北京暴雨災害的管理反思

民生民意

規(guī)劃應該立千年大計，建設可以由幾代人去實現(xiàn)。徹底解決暴雨災害和水資源嚴重短缺難題，遠比北京是不是一個“世界城市”來得重要

北京“7·21”特大暴雨災害的發(fā)生，向全國各級政府城鄉(xiāng)建設與管理的決策者和執(zhí)行者發(fā)出了“警示”：敬畏大自然，提升公共管理水平，在學習與借鑒中科學行政。

綜合運用戰(zhàn)略思維與系統(tǒng)思想，構建城市戰(zhàn)略管理體系

北京“7·21”特大暴雨向全國城鄉(xiāng)建設與管理的決策者和執(zhí)行者發(fā)出了“管理警示”。第一，“管理”意味著“計劃、組織、領導和控制”，四個環(huán)節(jié)缺一不可；計劃不周全，組織、領導不力，忽視過程控制，勢必因管理不善而造成生命和財產(chǎn)損失。第二，公共部門需要戰(zhàn)略管理。一個地區(qū)或城市的經(jīng)濟和社會發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，絕不是有些人認為的“規(guī)劃，規(guī)劃，辦公室搞搞，墻上掛掛”之類可有可無、可輕可重的東西，絕不能被當作是應付上級和社會公眾的一紙“文稿”。戰(zhàn)略規(guī)劃的制定要慎重，一旦制定和頒布，就要遵照執(zhí)行，在執(zhí)行中評估與完善。第三，發(fā)展需要管理，要講戰(zhàn)略性和系統(tǒng)性。有專家指出，科學發(fā)展觀中蘊含著戰(zhàn)略思維與系統(tǒng)思想，各級領導干部都應該在工作中“綜合運用戰(zhàn)略思維與系統(tǒng)思想”，在工作中堅持五項原則——戰(zhàn)略導向原則、整體推進原則、縱向聯(lián)動原則、橫向協(xié)作原則和競爭發(fā)展原則，即從戰(zhàn)略高度認識事物、規(guī)劃工作，以系統(tǒng)優(yōu)化和整體推進為導向，協(xié)調指揮，有效執(zhí)行，縱向聯(lián)合行動，橫向協(xié)同作業(yè)，在激烈的競爭中實現(xiàn)科學發(fā)展。

城市的發(fā)展，既要根據(jù)國家戰(zhàn)略制定城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，又要充分考慮各方面工作的系統(tǒng)性。實踐中，應該盡可能規(guī)避和解決領導者“拍腦袋”決策、干部任期制導致的短期行為、部門利益最大化、工作條塊分割、有規(guī)劃無落實等不符合戰(zhàn)略管理要求的問題。

把地下排水系統(tǒng)的規(guī)劃、設計和建設作為城市中長期發(fā)展的重點工作

北京“7·21”特大災害提出了“學習警示”：向古人學習，向先進國家學習。北京“7·21”特大暴雨發(fā)生時，有記者和攝影師相約拍攝“水漫紫禁城”的影像，結果大失所望。當天21時許拍攝的故宮午門照片顯示，地面上竟然“沒有積水痕跡”。偌大的故宮，幾乎沒有一處積水。位于暴雨中心的北海團城，也無一例積水報告；這兩處與環(huán)路和主要支路大量積水形成鮮明對照。

故宮和北海團城的排雨水工程服役已近600年，一定迎接過比“61年一遇”還猛烈的大暴雨的考驗。這兩處古代工程，一磚一石，一樹一木，一涵一洞一井，處處充滿智慧。北海團城，整體地勢較高，種植古樹，古樹周圍分布水眼，水眼下部建豎井，豎井與豎井之間涵洞相連。多余的雨水到涵洞被儲存起來，形成一條地下“暗河”。紫禁城建有明暗兩套排水系統(tǒng)。明排水系統(tǒng)，通過鋪地做出泛水，經(jīng)由各種排水口、吐水嘴排到周邊河中；暗排水系統(tǒng)，由地下排水道將水排到河里，即內外金水河。

發(fā)達國家的排水工程有不少經(jīng)驗可以借鑒。日本東京建有世界上最先進的被稱為“地下神殿”的下水道排水系統(tǒng)。由一連串混凝土立坑構成，地下河深達60米。下水道內安裝多個1.4萬馬力的水泵，每秒鐘可以疏通200立方米的地下水，排泄到附近河流然后流入大海。法國巴黎的下水道是座博物館，每年有10多萬人參觀。其下水道位于地面以下50米，四壁整潔，管道通暢，縱橫交錯，密如蛛網(wǎng)。排水道寬達3米，兩旁還有約1米寬的檢修便道。德國漢堡建有容量很大的地下蓄水庫，在雨季可以發(fā)揮強大的雨水容納作用，在非雨季可以提取地下庫水供地面使用，有效實現(xiàn)雨水的合理回收和利用。在新加坡的一個商業(yè)中心，可以看到一個大大的“碗”在收集雨水，流入地下城的河流中儲備利用。

在國務院批復的《北京市城市總體規(guī)劃（2004-2020）》中明確提出，中心城區(qū)“按不低于200年一遇洪水標準設防”；新城“按50-100年一遇洪水標準設防”。這里有兩個問題：一是規(guī)劃中可能對類似“7·21”重災區(qū)房山區(qū)等農(nóng)村地區(qū)的重視不夠，沒有考慮設防或標準太低。無論城區(qū)還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)，人民的生命和財產(chǎn)具有同等重要的價值。二是城區(qū)“200年一遇”和新城按“50-100年一遇”的標準偏低。地下設施建設不同于地上建筑，應該達到“500-1000年一遇”的標準，至少不應該低于紫禁城和北海團城的防護能力。規(guī)劃應該立千年大計，建設可以由幾代人去實現(xiàn)。

在“十二五”和“十三五”期間，北京市應該協(xié)調周邊省市，完成地下排水系統(tǒng)工程的規(guī)劃、設計和啟動建設工作，努力達到和超過目前“世界城市”的最高水準。在北京全面建設能夠 “排水蓄水，綜合利用水資源”的工程，徹底解決暴雨災害和水資源嚴重短缺難題，遠比北京是不是一個“世界城市”來得重要。

建立和完善城市常住人口避險自救、防災減災知識與技能的學習演練機制

讓大多數(shù)城區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)常住人口懂得如何躲避危險、如何遇險自救，有利于實現(xiàn)防災減災目標。將避險自救、救護他人、參與社會搶險救災活動的知識、技能和能力，納入青少年教育的必修課，遠比被動學習書本文化知識重要，遠比參加各類入學升級文化考試重要。不懂得如何保護自己生命和救護他人生命，一旦遇險勢必給個人、家庭和社會造成無法彌補的損失。火災、洪水、地震、病毒和遭遇歹徒襲擊等避險、自救和救護的知識和技能，應該讓每一位青少年學習掌握。

避險、自救和救護知識和技能學習和能力的培養(yǎng)，有各種各樣的模式。但無論哪種模式，實景演練和親自作業(yè)都是必不可少的環(huán)節(jié)。在國外，筆者曾多次經(jīng)歷火警演練。幾乎每個月都會在辦公室正常工作時遇到火警鈴聲突然大作的情景。此時，要求所有人員按照指定路線立刻走樓梯撤離到指定區(qū)域等待。大批消防車蜂擁而至，在完成一系列救火作業(yè)程序之后，才宣布火警解除。這樣的經(jīng)驗值得借鑒，各部門應當定期開展遇險自救和救護演習。

創(chuàng)新社會管理方式，鼓勵和支持社會力量參與搶險救援和賑濟災民活動

北京“7·21”特大暴雨災害發(fā)生之后，許多個人和非政府組織主動向遇險人員伸出援助之手，積極投身到了搶險救災隊伍之中。許多私家車主自愿組織起來到首都機場接送客人回家，有人甚至把素不相識的客人安排在自己家里或辦公室過夜。有150多位農(nóng)民工，在“7·21”暴雨中冒著生命危險從積水嚴重的京港澳高速南崗洼路段救出上百名乘客。7月30日，央視知名主持人崔永元花費近1.5萬元，和著名歌手韓紅等人設宴款待參加救援的農(nóng)民工表達敬意和感謝。

在新的時代背景下，創(chuàng)新社會組織與管理方式，大力鼓勵、支持民間人士和非政府組織參與搶險救援、賑濟災民、服務社會等公益事業(yè)，有利于促進第三部門發(fā)展，為社會人士和公益組織實現(xiàn)個人價值與組織使命，開辟更為廣闊的空間，創(chuàng)造更為便利的條件。

（作者為北京師范大學管理學院教授、博導）

責編/徐艷紅美編/石玉