政府采購審計中存在的問題及對策

孫晶

[摘要] 2012年是《政府采購法》施行的第10年，隨著社會經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展和政府采購制度改革的不斷深化，我國政府采購在拓寬范圍、擴(kuò)大規(guī)模等方面取得了顯著成績，而“奢侈動車”、“天價U盤”等事件的曝光，也使得作為外部監(jiān)督重要工具之一的審計備受關(guān)注。本文探討政府采審計目前存在的問題并提出相應(yīng)的解決對策。

[關(guān)鍵詞] 政府采購；政府采購審計；問題；對策

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2012 . 23. 018

[中圖分類號]F239[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]1673 - 0194（2012）23- 0029- 02

1我國政府采購的現(xiàn)狀

2002年以來，我國政府采購的規(guī)模迅速擴(kuò)大，2011年突破1萬億元，占全國財政支出的10%，相比2002年1 009億元的規(guī)模，10年間增長10倍；財政資金使用效益明顯提高，2011年為國家節(jié)約資金1 500多億元；政府采購方式逐漸多樣化，國際通用的采購方式被越來越多地使用；采購項(xiàng)目的范圍不斷擴(kuò)大，采購項(xiàng)目結(jié)構(gòu)失衡的局面正在逐步得到改善；以《政府采購法》為主體的政府采購法律體系的基本框架已經(jīng)形成，為依法開展政府采購活動提供了法律依據(jù)和制度保證。政府采購制度在擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長方面發(fā)揮了積極作用，并且規(guī)范了財政支出行為。但我們也應(yīng)該看到，由于我國的政府采購起步較晚，仍存在政府采購法律制度不完備，預(yù)算編制缺乏預(yù)見性，約束力不夠，政府采購行為不規(guī)范、效率低、競爭不充分等問題。為切實(shí)解決這些問題，全面深化政府采購制度改革，需要對政府采購加強(qiáng)監(jiān)督管理，特別是充分發(fā)揮審計的“免疫系統(tǒng)”功能。

2我國政府采購審計存在的問題

2.1 政府采購審計標(biāo)準(zhǔn)不足

政府采購審計標(biāo)準(zhǔn)是審計人員對政府采購事項(xiàng)判斷是非，評價優(yōu)劣，作出審計結(jié)論，表達(dá)審計意見的基礎(chǔ)。其內(nèi)容應(yīng)包括相應(yīng)的法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、政策標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)章制度標(biāo)準(zhǔn)等。目前我國的政府采購法律體系還尚不完備。比如：我國的《政府采購法》已于2003年1月1日開始實(shí)施，但還沒有全國統(tǒng)一的《政府采購施細(xì)則》，雖然各地根據(jù)《政府采購法》分別制定了適合本地實(shí)際情況的地方性細(xì)則，但也造成了各自為政的混亂狀態(tài)。再如：我國政府采購規(guī)模和金額逐年快速擴(kuò)大，但是審計準(zhǔn)則中還找不到關(guān)于政府采購的專門性準(zhǔn)則或指南。使得被審計部門在進(jìn)行政府采購活動時缺乏必須遵守的規(guī)則，導(dǎo)致政府采購審計缺乏必要的審計標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督內(nèi)容的實(shí)際缺失。

2.2 預(yù)算管理不足

由于政府采購預(yù)算在政府采購內(nèi)部具有一定的約束力，所以是審計人員判斷政府采購活動經(jīng)濟(jì)效益的重要依據(jù)。在實(shí)際工作中卻往往出現(xiàn)以下情況，導(dǎo)致政府采購預(yù)算剛性不足，實(shí)際操作性差，也使審計人員難以從全局上把握全年政府采購工作，無法對政府采購進(jìn)行預(yù)算控制和監(jiān)督管理。一是我國政府采購預(yù)算經(jīng)常與部門預(yù)算脫節(jié)，政府采購預(yù)算實(shí)際執(zhí)行過程中的資金難以保證。二是預(yù)算編制單位在編制預(yù)算前缺乏市場調(diào)研，導(dǎo)致預(yù)算隨意性大，編制技術(shù)方法不科學(xué)。三是我國政府采購預(yù)算編制不夠細(xì)化，實(shí)際工作中因?yàn)槟夸洸粔蛎鞔_使大部分部門集中采購和分散采購漏編預(yù)算。可見，預(yù)算管理的盲目性會導(dǎo)致審計工作的盲目性。

2.3 審計深度、力度不足

我國政府采購規(guī)模雖然不斷擴(kuò)大，但是與國際水平還相差甚遠(yuǎn)。同時，我國政府采購范圍也很窄，采購主要集中在集中采購目錄中列示的貨物或服務(wù)。而工程建設(shè)采購、藥品采購等本應(yīng)占政府采購很大比例的項(xiàng)目，卻很少列入或列入比重很低。恰恰是這些項(xiàng)目無論從金額上，還是從其重要性上都應(yīng)該成為政府采購審計的重點(diǎn)。我國政府采購本身的缺陷也導(dǎo)致了政府采購審計存審計范圍小、時間少，審計缺乏深度的缺陷。政府采購工作現(xiàn)場監(jiān)督經(jīng)常流于形式，監(jiān)管部門的工作人員一般不能深入細(xì)致地介入評標(biāo)活動的管理和監(jiān)督中去，僅僅是象征性地出席招投標(biāo)會，沒有深入政府采購評標(biāo)內(nèi)部，難以對評委的公正性與評標(biāo)的完整性進(jìn)行把關(guān)，而且在招投標(biāo)結(jié)束產(chǎn)品到位后，對產(chǎn)品的具體使用情況，監(jiān)管部門也缺乏必要的監(jiān)管職能。

2.4 內(nèi)部控制職能缺失

審計人員了解政府采購與審計相關(guān)的內(nèi)部控制可以識別潛在的錯報類型，考慮重大錯報風(fēng)險的因素，設(shè)計和實(shí)施進(jìn)一步審計程序。在我國開始進(jìn)行政府采購工作時，沒有專門的采購機(jī)構(gòu)，財政部門既管理政府采購資金預(yù)算又負(fù)責(zé)具體政府采購，政府采購無法形成內(nèi)部控制機(jī)制，也無法對政府采購內(nèi)部進(jìn)行有效的監(jiān)督和制約。近幾年，專門的采購機(jī)構(gòu)設(shè)立后，政府采購機(jī)構(gòu)名稱不統(tǒng)一、隸屬關(guān)系不統(tǒng)一，政府采購管理機(jī)構(gòu)和操作執(zhí)行機(jī)構(gòu)分工不明確等種種現(xiàn)象表明，“管采分離”事實(shí)上并沒有真正徹底實(shí)現(xiàn)，導(dǎo)致政府采購內(nèi)部控制配套規(guī)章制度不全、監(jiān)督內(nèi)容缺失，內(nèi)部控制制度無法建立健全。同時，也影響政府采購管理部門管理職能的有效發(fā)揮。另外，財政部門存在的“重分配、輕管理，職責(zé)不清，推諉扯皮”等問題也弱化了內(nèi)部控制機(jī)制運(yùn)行效果。

2.5 審計等監(jiān)管部門合作不足

政府采購審計由于其特有的獨(dú)立性、權(quán)威性和公正性的特征，既區(qū)別于政府采購的內(nèi)部經(jīng)濟(jì)監(jiān)督，也區(qū)別于財政、紀(jì)檢監(jiān)察等其他監(jiān)管部門的監(jiān)督，是政府采購不可或缺、無法替代的監(jiān)督防線。同時，審計監(jiān)督與其他監(jiān)督一樣，也存在著自身的專業(yè)缺陷和制約因素，特別是在當(dāng)前審計手段局限、審計威懾力不強(qiáng)的形勢下，還需要與其他監(jiān)督部門通力合作，取長補(bǔ)短，優(yōu)勢互補(bǔ)，高效配置資源，共同構(gòu)建我國的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督體系，形成不同層次、不同角度的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。但從我國政府采購的發(fā)展過程及實(shí)踐來看，我國政府采購監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)還沒有形成相互制衡、合理制約的管理體制。

3加強(qiáng)政府采購審計約束的路徑

3.1 建立健全政府采購審計標(biāo)準(zhǔn)

建立健全涵蓋采購人、采購代理機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商和監(jiān)管機(jī)構(gòu)等所有與政府采購活動相關(guān)的部門和人員的行為規(guī)范體系，為政府采購審計提供充分、必要的審計標(biāo)準(zhǔn)，打造“公平、公正、公開”的“陽光采購”平臺。一是建立政府采購監(jiān)督約束機(jī)制。以《政府采購法》為基礎(chǔ)，結(jié)合實(shí)踐建立健全政府采購工作相關(guān)法律、法規(guī)制度體系，使政府采購審計監(jiān)督約束具有堅實(shí)的法律基礎(chǔ)。二是在審計實(shí)踐的基礎(chǔ)上，加快績效審計準(zhǔn)則或指南的制定工作步伐。同時，建立一個能夠指導(dǎo)和評價政府采購審計活動公認(rèn)的、可接受的績效標(biāo)準(zhǔn)，使政府采購績效審計的評價做到有據(jù)可依，提高績效審計的質(zhì)量。為了防止政府采購績效審計出現(xiàn)事后補(bǔ)漏的情況，要進(jìn)行政府采購的事前、事中和事后的全過程審計跟進(jìn)以及全方位、多層次的監(jiān)督檢查。三是加快政府采購及其審計監(jiān)督電子化的進(jìn)程，全國盡快采用統(tǒng)一的政府采購信息管理軟件，提高信息質(zhì)量，使審計證據(jù)更具真實(shí)性、客觀性、可比性與共享性。

3.2 建立政府采購預(yù)算約束機(jī)制

要提高政府采購計劃約束力，就要積極加強(qiáng)政府采購預(yù)算編制工作，全面提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性，實(shí)現(xiàn)財政資源的優(yōu)化配置。要使政府采購事先預(yù)知全年采購規(guī)模，提前了解市場行情，擬訂采購計劃，凡是列入采購目錄內(nèi)的貨物、工程和服務(wù)，都必須進(jìn)行政府采購。嚴(yán)格立項(xiàng)評審，對立項(xiàng)無依據(jù)、方案不合理、資金不到位、采購方式不合法的，堅決不予審批。同時，嚴(yán)格按政府采購預(yù)算進(jìn)行資金供給，年度內(nèi)一般不再追加或調(diào)整，確保采購預(yù)算執(zhí)行的剛性。編制年度政府采購預(yù)算，將所有財政撥款部門采購全部納入政府采購范圍。

3.3 “量身定制”審計方案

針對政府采購三方要“量身定制”審計方案，確定不同的審計檢查重點(diǎn)。①對監(jiān)管部門，重點(diǎn)檢查政府采購年度預(yù)算是否合理、合法，是否按規(guī)定審核采購單位提交的采購清單并匯總，是否按規(guī)定審查了政府采購代理機(jī)構(gòu)和供應(yīng)商的代理資格，以及對政府采購代理機(jī)構(gòu)報送的撥款申請及有關(guān)文件和合同草案等招標(biāo)有關(guān)文件是否按規(guī)定處理投訴事項(xiàng)，有無參與干涉政府采購中的具體商業(yè)行為等。②對預(yù)算單位，采取部門預(yù)算執(zhí)行審計和財政財務(wù)收支審計相結(jié)合的辦法，重點(diǎn)檢查有無規(guī)避政府采購現(xiàn)象、資金的來源與使用是否合規(guī)、資金用款計劃是否按程序進(jìn)行申報、采購資金是否全部實(shí)行國庫直接支付等問題。③對代理機(jī)構(gòu)，重點(diǎn)檢查是否依照法律和規(guī)章制度辦理采購相關(guān)事宜，是否真正按“最高的質(zhì)量，最低的成本，最短的時間，最佳的效益”工作要求進(jìn)行。嚴(yán)格中介代理，確定中介代理機(jī)構(gòu)的資質(zhì)準(zhǔn)入門檻。

3.4 加強(qiáng)監(jiān)督合作

審計監(jiān)督制度建立后，其他各種經(jīng)濟(jì)監(jiān)督?jīng)Q不能削弱，審計要加強(qiáng)與其他監(jiān)督密切合作，協(xié)同作戰(zhàn)，維護(hù)政府采購的健康發(fā)展。加強(qiáng)與組織人事部門的合作，可以積極推進(jìn)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作，著力強(qiáng)化對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督；加強(qiáng)與財政部門的合作，可以強(qiáng)化專項(xiàng)資金審計工作；加強(qiáng)與稅務(wù)部門的合作，可以加強(qiáng)依法治稅；加強(qiáng)與新聞媒體的合作，可以使審計工作更加透明，擴(kuò)大審計影響，形成良好的社會監(jiān)督環(huán)境。同時，要加大監(jiān)督檢查力度，嚴(yán)格遵循“三公”原則，重視對重大采購項(xiàng)目的全過程審計，將政府采購置于競爭之中、陽光之下，實(shí)現(xiàn)“陽光采購”。

主要參考文獻(xiàn)

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