公共管理視角下的城市規(guī)劃變革

范德虎　謝謨文

摘要：城市規(guī)劃作為政府資源配置和利益調(diào)整的重要手段，越來越表現(xiàn)出以公共利益和公共安全為主要目標(biāo)的公共政策屬性。在現(xiàn)代公共管理模式下，城市規(guī)劃更加強(qiáng)調(diào)“以人為本”，從傳統(tǒng)規(guī)劃思想較多地關(guān)注空間物質(zhì)環(huán)境，向更多地關(guān)注“人”轉(zhuǎn)變，更加注重經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境、文化等綜合性規(guī)劃。在我國政府職能轉(zhuǎn)變過程中，城市規(guī)劃亟需變革與創(chuàng)新，城市規(guī)劃作為公共政策的引導(dǎo)作用不斷加強(qiáng)。公眾參與、利益均衡、公平效率將成為城市規(guī)劃公共政策制度設(shè)計(jì)和公共選擇機(jī)制的核心。

關(guān)鍵詞：公共管理；城市規(guī)劃；政府職能轉(zhuǎn)型；規(guī)劃變革；政策制度；選擇機(jī)制

中圖分類號(hào)：TU981 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-2374（2012）30-0125-04

城市規(guī)劃的元素自古城邦雅典即表現(xiàn)以“政治管理”為目的，但作為政府公共管理手段并使之成為一項(xiàng)公共事務(wù)的現(xiàn)代城市規(guī)劃，卻僅有百年歷史進(jìn)程。西方政府對(duì)城市化的引導(dǎo)和城市規(guī)劃首先著眼于城市公共衛(wèi)生和環(huán)境保護(hù)，體現(xiàn)出以公共利益和公共安全為主要目標(biāo)的公共政策屬性。二戰(zhàn)后，隨著城市經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展和全球化浪潮的推動(dòng)，城市規(guī)劃逐漸成為政府干預(yù)城市發(fā)展的重要手段，由傳統(tǒng)規(guī)劃思想只關(guān)心物質(zhì)環(huán)境轉(zhuǎn)向理性的綜合性規(guī)劃，更多地注重經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會(huì)發(fā)展，從強(qiáng)調(diào)設(shè)計(jì)和實(shí)踐轉(zhuǎn)變到理論政策研究范疇，逐步實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃從傳統(tǒng)管理模式向現(xiàn)代公共管理模式的轉(zhuǎn)變。

1 公共管理職能與城市規(guī)劃轉(zhuǎn)變

1.1 城市規(guī)劃的公共政策導(dǎo)向

21世紀(jì)是中國城市化的時(shí)代，城市規(guī)劃作為一項(xiàng)重要的政府行為不斷得到發(fā)展提升。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，利用城市規(guī)劃對(duì)規(guī)劃區(qū)內(nèi)人口規(guī)模、土地利用、資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)和各項(xiàng)建設(shè)等重大事項(xiàng)進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，將城市規(guī)劃作為社會(huì)必須遵守的公共政策，保證城市可持續(xù)發(fā)展。

以英國為例，自20世紀(jì)60年代以來，城市規(guī)劃的重點(diǎn)逐步從規(guī)劃（plan和plans）編制向規(guī)劃（planning）實(shí)施轉(zhuǎn)變，更加強(qiáng)調(diào)規(guī)劃作為政府推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控而做出的謀劃和安排。到了20世紀(jì)80年代，英國發(fā)展規(guī)劃已經(jīng)不再提供具體的藍(lán)圖，而是成為城市發(fā)展規(guī)劃政策、策略的集成，是建立規(guī)劃原則和政策的過程。因此，市場經(jīng)濟(jì)越發(fā)展，城市規(guī)劃越表現(xiàn)出其戰(zhàn)略性、指導(dǎo)性和政策性，必然向城市公共政策轉(zhuǎn)變。

1.2 城市規(guī)劃的公共管理職能分析

從公共管理要素性職能分析，公共管理更強(qiáng)調(diào)戰(zhàn)略管理和外部構(gòu)成要素管理，更加側(cè)重于城市發(fā)展目標(biāo)和政策引導(dǎo)。按照現(xiàn)代城市管理理論，新時(shí)期城市規(guī)劃應(yīng)有效應(yīng)對(duì)多元化、復(fù)雜現(xiàn)實(shí)環(huán)境與目標(biāo)，逐漸由原來的注重空間規(guī)劃和物理規(guī)劃、注重規(guī)劃內(nèi)部技術(shù)性分析向注重宏觀層面、政策層面的研究轉(zhuǎn)型，規(guī)劃內(nèi)涵也向經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境、生態(tài)、文化等發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃等方面拓展。

從公共管理任務(wù)性職能分析，公共管理主要通過各種公共政策來解決社會(huì)公共問題，提供公平而穩(wěn)定的社會(huì)秩序、公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。在社會(huì)轉(zhuǎn)型期間，政府通過城市規(guī)劃來合理安排和彌補(bǔ)城市公共設(shè)施和社會(huì)設(shè)施建設(shè)不足，更加關(guān)注公共資源、公共產(chǎn)品和公共服務(wù)以及社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的規(guī)劃與引導(dǎo)，并提供一種權(quán)威性的價(jià)值分配方案?，F(xiàn)代城市規(guī)劃逐步由狹義的物質(zhì)空間環(huán)境“一書兩證”為核心，轉(zhuǎn)向解決現(xiàn)代城市發(fā)展公共領(lǐng)域問題和管理社會(huì)發(fā)展公共利益等。

從公共管理程序性職能分析，城市規(guī)劃作為公共管理系統(tǒng)的組成部分，除具備一般管理活動(dòng)的基本環(huán)節(jié)和程序外，還應(yīng)積極應(yīng)對(duì)全球化、信息化對(duì)規(guī)劃管理的影響。積極開展公眾規(guī)劃，對(duì)規(guī)劃管理過程普遍實(shí)行公示制度，檢驗(yàn)和整合規(guī)劃目標(biāo)和公共需求之間的差異，更加強(qiáng)調(diào)政府、企業(yè)、公民社會(huì)的互動(dòng)。通過公眾參與，實(shí)現(xiàn)不同利益群體的多元化利益表達(dá)、利益聚合、利益分配，使城市規(guī)劃成為一種由相關(guān)者達(dá)成的“公共契約”。

2 政府職能調(diào)整與城市規(guī)劃變革

2.1 城市規(guī)劃與政府職能調(diào)整

20世紀(jì)50年代，英國城市復(fù)興運(yùn)動(dòng)從清除平民窟和疏解城市中心的壓力開始，到20世紀(jì)80年代工業(yè)區(qū)復(fù)興改造，以至21世紀(jì)當(dāng)代文化導(dǎo)向的城市復(fù)興，政府通過制定地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略、實(shí)施策略等形式，吸引大量市場資金參與，實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、物質(zhì)形態(tài)等全面復(fù)蘇與復(fù)興。以改善市民生活質(zhì)量和工作條件為中心，政府部門利用城市規(guī)劃和公共政策手段，引導(dǎo)城市中心區(qū)大規(guī)模的物質(zhì)形態(tài)的更新，對(duì)老建筑（大多為工業(yè)建筑）和開放空間（如公園、展覽場所）進(jìn)行改造再利用，增加商業(yè)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，將文化視為“復(fù)興的催化劑和引擎”，建設(shè)“文化區(qū)”和“文化地標(biāo)”，促進(jìn)社會(huì)各階層的有效融合，激發(fā)城市的自豪感和自信心。

因此，作為一般市場經(jīng)濟(jì)條件下的政府職能，除主要提供政治職能和經(jīng)濟(jì)職能外，還應(yīng)注重經(jīng)濟(jì)和社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的調(diào)節(jié)職能和公共產(chǎn)品提供、公共問題解決等救濟(jì)職能。城市規(guī)劃作為重要的政府職能和資源配置工具，在我國傳統(tǒng)“全能政府”職能模式向現(xiàn)代“有效政府”職能調(diào)整過程中，也應(yīng)由“規(guī)劃管制”向“規(guī)劃服務(wù)”轉(zhuǎn)變，有效實(shí)施經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)督、社會(huì)管理和公共服務(wù)。

2.2 政府職能轉(zhuǎn)型下的城市規(guī)劃

在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)方面，城市規(guī)劃不僅是一種空間的統(tǒng)籌布局，也是對(duì)社會(huì)各方利益在空間上的集合和再分配。新時(shí)期，應(yīng)充分利用規(guī)劃引導(dǎo)和規(guī)劃控制，實(shí)現(xiàn)資源的有效配置和重構(gòu)，謀求不同利益間的協(xié)調(diào)和平衡，以城市問題為導(dǎo)向，以資源環(huán)境為基礎(chǔ)，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為動(dòng)力，發(fā)揮規(guī)劃的指導(dǎo)作用和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)城市發(fā)展的引導(dǎo)帶動(dòng)作用，實(shí)現(xiàn)從項(xiàng)目建設(shè)規(guī)劃向區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的變革。

在市場監(jiān)管方面，市場經(jīng)濟(jì)條件下作為制度供給者的政府，既是市場秩序的提供者，也是市場秩序的仲裁者。城市規(guī)劃作為重要的公共政策，在規(guī)劃編制、規(guī)劃審批和規(guī)劃監(jiān)督的全過程，均應(yīng)體現(xiàn)出對(duì)市場主體及其行為的監(jiān)督和管理。通過技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和制度設(shè)計(jì)，對(duì)城市發(fā)展設(shè)定規(guī)劃控制和引導(dǎo)。同時(shí)，利用技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和公共政策手段，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)規(guī)劃設(shè)計(jì)單位的監(jiān)管。

在社會(huì)管理方面，現(xiàn)代城市規(guī)劃應(yīng)充分考慮市場經(jīng)濟(jì)條件下城市發(fā)展的復(fù)雜性，合理引入公眾參與等公共管理模式?？茖W(xué)規(guī)劃，合理配置城鄉(xiāng)資源，嚴(yán)格規(guī)劃監(jiān)督和違法建設(shè)查處，化解社會(huì)矛盾，加強(qiáng)規(guī)劃的動(dòng)態(tài)適應(yīng)性和可操作性，維護(hù)社會(huì)公正、社會(huì)秩序和社會(huì)穩(wěn)定。

在公共服務(wù)方面，政府應(yīng)提供滿足公眾消費(fèi)和受益的公共產(chǎn)品，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共需求和促進(jìn)社會(huì)利益。在城市規(guī)劃中，必須更加突出政府的公共服務(wù)職能，結(jié)合城市布局的調(diào)整優(yōu)化及功能疏解，加強(qiáng)各項(xiàng)公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)與保障，建立以服務(wù)為導(dǎo)向的公共行政體制。

3 公共管理過程和城市規(guī)劃創(chuàng)新

3.1 城市規(guī)劃與公共管理過程

城市規(guī)劃是城市建設(shè)和發(fā)展的藍(lán)圖。在總體規(guī)劃層面，城市性質(zhì)、發(fā)展目標(biāo)、城市功能布局、城市要素安排和實(shí)施規(guī)劃等，是城市未來發(fā)展的指引，也是城市政府和各部門制定政策和建設(shè)管理城市的基本依據(jù)。城市規(guī)劃需要從重要公共政策的角度，從方法上和內(nèi)容上進(jìn)行變革與創(chuàng)新。

以英國為例，1947年，英國議會(huì)通過了近代城市規(guī)劃立法體系中最重要的法律之一——《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（《the Town and Country Planning Act》）。在此之前，英國實(shí)行的是“分區(qū)規(guī)劃”，對(duì)地方政府而言缺乏彈性，難以適應(yīng)外部環(huán)境的變化。新法規(guī)改革了英國規(guī)劃體系，立法創(chuàng)立了地方規(guī)劃局，并授權(quán)編制本地區(qū) “發(fā)展規(guī)劃（Development plan）”。發(fā)展規(guī)劃本身不具有約束力，它僅僅表達(dá)規(guī)劃部門的意圖，建設(shè)項(xiàng)目需要經(jīng)過規(guī)劃部門審批批準(zhǔn)。1967年，英國頒布的規(guī)劃法把規(guī)劃分成了結(jié)構(gòu)規(guī)劃和地方規(guī)劃，進(jìn)一步明確了中央政府與地方政府的事權(quán)劃分。結(jié)構(gòu)規(guī)劃又稱為戰(zhàn)略規(guī)劃（Strategy?plan），它包括總體政策及其闡述文件、框架圖紙（圖解）以及專項(xiàng)政策等，突出城市發(fā)展方向、整體空間框架（結(jié)構(gòu)）的戰(zhàn)略布置和過程的控制，需要向中央政府報(bào)批。而地方規(guī)劃（Local?plan）是以小地區(qū)規(guī)劃（District?plans）為主，局部區(qū)域的較詳細(xì)的戰(zhàn)術(shù)性政策規(guī)劃強(qiáng)調(diào)發(fā)展的具體空間布局、土地利用及交通網(wǎng)絡(luò)等，可在批準(zhǔn)的戰(zhàn)略框架內(nèi)由地方政府自行決定。后來，在城市發(fā)展相當(dāng)成熟的地區(qū)，又將結(jié)構(gòu)規(guī)劃和地方規(guī)劃合二為一，稱為一體化發(fā)展規(guī)劃（Unitary?Development?plan）。2001年底，英國政府發(fā)表了《規(guī)劃綠皮書》，提出簡化規(guī)劃體系，減少規(guī)劃層次，讓公眾更多地參與規(guī)劃制定的過程，在區(qū)域空間戰(zhàn)略下制定地方發(fā)展框架。

在公共管理模式下，城市規(guī)劃的社會(huì)性決定其本身將成為技術(shù)和制度的綜合體，規(guī)劃管理的目標(biāo)從單一的物質(zhì)控制和計(jì)劃目標(biāo)，轉(zhuǎn)向?qū)ι鐣?huì)發(fā)展綜合目標(biāo)和城市實(shí)際建設(shè)過程進(jìn)行干預(yù)，規(guī)劃控制的行政手段也逐漸削弱，決策、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等規(guī)劃管理方法不斷更新，規(guī)劃政策法律、政府投資、資源重新優(yōu)化配置等規(guī)劃引導(dǎo)將成為現(xiàn)代城市規(guī)劃管理的主要內(nèi)容。

3.2 城市規(guī)劃體系的創(chuàng)新與完善

國外城市規(guī)劃體系通常包括規(guī)劃法規(guī)體系、規(guī)劃行政體系和規(guī)劃運(yùn)作體系。

近年來，城市規(guī)劃更加強(qiáng)調(diào)與其他經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理方法的融合，形成共同的政策框架和行動(dòng)綱要。通過加強(qiáng)區(qū)域規(guī)劃研究，借助概念性規(guī)劃使總體規(guī)劃更準(zhǔn)確地把握未來城市發(fā)展的戰(zhàn)略重點(diǎn)，突出城市發(fā)展結(jié)構(gòu)性重點(diǎn)問題，為政府決策提供有效的技術(shù)支持，成為公共管理模式下城市規(guī)劃創(chuàng)新與完善的重點(diǎn)。

為適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)變化的能力，實(shí)現(xiàn)對(duì)城市發(fā)展過程動(dòng)態(tài)、實(shí)時(shí)、有效的調(diào)控，城市規(guī)劃體系越來越注重城市運(yùn)行和規(guī)劃運(yùn)作體系，更加注重對(duì)實(shí)施過程的引導(dǎo)與控制。根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的變化適時(shí)調(diào)整規(guī)劃內(nèi)容，滾動(dòng)編制城市近期建設(shè)規(guī)劃，將規(guī)劃原則、準(zhǔn)則、布局以及規(guī)劃所確立的行動(dòng)步驟轉(zhuǎn)化為公共政策，盡可能地消除城市發(fā)展的不利因素，引導(dǎo)實(shí)現(xiàn)城市的規(guī)劃目標(biāo)和城市發(fā)展目標(biāo)，確保公共利益的實(shí)現(xiàn)與增進(jìn)，將是城市規(guī)劃向公共政策轉(zhuǎn)型的目標(biāo)與方向。

3.3 城市規(guī)劃公共政策制度設(shè)計(jì)

公共政策的基本價(jià)值取向直接影響甚至決定公共政策的性質(zhì)、方向、有效性和社會(huì)公正的程度。目前，我國城市化進(jìn)程快速發(fā)展，由于片面追求經(jīng)濟(jì)利益或政治利益最大化，造成的環(huán)境破壞、公共利益損害、城鄉(xiāng)差距不斷擴(kuò)大等城市問題越來越嚴(yán)重。究其原因，城市規(guī)劃管理失靈和公共政策失衡直接影響和制約了城市科學(xué)發(fā)展。

在城市規(guī)劃公共政策制度設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)充分引入公眾參與，以城市公共產(chǎn)品、公共利益的提供以及城市各利益主體間實(shí)現(xiàn)均衡博弈為主要內(nèi)容，以社會(huì)公平為其基本價(jià)值取向，以不同利益主體間利益均衡為目標(biāo)，不斷完善城市規(guī)劃公共政策體系。從程序和規(guī)則等方面確保效率與公平相統(tǒng)一，將城市規(guī)劃作為服務(wù)和增進(jìn)公共利益的政府產(chǎn)品，使自上而下的城市規(guī)劃行政管理轉(zhuǎn)變?yōu)樯舷禄?dòng)、服務(wù)和管制相結(jié)合的新型城市規(guī)劃公共管理模式。

3.4 城市規(guī)劃公共選擇機(jī)制

在當(dāng)代，城市規(guī)劃過程更多地表現(xiàn)為公共政策的制定過程，而公眾參與成為其公共管理思想的核心內(nèi)容之一。城市規(guī)劃作為利益相關(guān)者的共同事務(wù)，為保證公共利益不被相關(guān)利益人侵害，涉及城市社區(qū)、城市公共設(shè)施和公共環(huán)境等規(guī)劃，都應(yīng)通過公示、聽證等制度對(duì)規(guī)劃的內(nèi)容和程序進(jìn)行完善，保證各項(xiàng)規(guī)劃成果真正成為社會(huì)成員和各利益主體必須遵守也自愿遵守的公共契約，確保城市規(guī)劃作為政府公共政策執(zhí)行的可操作性。

從西方國家的規(guī)劃實(shí)踐看，公共參與通常以個(gè)體所組成的團(tuán)體或利益集團(tuán)為主體，通過城市社區(qū)的平臺(tái)來實(shí)現(xiàn)。在我國，城市社區(qū)逐漸成為現(xiàn)代城市管理的基礎(chǔ)，也是實(shí)施城市規(guī)劃的具體目標(biāo)。“規(guī)劃進(jìn)社區(qū)”不僅是市民自治、公眾參與的舞臺(tái)，也是城市規(guī)劃公共選擇機(jī)制的具體體現(xiàn)。通過行使社區(qū)發(fā)展規(guī)劃知情權(quán)、建設(shè)規(guī)劃參與決策權(quán)以及實(shí)施規(guī)劃救濟(jì)權(quán)，讓公眾參與涉及城市規(guī)劃編制、決策、實(shí)施、監(jiān)督等全過程，保證公共利益在程序性和實(shí)體性方面趨于最優(yōu)。在某種程度上，城市規(guī)劃從單一的、垂直的行政指令向多方參與的、橫向的公共政策轉(zhuǎn)變，將是城市規(guī)劃公共選擇的必然趨勢。

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作者簡介：范德虎（1975-），男，安徽無為人，北京科技大學(xué)土木與環(huán)境學(xué)院博士研究生，城市規(guī)劃與設(shè)計(jì)專業(yè)高級(jí)工程師。

（責(zé)任編輯：葉小堅(jiān)）