關(guān)于“省直管縣”與財(cái)政分權(quán)的探討

【摘要】經(jīng)濟(jì)體制改革就是在堅(jiān)持社會(huì)主義基本制度的前提下，改革生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑中不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的一系列相互聯(lián)系的環(huán)節(jié)和方面。具體來講包括財(cái)稅、金融、社會(huì)保障、收入分配、城鄉(xiāng)體制等諸多方面的改革，其中財(cái)政體制改革就是經(jīng)濟(jì)體制改革中的一個(gè)重要組成部分，而且從某種程度上來講財(cái)政管理體制的改革還是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的“先行者”，率先在政府間關(guān)系方面做出了一次又一次的重大改革。自1994年實(shí)行分稅制改革以來，我國(guó)財(cái)政收入穩(wěn)步上升，取得了很好的改革效果。不過在中央和省一級(jí)財(cái)政關(guān)系得到很好理順的同時(shí)，省以下財(cái)政體制的改革還需進(jìn)一步的推進(jìn)，“省直管縣”財(cái)政管理體制的改革就是其中的一個(gè)重點(diǎn)。本文就將介紹“省直管縣”財(cái)政管理體制理論和實(shí)踐方面的內(nèi)容。

【關(guān)鍵詞】財(cái)政管理體制省直管縣財(cái)政分權(quán)

一、“省直管縣”財(cái)政體制的簡(jiǎn)單理論分析

有關(guān)省管縣財(cái)政體制問題實(shí)質(zhì)上是一個(gè)不同級(jí)次政府如何有效提供層次各異的公共產(chǎn)品問題，也是一個(gè)地方財(cái)政體制中最優(yōu)規(guī)模的確定問題。

由于市場(chǎng)在提供公共產(chǎn)品方面會(huì)出現(xiàn)失靈現(xiàn)象，所以政府就成為各種公共產(chǎn)品的主要提供者。理查德·A·馬斯格雷夫又指出受益歸宿的空間范圍是公共物品的關(guān)鍵特征，某些公共物品的受益范圍是全國(guó)性的，而另一些則是有地理上限制的。奧茨的分權(quán)理論主張最優(yōu)的政府規(guī)模應(yīng)與其提供的公共產(chǎn)品的空間覆蓋范圍一致，但這不意味著政府的級(jí)次越多，政府提供公共產(chǎn)品就越有效率，而是應(yīng)根據(jù)一級(jí)政府能提供公共產(chǎn)品的范圍來確定政府的層次結(jié)構(gòu)，制定合理的財(cái)政體制及相應(yīng)的政府間分配關(guān)系。根據(jù)我國(guó)的現(xiàn)實(shí)來看，目前我國(guó)地方政府存在的主要問題就是由現(xiàn)行政府層次構(gòu)造與現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制不協(xié)調(diào)、各級(jí)財(cái)政分配關(guān)系不規(guī)范等引起的，應(yīng)該減少政府層級(jí)和財(cái)政層級(jí)。通過“省直管縣”來實(shí)現(xiàn)由五級(jí)財(cái)政到三級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)變。

二、“省直管縣”財(cái)政體制的實(shí)踐

盡管80年代實(shí)行的“市管縣”體制在某些方面發(fā)揮了積極作用，但在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展步入新階段后，這種體制的諸多弊病開始逐漸暴露?！笆泄芸h”體制存在的一個(gè)很大問題就是，地市級(jí)政府掌握了大量經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)，縣級(jí)政府自主權(quán)過小，縣成為了地級(jí)市的附屬單位。地級(jí)市往往通過政治優(yōu)勢(shì)和行政權(quán)力參與資源爭(zhēng)奪，并且將財(cái)權(quán)上移、事權(quán)下移，政府間財(cái)力差距日益擴(kuò)大，增加了縣級(jí)政府的負(fù)擔(dān)，抑制了縣的發(fā)展。

通過近些年“省直管縣”體制的推行，我們可以看到一些明顯的成效。增強(qiáng)了省級(jí)財(cái)政對(duì)縣級(jí)財(cái)政的調(diào)控能力，調(diào)動(dòng)了縣級(jí)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性；改變了市級(jí)財(cái)政的理財(cái)思路，使市級(jí)財(cái)政由依靠集中縣級(jí)力量轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^自身發(fā)展帶動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，緩解了縣級(jí)財(cái)政困難；減少了地方財(cái)政管理層級(jí)，提高了辦事效率，降低了財(cái)政管理的交易成本。

盡管現(xiàn)在的“省直管縣”取得了以上的這些成效，不過現(xiàn)實(shí)中還存在著一些問題?？v向來看，“省直管縣”使省財(cái)政管理的輻射面變大，管理難度加大，省級(jí)財(cái)政的事權(quán)責(zé)任增加了，但財(cái)力目前沒能相應(yīng)增加；橫向來看，市級(jí)財(cái)政的積極性受到影響，其財(cái)力下降的同時(shí)事權(quán)沒有明顯減少，市縣間互相協(xié)調(diào)存在問題?？傮w來說就是，“省直管縣”后行政管理體制和財(cái)政管理體制一致性出現(xiàn)問題，省市縣之間的支出責(zé)任沒能根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)、事權(quán)與財(cái)力相匹配的原則及時(shí)進(jìn)行調(diào)整。

三、如何進(jìn)一步完善“省直管縣”財(cái)政管理體制

“省直管縣”并不是一個(gè)簡(jiǎn)單的財(cái)政隸屬關(guān)系上的調(diào)整，而是一個(gè)龐大復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要我們逐步的完善，在探索中解決體制改革過程中出現(xiàn)的問題。

對(duì)于我國(guó)這樣一個(gè)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平千差萬(wàn)別的大國(guó)來說，省以下財(cái)政體制的改革應(yīng)該充分依據(jù)各個(gè)省的自身特點(diǎn)，分階段、有方向、因地制宜地推進(jìn)“省直管縣”的改革。在進(jìn)一步完善中應(yīng)該逐步理清以下相關(guān)問題。

首先，理清省、市、省管的縣的事權(quán)與支出責(zé)任。通過對(duì)事權(quán)的逐一列舉，具體劃分省、市、省直管的縣各自的專有事權(quán)，以及省、市、省直管的縣的共有事權(quán)。然后依據(jù)事權(quán)的劃分結(jié)果，確定省、市、省直管的縣各自的支出責(zé)任，明確各自的財(cái)政負(fù)擔(dān)范圍。

其次，理清省、市、省管的縣的財(cái)政收入劃分。依據(jù)事權(quán)和支出責(zé)任的劃分，對(duì)稅收收入、收費(fèi)收入及債務(wù)收入進(jìn)行劃分。

最后，規(guī)范政府間轉(zhuǎn)移支付制度。通過建立規(guī)范的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，來彌補(bǔ)不同層級(jí)政府間收支缺口，推進(jìn)公共服務(wù)均等化。

四、“省直管縣”財(cái)政管理體制的成功案例——浙江模式

浙江省是我國(guó)“省直管縣”財(cái)政管理體制的開拓者，但這一體制卻并不是浙江省的原創(chuàng)，我國(guó)建國(guó)初期就實(shí)行這種財(cái)政體制。隨著我國(guó)行政體制在八十年代從“省管縣”逐漸轉(zhuǎn)化為“市管縣”，特別是1994年分稅制財(cái)政管理體制改革后，“省管縣”財(cái)政逐漸被“市管縣”取代，但浙江保留了“省管縣”財(cái)政體制。

浙江省保留“省管縣”的財(cái)政體制是從其自身實(shí)際出發(fā)的。浙江省小縣少，陸地面積10.18萬(wàn)平方公里，其中80%集中于省會(huì)杭州200公里范圍，各縣、市間距離近。同時(shí)，改革開放10多年，縣域經(jīng)濟(jì)已頗為強(qiáng)大，形成了獨(dú)具特色的“塊狀經(jīng)濟(jì)”。1993年，30多個(gè)發(fā)達(dá)縣(市)的財(cái)政收入已占全省財(cái)政收入總量的70%。在這樣的基礎(chǔ)上，浙江省堅(jiān)持把發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟(jì)作為振興經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，在實(shí)行撤地建市的同時(shí)，仍堅(jiān)持省直管縣的財(cái)政體制，并持續(xù)推進(jìn)強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)的改革，逐步形成了省級(jí)政府地方治理結(jié)構(gòu)方面的“浙江模式”。

浙江省保留了“省管縣”的財(cái)政管理體制，但行政上也如全國(guó)其他地區(qū)一樣采取市管縣體制，這兩種體制在事權(quán)、財(cái)權(quán)上必然會(huì)存在著矛盾，一方面行政上的市管縣，必然弱化一些縣的事權(quán)，另一方面，財(cái)政上省直管縣又會(huì)弱化設(shè)市區(qū)的財(cái)力。如何協(xié)調(diào)好行政體制和財(cái)政體制上的這種矛盾就成為“省直管縣”財(cái)政管理體制成功的關(guān)鍵。

為解決此問題，浙江省采取了一系列的措施，以調(diào)動(dòng)市、縣各自的積極性。一方面，通過擴(kuò)大中心城區(qū)，增設(shè)市轄區(qū)等舉措和鼓勵(lì)增收的財(cái)政稅收政策，使設(shè)市區(qū)財(cái)力和經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)力都得到有效增加。另一方面，又從1992年開始連續(xù)四次進(jìn)行強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)的改革，解決了縣級(jí)政府管理權(quán)限與經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣發(fā)展不相適應(yīng)的問題。同時(shí)，省財(cái)政還針對(duì)全省經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)縣占60%，欠發(fā)達(dá)縣占30%和一般縣占10%的實(shí)際，制定了分類指導(dǎo)的財(cái)政激勵(lì)機(jī)制，相繼推出針對(duì)發(fā)達(dá)縣的“億元縣上臺(tái)階” 獎(jiǎng)勵(lì)政策，針對(duì)欠發(fā)達(dá)縣的“兩保兩掛” 的鼓勵(lì)政策，形成了省財(cái)政對(duì)市縣財(cái)政激勵(lì)兼容的財(cái)政轉(zhuǎn)移支持制度，調(diào)動(dòng)了各級(jí)政府增收積極性，增強(qiáng)了省級(jí)財(cái)政調(diào)控能力，保證了全省財(cái)政增收和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良性循環(huán)。經(jīng)過一系列制度上的創(chuàng)新，浙江省改變了之前“會(huì)哭的孩子有奶吃”的局面，使之轉(zhuǎn)變?yōu)椤皶?huì)干的孩子有奶吃”。

浙江省“省直管縣”的實(shí)踐大大促進(jìn)了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。有關(guān)資料顯示，截至2003年底，浙江縣域經(jīng)濟(jì)的平均規(guī)模已達(dá)到93.92億元，人均GDP16251元，位居全國(guó)最前列；縣域財(cái)政總收入達(dá)651.13億元，占全省的44.3%；地方財(cái)政預(yù)算內(nèi)收入為305.70億元，占全省的43.3%，全省58個(gè)縣（市），除慶元縣財(cái)政總收入為9596萬(wàn)元之外，全部進(jìn)入億元縣（市）行列，其中16個(gè)縣財(cái)政總收入超過10億元。2004年，全省58個(gè)縣（市）地方財(cái)政收入上億元的有55個(gè)，比2000年增加20個(gè)。截至2004年底，浙江省36個(gè)縣和22個(gè)縣級(jí)市GDP總量為6465.9億元，比2000年的3778.5億元增長(zhǎng)71.1%，占全省生產(chǎn)總值的53.8%，年均遞增14.4%，如果加上最近幾年由縣（市）改設(shè)為市轄區(qū)的4個(gè)區(qū)的生產(chǎn)總值，縣域經(jīng)濟(jì)已占到全省生產(chǎn)總值的2/3。此外，其他一些縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展重要指標(biāo)也均占全省的較大比重?？梢钥闯稣憬　笆≈惫芸h”財(cái)政管理體制的實(shí)踐是成功的。

通過以上理論和現(xiàn)實(shí)的論述，可以發(fā)現(xiàn)“省直管縣”財(cái)政管理體制不僅僅是形式上的一種轉(zhuǎn)變，更重要的是內(nèi)容上的充實(shí)。作為經(jīng)濟(jì)體制改革的重要一環(huán)，從某種意義上來說“省直管縣”是行政體制轉(zhuǎn)變的一個(gè)很好的突破口，通過財(cái)政管理體制的改革帶動(dòng)行政體制的改革以使我們的“上層建筑”更加符合如今的“經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)”，從而更好地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展可以說是我們的最終目標(biāo)。

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作者簡(jiǎn)介：范小杰（1986-），女，安徽省六安市人，安徽大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院財(cái)政學(xué)，碩士研究生，研究方向：財(cái)政學(xué)。

（責(zé)任編輯：劉影）