農(nóng)村居民居家互助養(yǎng)老模式可持續(xù)發(fā)展問題研究

作者簡介：賀清（1983-），男，湖南寧鄉(xiāng)人，廣西財經(jīng)學(xué)院管理科學(xué)與工程學(xué)院講師。

摘要：廣西的農(nóng)村居民居家互助養(yǎng)老模式試點(diǎn)已經(jīng)有一年多了，對農(nóng)村居民養(yǎng)老問題進(jìn)行了大膽的嘗試和創(chuàng)新，本文從農(nóng)村居民居家互助養(yǎng)老模式的發(fā)展歷程出發(fā)，對該模式發(fā)展的定性問題及政府的責(zé)任進(jìn)行了界定，對于農(nóng)村居民居家互助養(yǎng)老模式存在的服務(wù)水平低、內(nèi)部管理不順、資金缺乏等現(xiàn)實問題，提出了在控制總運(yùn)營費(fèi)用前提下逐步增加和完善服務(wù)項目、建立居家養(yǎng)老互助規(guī)章制度，完善內(nèi)部管理、建立服務(wù)儲蓄制度和明確財政職責(zé)，廣開資金來源渠道四條政策意見。從而使得農(nóng)村居家互助養(yǎng)老模式走上可持續(xù)發(fā)展道路。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村養(yǎng)老；居家互助養(yǎng)老；可持續(xù)；服務(wù)儲蓄

隨著城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，空心村不斷擴(kuò)大，廣西農(nóng)村面臨著嚴(yán)峻的養(yǎng)老問題，當(dāng)傳統(tǒng)的家庭關(guān)系逐漸失去養(yǎng)老功能而政府投入有限的情況下，農(nóng)村居民互助養(yǎng)老模式的出現(xiàn)為農(nóng)村居民的養(yǎng)老問題提供了新的視野和思路。這種模式由政府主導(dǎo)，公眾參與，投入量小而社會效應(yīng)大，在實際運(yùn)作中，要努力使得該保障模式經(jīng)得起實踐檢驗讓該模式走上可持續(xù)發(fā)展道路，為廣西乃至全國農(nóng)村的養(yǎng)老問題找到新的突破口，真正使得農(nóng)村居民老有所養(yǎng)。

一、農(nóng)村居民居家互助養(yǎng)老模式的發(fā)展歷程

2012年2月，廣西都安瑤族自治縣隆福鄉(xiāng)隆幫屯2012年初建起廣西首個居家養(yǎng)老互助站，通過群眾志愿者互幫互助，探索出了農(nóng)村留守老人養(yǎng)老新模式——居家互助養(yǎng)老模式。

廣西都安瑤族自治縣隆福鄉(xiāng)隆幫屯地處石山地區(qū)，全屯共有125戶461名村民，屯里60歲以上的老人共有63名。由于自然條件惡劣，大部分青壯年勞動力外出務(wù)工，留下許多留守老人。都安縣政府根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村老人的需求，建起了廣西首家居家養(yǎng)老互助站。該站按照‘政府主導(dǎo)、社會參與、市場運(yùn)作理念，將撤點(diǎn)并校后的原有校舍進(jìn)行充分利用作為活動場地，通過吸引屯內(nèi)的年輕人作為志愿者，為留守老人提供娛樂、醫(yī)療、家政等各類幫扶活動。另外還聘請了一名家政服務(wù)管理人員，并配備一名村醫(yī)，為老人提供專業(yè)服務(wù)。村里還成立留守老人互助協(xié)會和志愿者協(xié)會，負(fù)責(zé)組織開展集體幫扶、文化娛樂等活動。在占地面積大約有1000平方米的互助站中，設(shè)置有康復(fù)護(hù)理室、家政服務(wù)室、娛樂活動室、農(nóng)家書屋，室外還有運(yùn)動場所及相應(yīng)健身器材。

二、農(nóng)村居民居家互助養(yǎng)老可持續(xù)性發(fā)展關(guān)鍵問題

1.農(nóng)村居家互助養(yǎng)老的定性問題

農(nóng)村居家互助養(yǎng)老是新事物，是新的歷史條件下農(nóng)村地區(qū)在養(yǎng)老問題上的實驗性探索，政府是建立和完善這一制度的主要責(zé)任承擔(dān)者。

我國實行的土地公有制度，使得農(nóng)民依靠土地養(yǎng)老面臨風(fēng)險，現(xiàn)有的土地收益也不能夠保證農(nóng)村居民享有基本1的保障。多年的城鄉(xiāng)剪刀差、工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差使政府背負(fù)著巨大的得農(nóng)村養(yǎng)老保障負(fù)債。計劃生育政策的實施和城市化進(jìn)程的加速，使得千百年來農(nóng)民賴以依靠的家庭養(yǎng)老功能受到削弱。在我國即將全面建成小康社會的大背景下，在國家財政收入突破11萬億的歷史條件下，政府有義務(wù)也有能力還清歷史欠債，讓廣大的農(nóng)村居民共享經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成果。

建立和完善農(nóng)村居家互助養(yǎng)老保障體系需要考慮當(dāng)前國情，其核心問題是在明確政府的責(zé)任的同時，擺正政府的角色，在農(nóng)民、社會和政府間發(fā)揮社會組織的作用。

2.政府在農(nóng)村居民居家互助養(yǎng)老中的責(zé)任問題

基于前述定性問題分析，政府在農(nóng)村居民居家互助養(yǎng)老中承擔(dān)著不可推卸的責(zé)任，關(guān)鍵問題在于劃分具體承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)以及如何落實這些責(zé)任和義務(wù)。在政府不斷完善自身職能，理順政府、市場、社會各自職能改革背景下，政府不宜過多的微觀干預(yù)，一些能交由市場或者社會組織履行的職能政府應(yīng)該將這些權(quán)力交給市場或者社會組織。

首先，政府應(yīng)該承擔(dān)有限的和積極的財政責(zé)任。當(dāng)前我國的財稅體制下，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)有限和積極的財政責(zé)任而不能承擔(dān)兜底的無限責(zé)任。農(nóng)村居民居家互助養(yǎng)老模式的建立，就是基于政府投入有限條件下的現(xiàn)實選擇，具體到操作層面由鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府牽頭，村一級組織具體實施的。而在我國現(xiàn)行財稅制度下，在農(nóng)村地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財力本身就有限，實施農(nóng)村居民居家互助養(yǎng)老的目的也就是為了整合資源，力爭用最少的資金投入產(chǎn)出最大的社會效益。

其次，政府承擔(dān)著整合資源、政策制定和監(jiān)督管理的責(zé)任。農(nóng)村居民居家互助養(yǎng)老模式的建立，首先要突破資源瓶頸，居家互助養(yǎng)老站所需要的土地、房屋、設(shè)備、資金、人員等硬件資源，需要政府積極地進(jìn)行整合。政府要制定政策，扶持著一制度的完善，確保經(jīng)費(fèi)落實、社會組織培育、互助機(jī)制形成。同時加強(qiáng)監(jiān)督考核，確保農(nóng)村居民居家互助養(yǎng)老模式的功能發(fā)揮。

三、廣西都安居家互助養(yǎng)老情況分析

筆者通過走訪調(diào)查，發(fā)現(xiàn)一些居家互助養(yǎng)老站建設(shè)方面仍存在改進(jìn)的地方。目前在都安的居家養(yǎng)老互助站采用的管理模式是一種聚集互助方式，是一種道德層面的互助，這種相互幫扶救助是出于倫理道德，沒有強(qiáng)制約束力，隨著時間推移，當(dāng)對年輕且身體好的老年人占不斷下降情況下可能難以為繼，而且存在運(yùn)營資金沒保障、內(nèi)部管理體制不暢、服務(wù)項目單一等方面的問題。

1.養(yǎng)老服務(wù)水平偏低，各類協(xié)會激勵機(jī)制不明顯

都安瑤族自治縣隆福鄉(xiāng)隆幫屯有63位60歲以上的老人，雖然成立了留守老人互助協(xié)會和志愿者協(xié)會，但協(xié)會的組織和管理水平仍有待提高，志愿者數(shù)量偏少而且缺乏必要的組織保障。志愿者隊伍的激勵機(jī)制缺乏，留守老人互助協(xié)會是基于道德層面的互助，缺乏有效的制度保障。老人們只是聚集于此消遣娛樂，醫(yī)療和服務(wù)水平偏低。

2.內(nèi)部管理體制有待完善

都安的居家互助養(yǎng)老站的財產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸政府所有，但具體的內(nèi)部管理主體不明確，縣級政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會、互助協(xié)會之間關(guān)系如何，并沒有相關(guān)規(guī)章制度予以明確，缺乏一個有效的內(nèi)部管理章程來明確各方關(guān)系，安排內(nèi)部各項活動和處理各類矛盾糾紛。

3.維系運(yùn)營資金缺乏保障

居家養(yǎng)老互助站的建立以政府投入為最主要來源，通過整合被撤并的學(xué)校，并添置相應(yīng)硬件，配備家政服務(wù)管理人員和醫(yī)務(wù)工作人員來實現(xiàn)。維系運(yùn)營上缺缺乏財政保障，硬件維護(hù)、藥品添置、人員薪酬等需要納入縣級民政部門財政預(yù)算，以確保其能有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

四、農(nóng)村居民居家互助養(yǎng)老模式可持續(xù)發(fā)展對策

1.在控制總運(yùn)營費(fèi)用前提下逐步增加和完善服務(wù)項目

控制單個居家互助養(yǎng)老站的年運(yùn)營成本，使得一村一站情況下也在縣級財政可承受范圍內(nèi)是農(nóng)村居民居家互助養(yǎng)老模式得以大面積推廣的決定性因素。但如果運(yùn)營成本過高，勢必影響到這一試點(diǎn)的大面積推廣。而在財政總體投入有限的情況下，要增加和完善服務(wù)，得抓住農(nóng)村居民居家互助養(yǎng)老模式的最大特點(diǎn)——群眾互助，通過規(guī)范服務(wù)章程，培訓(xùn)服務(wù)骨干，發(fā)揮群眾的首創(chuàng)精神，，分三階段逐漸推進(jìn)服務(wù)提升。第一階段，目前的娛樂及基本醫(yī)療階段。第二階段能提供就餐服務(wù)。第三階段能提提供床位及與之相配套完善的服務(wù)，由“居家”向“居村”過渡。加強(qiáng)管理，完善相關(guān)服務(wù)，使其成為集養(yǎng)、醫(yī)、樂為一體的互助組織。

2.建立居家養(yǎng)老互助規(guī)章制度，完善內(nèi)部管理

應(yīng)由民政部門出臺《農(nóng)村居民居家養(yǎng)老互助章程》，主要應(yīng)包括資金來源、資產(chǎn)管理制度、服務(wù)制度、議事制度、財務(wù)制度、監(jiān)督制度，內(nèi)部選舉制度。內(nèi)部的管理由管理委員會負(fù)責(zé)實施，管理委員會在村兩委的指導(dǎo)下開展工作，理順清楚與家政服務(wù)人員、村醫(yī)、志愿者的關(guān)系，實現(xiàn)職責(zé)明確、制度健全、管理民主。

在《農(nóng)村居民居家養(yǎng)老互助章程》中應(yīng)明確管理委員會承擔(dān)著居家養(yǎng)老互助站內(nèi)部的所有管理事務(wù)，負(fù)責(zé)與村兩委協(xié)調(diào)，負(fù)責(zé)內(nèi)部活動安排、財務(wù)支出、矛盾調(diào)解。家政服務(wù)人員、志愿者服務(wù)隊和醫(yī)務(wù)工作人員接受管理委員會的領(lǐng)導(dǎo)，由管理委員會進(jìn)行考核，確保其履行職責(zé)。

3.建立服務(wù)儲蓄制度

互助養(yǎng)老要用制度來維系互助，讓互助得到制度保障。建立服務(wù)儲蓄制度是落實互助的關(guān)鍵性制度保障。在村屯中，年輕人以及身體條件較好的老年人，都能夠為他人提供勞務(wù)服務(wù)，而這些人年老以后又都需要接受照料服務(wù)。通過管理委員會根據(jù)互助站內(nèi)服務(wù)需求情況有針對性的地村民、志愿者發(fā)出服務(wù)邀約，并將提供服務(wù)者的服務(wù)時間記錄在冊，定期在村內(nèi)公開，并以一定計算關(guān)系確定服務(wù)儲蓄賬戶內(nèi)的服務(wù)儲蓄時間對應(yīng)將來能夠享受到的服務(wù)。

建立完善的服務(wù)儲蓄制度，即為互助站付出多少服務(wù)，在自己年老不能自理的時候，也能相應(yīng)獲得站內(nèi)其他成員提供的服務(wù)，變目前的出于倫理和道義的互助為一種規(guī)范制度下的互助服務(wù)。志愿者在幫助本站成員的同時，也在為自己將來儲存服務(wù)。使自己在不能自理的階段相應(yīng)得到組織成員精心的照料，在奉獻(xiàn)力量的同時為自己儲存服務(wù)，真正做到幫人幫己。

4.明確財政職責(zé)，廣開資金來源渠道

居家互助養(yǎng)老站的建立應(yīng)根據(jù)一定區(qū)域內(nèi)老年人數(shù)量，因地制宜地整合公有住房和土地來建立。居家養(yǎng)老互助站的建立和運(yùn)轉(zhuǎn)所需要的土地、房屋、設(shè)備設(shè)施、工資支出、水電費(fèi)用、藥品耗材等相關(guān)費(fèi)用的支出，主要應(yīng)依靠政府的財政補(bǔ)貼，應(yīng)納入民政部門的年度預(yù)算，同時也需要吸納社會捐助，在一定范圍內(nèi)對某些特定服務(wù)實施收費(fèi)，以確保機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

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