城鄉(xiāng)基本公共服務均等化如何推進

王珍

【摘要】長期以來，我國的基本公共服務發(fā)展很不平衡，城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、不同人群之間在基礎(chǔ)教育、社會保障、文化教育方面均存在較大差距。在對陜西省咸陽市農(nóng)村走訪及問卷調(diào)查的基礎(chǔ)上，分析其城鄉(xiāng)基本公共服務均等化進程中存在的問題，并提出以制度創(chuàng)新促進均等化進程的辦法，如服務政策的傾斜、供給主體的開發(fā)等。

【關(guān)鍵詞】基本公共服務 均等化 供給主體 社會保障

基本公共服務均等化的涵義

基本公共服務均等化是指政府要為社會成員提供基本的、與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應的、能夠體現(xiàn)公平正義原則的大致均等的公共產(chǎn)品和服務。公共服務的均等化，就是本著公平公正的原則，盡可能為需求主體提供大致均等的公共服務?；竟卜站然且獙⒒竟卜盏牟罹嗫刂圃谏鐣沙惺艿姆秶鷥?nèi)，促進社會公平正義，保障社會和諧穩(wěn)定；在保證全體社會成員基本生存和健康的前提下，基本公共服務均等化更加關(guān)注困難群體的生存和發(fā)展權(quán)利。

咸陽城鄉(xiāng)基本公共服務均等化存在的主要問題

咸陽市轄1市、2區(qū)、10縣，人口504萬，農(nóng)業(yè)人口占80.07%。近些年來，咸陽市委、市政府在城鄉(xiāng)基本公共服務均等化方面付出了艱辛的努力，做了大量開拓性工作，并取得了長足進步。然而，這種努力還難以滿足農(nóng)民對基本公共服務需求的全面增長，基本公共服務方面的供求矛盾依然突出。

咸陽市城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育不均衡。主要表現(xiàn)有二：

首先是起點與過程不均衡。咸陽市現(xiàn)有幼兒園603所，普通中小學1683所，專任教師5.7萬名。值得關(guān)注的是，幼兒園大都集中在城市或縣城，分散的鄉(xiāng)村幾乎沒有正規(guī)幼兒園。以武功縣為例，幼兒園只有2所，這意味著只能吸收縣城里的孩子入托，絕大部分農(nóng)村幼兒未能進幼兒園集體生活和接受訓練，主要由祖父母看護。從起點教育開始，農(nóng)村孩子就已經(jīng)比城市孩子晚了幾年。①據(jù)統(tǒng)計，2005年，咸陽農(nóng)村擁有2527所中小學，而截止2011年，整個咸陽城鄉(xiāng)共有中小學1683所，撤并了近千所農(nóng)村中小學。很多家長支付高成本把子女轉(zhuǎn)向城市中學，出現(xiàn)了生源的梯級流動。一方面，農(nóng)村中小學校逐漸萎縮，有些學校出現(xiàn)了自然消亡態(tài)勢；另一方面加大了農(nóng)村學生求學的成本和城市教育資源的緊張。

另外，農(nóng)村師資學歷明顯低于城市，農(nóng)村學校的校舍、儀器設(shè)備等狀況仍較落后。這成為教學質(zhì)量低的一個很重要原因?？梢?，咸陽市城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育在起點就出現(xiàn)了非常明顯的不均等化。

其次，結(jié)果不均衡。咸陽市城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育在起點和整個教育過程中都呈現(xiàn)出不均衡，必然出現(xiàn)結(jié)果的不均衡。在各個階段農(nóng)村升學率都低于城市。調(diào)查表明，農(nóng)村學生初中畢業(yè)升入普通高中的比例僅為34%左右，初中畢業(yè)升學率的76.5%中， 40%以上的學生進入職業(yè)中學或技校，這意味著這部分農(nóng)村學生已經(jīng)提前退出常規(guī)升學通道。另外，在高等教育入學機會上差異明顯。進入一流大學的農(nóng)村學生遠遠低于城市，且呈不斷下降趨勢。這一點可以從全國重點名校的生源比例統(tǒng)計中得到證實。清華、北大、浙大等農(nóng)村學生比例不足三成。教育學博士羅立祝發(fā)現(xiàn)，在保送、自主招生、高考加分中，城市子女獲得的機會分別是農(nóng)村子女的17.2倍、8.2 倍和7.3倍。而且從目前的自主招生設(shè)計來看，各校的自主招生考試與面試對農(nóng)村學生明顯是不公的。重點高校的自主招生機會主要給了城市的超級中學，農(nóng)村學生機會少之又少。農(nóng)村學生在優(yōu)質(zhì)入學機會中的競爭劣勢并沒有明顯改變，甚至更惡化了。

很多方面的事實證明目前咸陽和其他地方一樣，城鄉(xiāng)教育差距從顯性轉(zhuǎn)為隱性。農(nóng)村考生目前大多沉淀在高等教育的“中下層”，造成這種現(xiàn)象的主要原因還是城鄉(xiāng)發(fā)展的不均衡，是“高等教育前段”的投入差異帶來的。

社會保障的不均衡。從基礎(chǔ)數(shù)據(jù)看，財政逐年增加對農(nóng)民的轉(zhuǎn)移支付，同時對城市居民的補貼同步且高于農(nóng)民。2011年咸陽企業(yè)退休職工基本養(yǎng)老金月平均為1621元，如果算上事業(yè)單位退休職工實際超過2000元，領(lǐng)取年齡從55歲、60歲開始。2007年底農(nóng)民參保的到期領(lǐng)取僅僅為5元左右。現(xiàn)在農(nóng)村65歲以上老人開始領(lǐng)取養(yǎng)老金，人平均80元。咸陽市低保人均2560元，享受低保人數(shù)比例為9.1%，農(nóng)村低保人均1379元，享受低保人數(shù)比例為6%。和城市相比，享受最低生活保障的農(nóng)民比例較低，但最低生活保障費對改善農(nóng)民生活作用明顯。調(diào)查顯示，咸陽市農(nóng)民家庭享受最低生活保障的比例僅為22.5％，70.1％的家庭沒有享受過最低生活保障。調(diào)研結(jié)果顯示，現(xiàn)行保障制度及配套機制等都需要繼續(xù)完善：

首先，低保標準偏低，實施面窄，資金來源不足。由于長期實行城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟體制，農(nóng)村地區(qū)的社會保障曾經(jīng)一度處于空白狀態(tài)，農(nóng)村貧困人口相對較多，制度實施范圍窄，覆蓋面小，部分貧困農(nóng)民得不到救濟和補助；同時，低保資金來源不足，低保標準偏低，難以保障救助對象的基本生活。

其次，在最低生活保障對象的確定上，只把傳統(tǒng)的農(nóng)村社會救濟對象和個別貧困戶作為低保對象，還是對由于農(nóng)產(chǎn)品市場競爭生產(chǎn)經(jīng)營不善陷入困境的農(nóng)民、由于企業(yè)不景氣乃至關(guān)閉等陷入困境的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工、或因超生罰款、賭博欠債或好吃懶做使生活陷入困境的農(nóng)民也納入其中仍有異議。同時，對一些困難家庭成員的臨時收入和隱性收入也無法確定。

文化醫(yī)療方面的不均衡。主要表現(xiàn)如下：

首先，文化方面。居民的文化需求是通過社會公眾對公共文化服務生產(chǎn)者和提供者提供的各類文化服務（文化活動）的參與和體驗來得到滿足的。2011年，咸陽市共有劇場、影劇院10個，公共圖書館圖書總藏量1044千冊（件），訂銷報刊雜志66千份，廣播節(jié)目綜合人口覆蓋率99.35%，電視節(jié)目綜合人口覆蓋率99.56%，有線電視入戶率31.09%。文化設(shè)施方面的建設(shè)基本集中在咸陽市或所轄市或縣城，能很好滿足市民的需要，但能真正為農(nóng)民提供服務的很少。

其次，醫(yī)療方面。調(diào)查顯示，咸陽市農(nóng)村衛(wèi)生資源總量不及市區(qū)，醫(yī)務人員業(yè)務水平低、醫(yī)療設(shè)施差等問題普遍存在。60％以上農(nóng)民生病后選擇自己買點藥吃，只有不到30％的農(nóng)民選擇去醫(yī)院看??；如果是老年人得病，有40％的人采取了不治療的方式，硬挺著，50%的人自己買藥吃，只有10％的老年人選擇去醫(yī)院看病。主要原因是醫(yī)療費用昂貴，雖然農(nóng)民基本都參加了新農(nóng)合，但醫(yī)院的門檻費對于農(nóng)民而言依然很高，報銷的比例過低，有許多不屬于報銷范圍，自己負擔的部分過高，讓很多農(nóng)民不敢進醫(yī)院。

由于文化服務、公共醫(yī)療衛(wèi)生服務資源有限，使得農(nóng)民可及性降低，不同社會成員醫(yī)療衛(wèi)生、福利需求的實際被滿足程度因收入差距、資源不平衡而嚴重地兩極分化，從而導致差異性的社會公共健康。綜上所述，咸陽城鄉(xiāng)在文化教育、醫(yī)療、社會保障等方面不均衡的問題已成為城鄉(xiāng)基本公共服務均等化進程中亟待解決的突出問題。

以制度創(chuàng)新促進咸陽市城鄉(xiāng)基本公共服務均等化

基本公共服務政策應向農(nóng)村傾斜。咸陽市應按合理布局的標準，因地制宜，處理好提高教學質(zhì)量與方便學生入學的關(guān)系。對于沒有撤并的農(nóng)村小規(guī)模學校和教學點，下大力氣建設(shè)好，充分發(fā)揮縣級教育行政部門和中心學校統(tǒng)籌資源的作用，確保生均公用經(jīng)費足額撥到小規(guī)模學校和教學點，配備高素質(zhì)教師，滿足教育教學需要。更新教育觀念，高度重視和通力合作，加大對農(nóng)村幼兒教育的投資，并鼓勵社會團體和個體按標準化、規(guī)范化開展幼兒教育。另外要加強家長教育工作，各方配合，進行心理輔導和教育，共同培養(yǎng)好農(nóng)村留守兒童。

加快建立咸陽市城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的公共服務基礎(chǔ)體系。加快咸陽市公共服務基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸，優(yōu)化城鄉(xiāng)道路交通等設(shè)施的合理配置。敬老院、幼兒園可以利用農(nóng)村的人力、土地資源優(yōu)勢走向農(nóng)村。推進城鄉(xiāng)義務教育均衡發(fā)展，加快農(nóng)村衛(wèi)生、文化發(fā)展，提高社會事業(yè)設(shè)施在農(nóng)村的普及性，逐步縮小城鄉(xiāng)教育、衛(wèi)生、文化等方面的服務差距。完善新農(nóng)合制度，提高補助標準，降低門檻和醫(yī)療費用，推進和完善市醫(yī)院、縣醫(yī)院、鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院和村衛(wèi)生所服務一體化管理模式。咸陽市也在努力嘗試，比如在試點縣旬邑積極提高農(nóng)村社區(qū)基本公共服務體系建設(shè)，新建設(shè)社區(qū)實現(xiàn)了衛(wèi)生院（所）、幼兒園、社區(qū)服務中心、水、電、路、休閑廣場等基本公共服務設(shè)施全覆蓋，已經(jīng)形成了城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的良好格局。

建立多元化城鄉(xiāng)基本公共服務供給主體和方式。為了提高整個咸陽城鄉(xiāng)基本公共服務均等化水平，彌補財政資金不足，應該建立政府、市場、社會充分參與，共同協(xié)同治理的公共服務供給模式。靈活采取授權(quán)、特許、外包、購買服務等多種模式提供公共服務。大力培育社會合作組織，支持社會組織發(fā)育，提高特定人群自我提供公共服務的能力，防止出現(xiàn)公共風險過于向政府集中的傾向。在此基礎(chǔ)上，要建立完善的政府監(jiān)督機制，發(fā)揮政府監(jiān)督作用，保證社會組織參與公共服務的健康發(fā)展。

（作者為陜西科技大學副教授；本文系咸陽市科技計劃項目“以制度創(chuàng)新促進咸陽市城鄉(xiāng)基本公共服務均等化研究”研究成果，項目編號：2011K13-07）

注釋

①咸陽市統(tǒng)計局：《2011年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展公告》。