉產(chǎn)生，并對(duì)居民負(fù)責(zé)。但是，當(dāng)前的現(xiàn)狀是流動(dòng)人口在社區(qū)中的歸屬感差。社區(qū)工作按照管理的對(duì)象可以分為兩個(gè)方面，一是為本地居民提供公共服務(wù)；一是加強(qiáng)對(duì)流動(dòng)人口的防范和管理，以治安和計(jì)劃生育工作為主。流動(dòng)人口和當(dāng)?shù)鼐用癖蝗藶榈刂糜趯?duì)立狀態(tài)。社區(qū)作為本地居民和流動(dòng)人口共同居住和相互交往的場(chǎng)所，未能形成一種非制度化的、具有社會(huì)情感支持和特殊主義取向的互動(dòng)關(guān)系，反而因制度的區(qū)別對(duì)待和本地居民的排斥而演變?yōu)椤岸鐓^(qū)”，④從而為流動(dòng)人口的社會(huì)融合設(shè)置了難以逾越的非制度性鴻溝。

社區(qū)經(jīng)費(fèi)投入不足：流動(dòng)人口所需公共服務(wù)短缺。按照我國(guó)財(cái)稅制度，當(dāng)前社區(qū)提供的公共服務(wù)基本上是由地方政府財(cái)政承擔(dān)。因此，為了盡量減少地方基本公共服務(wù)支出，地方政府往往將公共服務(wù)地方化，由此導(dǎo)致了公共服務(wù)的地方保護(hù)主義。從整體上而言，我國(guó)當(dāng)前政府公共服務(wù)整體呈現(xiàn)出“總體水平偏低、發(fā)展不平衡、效率低水平趨同”的基本特征。流動(dòng)人口由于其分散性和組織化程度低，缺乏代表自身利益的組織，其利益要求往往得不到流入地政府的重視。因此，流動(dòng)人口在流入地社區(qū)中迫切需要享有的諸如子女義務(wù)教育、就業(yè)、勞動(dòng)保障、醫(yī)療等公共服務(wù)十分短缺，嚴(yán)重阻礙了城市化進(jìn)程和流動(dòng)人口社會(huì)融合。

社區(qū)教育缺失：流動(dòng)人口素質(zhì)提升缺乏渠道。當(dāng)前大多數(shù)流動(dòng)人口來(lái)自于經(jīng)濟(jì)社會(huì)較為落后的農(nóng)村地區(qū)，在進(jìn)入城市務(wù)工中面臨著職業(yè)、生活方式、社會(huì)交往關(guān)系等一系列的轉(zhuǎn)變和適應(yīng)。很多進(jìn)入城市中工作生活的流動(dòng)人口，由于自身文化素質(zhì)較低，社會(huì)生活圈子相對(duì)較為封閉，其人際關(guān)系大多還是停留在傳統(tǒng)的血緣和地緣關(guān)系方面，日常交往的人群主要是老鄉(xiāng)、親戚等。社區(qū)教育的缺失，使流動(dòng)人口在城市中缺乏提升自身文化素質(zhì)，改變?cè)猩罘绞郊爸貥?gòu)與城市社區(qū)居民之間社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的渠道，阻礙了流動(dòng)人口對(duì)于城市社區(qū)的歸屬感和認(rèn)同感培育。

社會(huì)管理創(chuàng)新語(yǔ)境下流動(dòng)人口社區(qū)化管理的對(duì)策研究

重構(gòu)社區(qū)流動(dòng)人口服務(wù)管理職能，構(gòu)建社區(qū)層面的屬地化管理體系。目前我國(guó)流動(dòng)人口管理體制中最大的問(wèn)題，就是社區(qū)在流動(dòng)人口管理體系中的缺位。社會(huì)管理創(chuàng)新背景下流動(dòng)人口社會(huì)管理體制的改革，必須突出社區(qū)的主體性地位，重構(gòu)社區(qū)流動(dòng)人口服務(wù)管理職能，構(gòu)建社區(qū)層面的屬地化管理體系。一是要強(qiáng)化流動(dòng)人口的日常管理，主要包括流動(dòng)人口的基本信息登記、證件的發(fā)放、核查等，對(duì)證件辦理不齊的流動(dòng)人口進(jìn)行勸導(dǎo)，并建立與相關(guān)行政管理部門(mén)的信息溝通。二是重構(gòu)流動(dòng)人口的社區(qū)服務(wù)職能。流動(dòng)人口在“社會(huì)人”向“社區(qū)人”轉(zhuǎn)變過(guò)程中，政府應(yīng)改變觀念，強(qiáng)化屬地服務(wù)意識(shí)，為流動(dòng)人口提供均等化公共服務(wù)。以流動(dòng)人口在流入地工作生活中存在的種種困難出發(fā)，社區(qū)應(yīng)積極整合就業(yè)、社會(huì)保障、民政、計(jì)生、工商等部門(mén)資源，為流動(dòng)人口提供“一站式”服務(wù)。

創(chuàng)新社區(qū)管理體制，積極推動(dòng)流動(dòng)人口參與社區(qū)活動(dòng)。一方面政府應(yīng)轉(zhuǎn)變職能，按照“政社分開(kāi)”的原則理順政府與社區(qū)的關(guān)系，使政府行政和社區(qū)民主自治有效結(jié)合、協(xié)調(diào)發(fā)展。另一方面，社區(qū)自治組織應(yīng)不斷拓寬服務(wù)領(lǐng)域，切實(shí)承擔(dān)起為社區(qū)居民提供公共服務(wù)的職責(zé)。流動(dòng)人口社區(qū)化管理的核心是參與。社區(qū)組織應(yīng)賦予流動(dòng)人口參與管理公共事務(wù)的權(quán)利，將流動(dòng)人口納入社區(qū)日常服務(wù)和管理范圍，做到與本社區(qū)居民同對(duì)待、同服務(wù)、同管理。

完善社區(qū)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，健全社區(qū)服務(wù)多元化投入機(jī)制。加大對(duì)社區(qū)的經(jīng)費(fèi)投入，是完善社區(qū)服務(wù)管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口社區(qū)化管理的基本保障。社區(qū)流動(dòng)人口服務(wù)管理的經(jīng)費(fèi)保障工作，應(yīng)堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)、合理充足、保障的原則，將社區(qū)辦公經(jīng)費(fèi)、社區(qū)工作人員崗位補(bǔ)貼、社會(huì)保險(xiǎn)、社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社區(qū)信息化網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等社區(qū)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)按照財(cái)權(quán)和事權(quán)劃分相應(yīng)納入政府財(cái)政預(yù)算，并隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社區(qū)工作需要相應(yīng)增加。另外，應(yīng)積極探索建立政府、企業(yè)、社會(huì)共同參與的社區(qū)服務(wù)多元化投入機(jī)制。

完善社區(qū)教育，不斷提升流動(dòng)人口素質(zhì)。由于流動(dòng)人口突出的流動(dòng)性特點(diǎn)，居住地點(diǎn)的不固定使他們?cè)趥鹘y(tǒng)正規(guī)教育框架內(nèi)難于接受教育。社區(qū)教育應(yīng)充分利用社區(qū)教育資源，對(duì)流動(dòng)人口開(kāi)展多種多樣的教育課程，開(kāi)設(shè)內(nèi)容靈活多樣，符合社會(huì)發(fā)展需要，采取寓教于樂(lè)的方式，以科學(xué)文化知識(shí)、法律常識(shí)、勞動(dòng)技能、生活常識(shí)為主，課堂教育與課外教育相結(jié)合,并且建立相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制,積極鼓勵(lì)社區(qū)流動(dòng)人口參加社區(qū)教育。（作者單位：江西警察學(xué)院治安系；本文系公安部軟科學(xué)課題“中部崛起背景下流動(dòng)人口服務(wù)管理機(jī)制創(chuàng)新”的階段性成果之一，課題編號(hào)：2011LLYJJXST095）

注釋

①王志強(qiáng)，郝安振：“社區(qū)已成社會(huì)管理前沿，服務(wù)均等化維護(hù)社區(qū)穩(wěn)定”，《半月談》，2011年第6期。

②任遠(yuǎn)，鄔民樂(lè)：“城市流動(dòng)人口的社會(huì)融合：文獻(xiàn)述評(píng)”，《人口研究》，2006年第3期。

③楊團(tuán)：《社區(qū)公共服務(wù)論析》，北京：華夏出版社，2002年，第1頁(yè)。

④羅黎：“基于社區(qū)參與的外來(lái)人口管理模式研究”，《廈門(mén)大學(xué)碩士論文》，2008年，第25頁(yè)。