湖南農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)模式現(xiàn)狀分析與對(duì)策研究

劉勝輝 劉立群

[摘要] 文章結(jié)合“兩型社會(huì)”建設(shè)戰(zhàn)略要求，淺析湖南當(dāng)前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)模式的不足，提出“兩型社會(huì)”時(shí)期湖南農(nóng)村應(yīng)建立以地市級(jí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)綜合審計(jì)模式為主導(dǎo)審計(jì)，逐步引入注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)的農(nóng)村監(jiān)督體系，以強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的監(jiān)督。

[關(guān)鍵詞] 兩型社會(huì)；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)；審計(jì)模式

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2012 . 22. 012

[中圖分類(lèi)號(hào)]F239.4[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1673 - 0194（2012）22- 0021- 03

加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)是規(guī)范農(nóng)村財(cái)務(wù)管理與監(jiān)督的重要手段，是湖南“兩型社會(huì)”建設(shè)的重要內(nèi)容和必然要求。近年來(lái)，根據(jù)《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于健全和完善村務(wù)公開(kāi)和民主管理制度的意見(jiàn)》（中辦發(fā)〔2004〕17號(hào)）、《農(nóng)業(yè)部關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織審計(jì)的規(guī)定》（農(nóng)辦經(jīng)〔2008〕1號(hào)）等文件精神，湖南省各級(jí)政府在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)方面開(kāi)展了大量工作，取得了一定成效，但仍凸顯出諸多問(wèn)題，這在某種程度上影響了當(dāng)期 “兩型社會(huì)”建設(shè)進(jìn)程。文章結(jié)合一定的實(shí)地調(diào)研，認(rèn)為“兩型社會(huì)”時(shí)期我們應(yīng)建立以地市級(jí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)綜合審計(jì)模式為主導(dǎo)，逐步引入注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)的農(nóng)村監(jiān)督體系，以強(qiáng)化農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的審計(jì)監(jiān)督。

1“兩型社會(huì)”對(duì)湖南農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)提出的新要求

“兩型社會(huì)”指的是“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型”社會(huì)，“兩型社會(huì)”發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)湖南農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)提出的新要求：①資源節(jié)約的要求，這對(duì)加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)資源節(jié)約，提供了良好的發(fā)展平臺(tái)；②環(huán)境友好的要求，通過(guò)加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)財(cái)務(wù)監(jiān)督，維護(hù)廣大群眾權(quán)利，融洽干群關(guān)系緊張，從而為構(gòu)建和諧農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)創(chuàng)造友好的“審計(jì)環(huán)境”。

2當(dāng)前湖南農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)主要模式的現(xiàn)狀分析

2.1 “鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站”內(nèi)部審計(jì)模式

當(dāng)前，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站”內(nèi)部審計(jì)模式是湖南地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)模式中最普遍的形式，其實(shí)施主體是縣（市）農(nóng)村經(jīng)管部門(mén)（簡(jiǎn)稱“經(jīng)管站”），性質(zhì)上屬于內(nèi)部審計(jì)。經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，這種審計(jì)模式對(duì)該地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的審查與監(jiān)督，促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了一定的推動(dòng)作用。但隨著湖南農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)復(fù)雜化和快速化發(fā)展，這種審計(jì)模式逐漸凸顯出“天生性不足”，具體表現(xiàn)在：①這種以“鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站”為審計(jì)主體的內(nèi)部審計(jì)模式實(shí)質(zhì)上就是讓經(jīng)管站既充當(dāng)經(jīng)營(yíng)管理者又充當(dāng)監(jiān)督人，嚴(yán)重違背獨(dú)立性原則，其審計(jì)結(jié)論難以保證，嚴(yán)重缺乏客觀性和公正性；②湖南農(nóng)村工作有一定特殊性，集體經(jīng)濟(jì)本身復(fù)雜，農(nóng)民群體差異性大，故“鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站”的日常經(jīng)管工作繁重，難以保證審計(jì)業(yè)務(wù)的有序開(kāi)展；③“鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站”的審計(jì)專(zhuān)業(yè)水平有限，兼職人員較多，業(yè)務(wù)上又接受著“多層領(lǐng)導(dǎo)”，很難擺脫行政手段的干預(yù)，審計(jì)獨(dú)立性難以保證。因此從審計(jì)的本質(zhì)特征來(lái)看，這種審計(jì)模式存在著嚴(yán)重的局限性，很難適應(yīng)“兩型社會(huì)”建設(shè)的要求。

2.2 國(guó)家審計(jì)模式

為進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)工作，按照傳統(tǒng)的行政關(guān)系隸屬理念，湖南部分地市采取了在縣（市）級(jí)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)下設(shè)立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)機(jī)構(gòu)，這實(shí)際上屬于國(guó)家審計(jì)模式。雖然這種國(guó)家審計(jì)模式權(quán)威性較大，獨(dú)立性和審計(jì)專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)，有助于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)法制化、制度化和規(guī)范化建設(shè)。但相對(duì)也有一定的局限性：①是國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則比較宏觀，其基本格局是對(duì)本地區(qū)預(yù)算執(zhí)行情況和相應(yīng)綜合財(cái)政財(cái)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行審計(jì)，審計(jì)范圍受限；②是部分縣（市）級(jí)專(zhuān)業(yè)審計(jì)人員非常有限，因而審計(jì)工作覆蓋面窄、連續(xù)性差，只是在必要時(shí)走走“過(guò)場(chǎng)”而已，不能及時(shí)全面地反映鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況；③是這種審計(jì)監(jiān)督屬于事后監(jiān)督，而現(xiàn)實(shí)中部分業(yè)務(wù)卻需要進(jìn)行事前、事中、事后的全程跟蹤審計(jì)；④這種審計(jì)監(jiān)督與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府實(shí)際工作有些脫離，難以保證審計(jì)的時(shí)效性、真實(shí)性和客觀性，在一定程度上制約了“兩型社會(huì)”的建設(shè)步伐。

3“兩型社會(huì)”時(shí)期完善湖南農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)模式的對(duì)策

上述兩種農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)模式在特定歷史背景下發(fā)揮了重要作用，但隨著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的快速?gòu)?fù)雜發(fā)展，它已逐漸凸現(xiàn)出諸多問(wèn)題，尤其是審計(jì)力量極其薄弱，審計(jì)獨(dú)立性無(wú)法保證，導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)監(jiān)督空白依然存在。目前“兩型社會(huì)”建設(shè)藍(lán)圖正在湖南地區(qū)布展，今后其戰(zhàn)略建設(shè)模式和經(jīng)驗(yàn)定會(huì)在全國(guó)逐步推行，這就要求農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)模式更具獨(dú)立性、權(quán)威性、規(guī)范性和服務(wù)性，則創(chuàng)新成為一種必然的制度選擇。本文提出湖南應(yīng)建立以地市級(jí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)綜合審計(jì)為主導(dǎo)審計(jì)、逐步引入注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)的農(nóng)村監(jiān)督體系可作為“兩型社會(huì)”時(shí)期建設(shè)新農(nóng)村的改革和發(fā)展方向。

3.1 建立地市級(jí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)綜合審計(jì)模式的構(gòu)想

加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)工作是搞好新農(nóng)村建設(shè)的保證，為建設(shè)好 “兩型湖南”，提升農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)的權(quán)威性，根據(jù)2006年新修改的《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》第十條 “審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要，經(jīng)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)，可以在其審計(jì)管轄范圍內(nèi)設(shè)立派出機(jī)構(gòu)；派出機(jī)構(gòu)根據(jù)審計(jì)機(jī)關(guān)的授權(quán)，依法進(jìn)行審計(jì)工作”之規(guī)定，我們可以假設(shè)在改變傳統(tǒng)行政隸屬關(guān)系的基礎(chǔ)上，即在各地市審計(jì)局專(zhuān)設(shè)“地市級(jí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)綜合審計(jì)中心”（具體機(jī)構(gòu)體系設(shè)置如圖1），該中心垂直隸屬于各地市審計(jì)局，且在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）直接授權(quán)建立審計(jì)分中心，其主要目的是減少過(guò)多的行政干預(yù)，多一些具體的政策宣傳與業(yè)務(wù)指導(dǎo)，以方便對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)進(jìn)行財(cái)務(wù)審計(jì)監(jiān)督與指導(dǎo)服務(wù)。這種模式性質(zhì)上仍屬于國(guó)家審計(jì)，其優(yōu)勢(shì)和相關(guān)要求表現(xiàn)在以下方面。

3.1.1 明確審計(jì)主體，樹(shù)立審計(jì)權(quán)威

地市級(jí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)綜合審計(jì)中心是接受湖南省各地市級(jí)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的垂直領(lǐng)導(dǎo)，地（市）國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)綜合審計(jì)的具體實(shí)施辦法，并授權(quán)其各部門(mén)及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）審計(jì)分中心履行相關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的日常審計(jì)任務(wù)。這種新的行政隸屬關(guān)系意味著將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)確定在國(guó)家審計(jì)體系范疇，進(jìn)一步明確了政府審計(jì)機(jī)關(guān)是實(shí)施新的審計(jì)模式的主體，減少部分中間行政隸屬關(guān)系環(huán)節(jié)，使得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)綜合審計(jì)中心的層次和獨(dú)立性得到提升，審計(jì)權(quán)威和監(jiān)督力度得到加強(qiáng)。

3.1.2 明晰審計(jì)職責(zé)，確保審計(jì)獨(dú)立

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)工作任務(wù)重，執(zhí)行難度大，針對(duì)性強(qiáng)。為確保審計(jì)的獨(dú)立性，該中心可根據(jù)審計(jì)業(yè)務(wù)需要設(shè)置相關(guān)部門(mén)，①農(nóng)村財(cái)政財(cái)務(wù)審計(jì)，職責(zé)是對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的村級(jí)財(cái)政財(cái)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行審計(jì)；②農(nóng)村專(zhuān)項(xiàng)資金審計(jì)，主要是對(duì)土地出讓金的分配使用和管理情況、救濟(jì)（扶貧）資金、其他涉農(nóng)資金的管理使用情況進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)；③農(nóng)村建設(shè)工程項(xiàng)目審計(jì)，集中對(duì)所有農(nóng)村建設(shè)中達(dá)到一定資金規(guī)模的項(xiàng)目進(jìn)行全程跟蹤審計(jì)；④農(nóng)村資源環(huán)保審計(jì)，主要對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中資源浪費(fèi)情況和環(huán)境污染情況進(jìn)行專(zhuān)題審計(jì)，以達(dá)到符合“兩型社會(huì)”建設(shè)的具體要求；⑤農(nóng)村經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，主要是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）主要干部崗位職責(zé)履行情況進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，以確保集體資產(chǎn)保值增值。⑥政策宣傳與指導(dǎo)，這主要出于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的特殊性考慮，且為進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府應(yīng)更多開(kāi)展政策宣傳與業(yè)務(wù)指導(dǎo)服務(wù)，以減少違規(guī)和違法事件發(fā)生的頻率，達(dá)到預(yù)防腐敗與警示教育之目的。⑦紀(jì)檢監(jiān)察，要求整個(gè)審計(jì)監(jiān)督工作必須接受紀(jì)檢監(jiān)察辦和司法部門(mén)的監(jiān)管，以保證審計(jì)的合法性。

3.1.3 規(guī)范審計(jì)制度程序，提高審計(jì)隊(duì)伍素質(zhì)

審計(jì)制度作為審計(jì)業(yè)務(wù)的權(quán)威性標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)提高農(nóng)村集體審計(jì)質(zhì)量、降低審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，防范貪污腐敗，維護(hù)廣大社會(huì)公眾利益具有重要的作用。各級(jí)政府有義務(wù)結(jié)合“兩型社會(huì)”建設(shè)要求和標(biāo)準(zhǔn)，盡快制定包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)準(zhǔn)則、審計(jì)人員行為規(guī)范、審計(jì)程序規(guī)范、審計(jì)報(bào)告規(guī)范等相關(guān)審計(jì)制度，使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)綜合審計(jì)與服務(wù)中心在執(zhí)行審計(jì)業(yè)務(wù)時(shí)有章可循。對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)的基本程序可以從審計(jì)實(shí)施方案、審計(jì)通知書(shū)、就地審計(jì)、調(diào)查取證、評(píng)審內(nèi)部控制、出具審計(jì)報(bào)告、作出審計(jì)決定、復(fù)審異議等方面進(jìn)行歸納與梳理。針對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)水平較低，提高審計(jì)隊(duì)伍素質(zhì)，確保審計(jì)質(zhì)量，新設(shè)立地市級(jí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)綜合審計(jì)中心，可根據(jù)授權(quán)的審計(jì)范圍和任務(wù)來(lái)設(shè)定審計(jì)崗位和編制相應(yīng)的工作職責(zé)，在人事任免上，該中心負(fù)責(zé)人應(yīng)由地市審計(jì)機(jī)關(guān)任免，并向地市審計(jì)機(jī)關(guān)報(bào)告工作；其他部門(mén)審計(jì)人員由市人事局、審計(jì)局向社會(huì)公開(kāi)招考，擇優(yōu)錄用；鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）審計(jì)與服務(wù)分中心機(jī)構(gòu)人員可利用各省的“大學(xué)生村官”和“選調(diào)生”等計(jì)劃進(jìn)行招考補(bǔ)充，人員編制、經(jīng)費(fèi)、業(yè)績(jī)考核和業(yè)務(wù)技能等問(wèn)題均由地市政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)解決。

3.2 逐步引入注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)模式的展望

出于探索和創(chuàng)新角度考慮，在借鑒國(guó)內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村審計(jì)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，可考慮委托注冊(cè)會(huì)計(jì)師進(jìn)行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)，但人們可能首先就會(huì)提出最現(xiàn)實(shí)的考慮，即誰(shuí)愿意來(lái)支付審計(jì)費(fèi)用，質(zhì)疑這是否有必要，注冊(cè)會(huì)計(jì)師是否一定會(huì)接受委托人的委托來(lái)執(zhí)行農(nóng)村集體審計(jì)，老百姓心里都有一本明白賬，委托注冊(cè)會(huì)計(jì)師來(lái)審計(jì)，成本相對(duì)昂貴，并且農(nóng)村財(cái)務(wù)管理水平較低，經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)相對(duì)簡(jiǎn)單，沒(méi)有必要請(qǐng)“德高望重”的注冊(cè)會(huì)計(jì)師來(lái)進(jìn)行審計(jì)。更重要的是中國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則體系中也缺乏針對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)的具體相關(guān)準(zhǔn)則可供注冊(cè)會(huì)計(jì)師參考，責(zé)任追究制度不健全，難以保證審計(jì)質(zhì)量，注冊(cè)會(huì)計(jì)師何必自找“麻煩”。

面對(duì)以上疑慮，筆者展望：在“兩型社會(huì)”建設(shè)的大背景下，湖南農(nóng)村與城市融合程度和市場(chǎng)化程度愈加明顯，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展更是日新月異，農(nóng)民民主意識(shí)不斷增強(qiáng)，各級(jí)政府要下大決心，逐步可將部分農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)業(yè)務(wù)打包給注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)，這既是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任擴(kuò)展的需要，也是注冊(cè)會(huì)計(jì)師自身行業(yè)發(fā)展的契機(jī)。其優(yōu)點(diǎn)在于：①注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)是受托審計(jì)，其審計(jì)目標(biāo)更加明確，審計(jì)范圍不受限制：②會(huì)計(jì)師事務(wù)所是社會(huì)中介機(jī)構(gòu)，出具的審計(jì)報(bào)告具有法律效力，其審計(jì)公信度較高；③會(huì)計(jì)師事務(wù)所和委托人之間是委托受托關(guān)系，不存在其他利害關(guān)系，注冊(cè)會(huì)計(jì)師的行為受審計(jì)準(zhǔn)則的約束，其審計(jì)公正性較強(qiáng)；④注冊(cè)會(huì)計(jì)師的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和執(zhí)業(yè)經(jīng)驗(yàn)豐富，審計(jì)程序規(guī)范，審計(jì)結(jié)論更具針對(duì)性。具體措施有：①政府要加大宣傳與鼓勵(lì)力度，倡導(dǎo)和鼓勵(lì)將部分農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)委托給注冊(cè)會(huì)計(jì)師予以審計(jì)，對(duì)于承擔(dān)農(nóng)村審計(jì)試點(diǎn)工作的會(huì)計(jì)師事務(wù)所可給予一定的補(bǔ)償；②是政府應(yīng)盡快出臺(tái)與完善有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)制度，為注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)進(jìn)駐農(nóng)村提供法律準(zhǔn)繩；③是明確審計(jì)委托人范圍，特別應(yīng)明確全體村民以農(nóng)村集體資產(chǎn)所有者身份充當(dāng)審計(jì)委托人的地位；④是給予會(huì)計(jì)師事務(wù)所有限公司一定的政策傾斜，鼓勵(lì)他們開(kāi)拓農(nóng)村市場(chǎng)，合理培訓(xùn)審計(jì)人員，科學(xué)制訂農(nóng)村集體審計(jì)方案和程序，以幫助政府降低農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)管理與監(jiān)督成本，推動(dòng)“兩型湖南”建設(shè)。

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