借鑒美軍立法經(jīng)驗 加強我國裝備采購法規(guī)建設(shè)

曠毓君

摘 要：美軍重視裝備采購立法工作，建立了較完備的裝備采購法規(guī)體系。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷完善以及高新技術(shù)武器裝備的快速發(fā)展，我國裝備采購法規(guī)建設(shè)還存在一些不足，借鑒美軍經(jīng)驗，對建立適應(yīng)我國國情的裝備采購法律制度具有重要作用。

關(guān)鍵詞：裝備采購；法規(guī)體系；美軍立法

中圖分類號：D922.1文獻標志碼：A 文章編號：1673—291X（2012）26—0171—02

我國裝備采購法規(guī)建設(shè)是改革開放以后隨著我國市場經(jīng)濟體制改革發(fā)展而逐步建設(shè)起來的?？傃b備部成立以來，大力加強裝備采購管理，不斷完善裝備采購法規(guī)制度，取得了顯著成效。但是，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷完善和國家政府采購制度的逐步推進，以及高新技術(shù)武器裝備的快速發(fā)展，我軍裝備采購法規(guī)建設(shè)還存在一些不足，制約了武器裝備的快速發(fā)展，迫切需要深化改革，逐步完善[1]。為此，必須加快軍隊裝備采購立法的步伐，用法律手段強化對裝備采購全過程的調(diào)控指導(dǎo)，推動裝備建設(shè)又好又快發(fā)展。

一、美軍裝備采購法規(guī)建設(shè)的主要經(jīng)驗

美軍重視裝備采購的立法，建立了較完備的裝備采購法規(guī)體系。

1.重視法制建設(shè)，做到事事有法可依。先立法而后行動，已經(jīng)成為美國武器裝備采辦①管理的法定程序。1947年，美國通過的《國家安全法》是一部帶有全局性的基本法，是規(guī)范美國防務(wù)活動的基本依據(jù)。一方面，奠定了防務(wù)政策基礎(chǔ)；另一方面，確立了國防部長對三軍實行集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的管理體制，并規(guī)定了國防部范圍內(nèi)有關(guān)武器裝備采辦的管理機構(gòu)及其職責(zé)。1947年制定的《武器部隊采購法》是美國三軍和國防后勤局管理武器裝備采購工作的基本法律，規(guī)定了軍事采購的基本政策和程序。

2.裝備采購法規(guī)體系完善，層次分明。美國國防采辦立法分為4個層次：國會—總統(tǒng)及其行政機構(gòu)—國防部及有關(guān)部局—三軍部。這4個層次頒布的采辦法規(guī)的效力不等、范圍不同、內(nèi)容不一。第一層是國會立法，對裝備采辦活動中的宏觀的、全局性的問題進行規(guī)范，涉及國防科研、生產(chǎn)與后勤保障的主要法律，其效力僅將于憲法。第二層為行政部門頒布的法規(guī)，包括聯(lián)邦政府有關(guān)條例（如《聯(lián)邦采辦條例》等）和行政命令（如《聯(lián)邦采辦工作改革》和《國防動員計劃》等），是對國會立法的補充和細化，是裝備采辦遵循的行動指南。

3.裝備采購法規(guī)既相對穩(wěn)定又及時修訂。裝備采辦立法具有很高的權(quán)威性，不允許朝令夕改?？墒?，裝備采辦計劃及其管理工作龐大復(fù)雜，受國際形勢、軍事、科技進步和經(jīng)濟能力等外界因素的影響很大，因而采辦立法必須保持相對穩(wěn)定，但又要及時修訂?！秶郎a(chǎn)法》是1950年針對朝鮮戰(zhàn)爭的背景制定的，但一直每兩年修訂一次堅持至今，國際形勢雖已發(fā)生巨變，作為一部戰(zhàn)時動員和儲備方面的基本法仍保持著生命力[2]。

4.裝備采購法規(guī)明確、具體，便于操作。美軍采辦法規(guī)，內(nèi)容和條款明確、具體，便于有關(guān)部門操作、實施。行政部門制定的條例與規(guī)章如此，國會頒布的法令也如此。如《國防生產(chǎn)法》、《國防計劃授權(quán)法》和《國防撥款法》等，不僅闡明科研生產(chǎn)計劃的宗旨、目標與方針原則，而且還規(guī)定實現(xiàn)目標的具體要求—方法、步驟、保障條件、完成日期、進展情況報告和對違法或不執(zhí)行規(guī)定者的處罰等等 [3]。

5.重視立法的論證，確保立法的針對性。立法是一項非常嚴肅的工作，必須充分調(diào)查研究和深入分析論證，以確保立法的針對性和有效性。隨著高新技術(shù)廣泛應(yīng)用于軍事，裝備采辦管理工作日益復(fù)雜，法規(guī)的內(nèi)容日趨專業(yè)化，這就大大增加了立法工作的難度，為此，美國國會設(shè)立了立法咨詢與研究機構(gòu)，參與立法的研究與論證工作。例如，國會技術(shù)評價局就是一個有關(guān)科技、生產(chǎn)方面的決策參謀機構(gòu)，對國會的立法工作有相當?shù)挠绊?。最常見的做法，就是為一立法問題，成立臨時性的專題調(diào)查委員會，研究和寫出解決問題的報告[4]。

二、我國裝備采購法規(guī)建設(shè)存在的問題

隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷完善和高新技術(shù)武器裝備的快速發(fā)展，我國裝備采購法規(guī)建設(shè)還存在以下問題。

1.裝備采購法規(guī)建設(shè)滯后?，F(xiàn)行的裝備采購法規(guī)大都是在計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡時期和市場經(jīng)濟改革初期制定的，雖然基本上保證了前一時期裝備采購工作的需要，并促進了裝備建設(shè)的健康發(fā)展，但隨著社會市場經(jīng)濟體制的不斷完善和裝備采購制度改革的深入發(fā)展，裝備采購較多的實踐問題找不到相應(yīng)的法律法規(guī)來規(guī)范。

2.裝備采購法規(guī)針對性不強。首先，缺少由國家權(quán)力機關(guān)制定的裝備采購法律。由于裝備采購是一種市場交易行為，涉及軍隊和地方相關(guān)單位，僅由中央軍委發(fā)布的《裝備采購條例》規(guī)范軍隊行為是不夠的，還需要一部規(guī)范軍隊和地方雙方、指導(dǎo)裝備采購法規(guī)體系建設(shè)的裝備采購法律，即《軍事裝備采購法》，以此規(guī)定裝備采購工作的方針政策和基本原則，使裝備采購法規(guī)效力更高。其次，缺少對裝備采購全過程進行系統(tǒng)規(guī)范的法規(guī)。裝備采購涉及裝備科研、購置、維修保障等一系列活動，雖然中央軍委制定了諸如裝備科研、采購、維修工作條例等法規(guī)，對做好裝備采購工作起到了積極作用，但現(xiàn)行法規(guī)基本上是按科研、購置、維修保障分階段分部門進行制定的，與《政府采購法》對采購貨物和科研維修服務(wù)的系統(tǒng)規(guī)范和各項采購活動的有機銜接相比，還不完全對應(yīng)。另外，對裝備采購是否適用諸如《合同法》、《民事訴訟法》、《仲裁法》等國家法律，也沒有明確規(guī)定。當發(fā)生糾紛時，是否使用仲裁方式，如何使用訴訟方式，都存在不少難以定論的環(huán)節(jié)。

3.裝備采購法規(guī)約束力不夠。目前，我國的裝備采購法規(guī)建設(shè)由于缺少頂層設(shè)計、總體規(guī)劃、統(tǒng)一協(xié)調(diào)，科研、購置和維修保障立法各自為政，彼此缺乏銜接，上下不配套，不僅影響法律效力的發(fā)揮，也影響了裝備建設(shè)的全系統(tǒng)全壽命管理效益。在裝備采購各階段，缺乏有效的審查、評估、監(jiān)督、調(diào)解、仲裁方面的法規(guī)，影響了裝備采購工作的依法管理。另外，裝備采購工作涉及面廣，由于立法人員缺乏相關(guān)專業(yè)知識，一些裝備采購法規(guī)的規(guī)定不具體、不規(guī)范、不嚴密，原則性條款、彈性條款和隨意性條款較多，法規(guī)適用的具體條件、程序等規(guī)定欠缺或過于籠統(tǒng)、可操作性差、約束力差 [5] 120—121。

三、建立健全我國裝備采購法律制度

建立健全我國裝備采購法律制度，必須以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以國家和軍隊有關(guān)政策法規(guī)為依據(jù)，借鑒美軍裝備采購法規(guī)建設(shè)的有益經(jīng)驗，立足國情、軍情，建立起以軍事裝備采購基本法為龍頭，以裝備采購條例、裝備發(fā)展與保障相關(guān)條例和作戰(zhàn)裝備保障條令為主干，以各項裝備采購規(guī)章為基礎(chǔ)的具有我軍特色的裝備采購法體系。

第一，國家權(quán)力機關(guān)制定的《軍事裝備采購法》。它是統(tǒng)領(lǐng)裝備采購的基本法律，是根據(jù)《憲法》和《國防法》制定的指導(dǎo)裝備采購的基本法。《軍事裝備采購法》的框架結(jié)構(gòu)和基本內(nèi)容，應(yīng)當與《政府采購法》保持一致。其主要內(nèi)容包括裝備采購調(diào)整的對象和范圍，裝備采購計劃的編制和管理，裝備采購當事人，以競爭為核心的裝備采購方式和程序，裝備采購合同，裝備采購的質(zhì)疑和投訴，裝備采購的監(jiān)督，違反采購規(guī)定的法律責(zé)任等。該法律應(yīng)當明確規(guī)定政府、軍隊企業(yè)和個人在裝備采購中的地位與作用、職責(zé)與分工、權(quán)利與義務(wù)等等。

第二，國家行政和軍事機關(guān)共同制定的軍事行政法規(guī)。國務(wù)院和中央軍委有權(quán)依據(jù)憲法或法律，聯(lián)合或分別制定裝備采購法規(guī)。如中央軍委和國務(wù)院可以共同制定《國防采購條例》。它的適用范圍可以擴大到裝備的預(yù)研、研制和生產(chǎn)采購以及維修保障的全系統(tǒng)全壽命過程。還可規(guī)定相關(guān)的法規(guī)，如《國防產(chǎn)品質(zhì)量管理條例》、《駐廠軍事代表工作條例》、《軍品價格管理條例》等。

第三，軍隊裝備機關(guān)和政府行政部門制定的裝備采購規(guī)章層。國務(wù)院的部委和軍委各總部依據(jù)國家法律或法規(guī)，聯(lián)合或分別制定相應(yīng)的配套規(guī)章，主要是為了保障裝備采購法律法規(guī)體系的系統(tǒng)性和可操作性，其表現(xiàn)形式為規(guī)定、辦法、細則、指示、指令、通知等，也是裝備采購活動順利進行的要素規(guī)范[5] 139—145。具體可包括《裝備采購合同信息管理規(guī)定》、《裝備采購人員資格認證和培訓(xùn)管理規(guī)定》、《裝備采購方式和程序管理規(guī)定》（范圍可擴大到裝備科研、采購、維修保障全過程）、《裝備采購合同管理規(guī)定》、《法律采購審價管理規(guī)定》、《裝備采購經(jīng)費財務(wù)管理規(guī)定》、《裝備采購合同監(jiān)督管理規(guī)定》。

第四，軍兵種對分管裝備制定的裝備采購規(guī)章。軍兵種或各大軍區(qū)依據(jù)國家和軍隊有關(guān)裝備采購的法律、法規(guī)和規(guī)章，結(jié)合本系統(tǒng)裝備和企業(yè)特點制定本系統(tǒng)裝備采購的具體措施，其表現(xiàn)形式為規(guī)定、細則和通知。但它們的效力要低于軍隊裝備建設(shè)管理機關(guān)制定的法律規(guī)范，一般只在本系統(tǒng)內(nèi)有法律效力，不得與軍隊裝備建設(shè)管理機關(guān)制定的法律規(guī)范發(fā)生抵觸或沖突。如果存在抵觸或沖突，要以軍隊裝備建設(shè)管理機關(guān)的法律規(guī)范為準。

參考文獻：

[1]解放軍報評論員.深化裝備采購制度改革的重大舉措[N].解放軍報，2005—12—19（1）.

[2]鄒國晨.武器裝備采辦管理[M].北京：國防工業(yè)出版社，2003：365—367.

[3]張連超.美軍高技術(shù)項目的管理[M].北京：國防工業(yè)出版社，1998：52 .

[4]鄒國晨.武器裝備采辦管理[M].北京：國防工業(yè)出版社，2003：367 .

[5] 魏剛，艾克武.武器裝備采辦合同管理導(dǎo)論[M].北京：國防工業(yè)出版社，2005：120—121.

[責(zé)任編輯 高惠琦]