中國(guó)百年預(yù)算及啟示

徐加利，王玲

摘 要：從人類歷史角度看，在傳統(tǒng)財(cái)政制度向現(xiàn)代財(cái)政制度變遷過程中，預(yù)算作為一個(gè)重要的財(cái)政范疇，基本上經(jīng)歷了同樣的歷史發(fā)展過程，并且預(yù)算制度的現(xiàn)代化也是財(cái)政制度現(xiàn)代化的起點(diǎn)和核心內(nèi)容。從歷史和文化傳統(tǒng)的角度，通過回顧中國(guó)預(yù)算的百年歷史，來探討發(fā)掘現(xiàn)代政府預(yù)算的民主性本質(zhì)特征。通過回顧歷史，我們發(fā)現(xiàn)，中國(guó)最民主的預(yù)算體制是誕生于20世紀(jì)40年代中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的延安。于是，針對(duì)現(xiàn)階段預(yù)算存在的問題，借鑒延安時(shí)期的經(jīng)驗(yàn)，把憲政理念引入預(yù)算領(lǐng)域，以民主法治的形式，對(duì)政府的財(cái)政權(quán)力進(jìn)行限制和監(jiān)控，以保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)及依附其上的基本人權(quán)，促進(jìn)政府公共服務(wù)職能的實(shí)現(xiàn)和公共財(cái)政體制的良好運(yùn)行。

關(guān)鍵詞：政府預(yù)算；憲政理念；民主預(yù)算

中圖分類號(hào)：F832.43文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673—291X（2012）26—0104—02

引言

民主及民主與政府預(yù)算的關(guān)系在學(xué)術(shù)界一直是被小心回避和沒有弄清楚的問題。有的學(xué)者認(rèn)為，民主與財(cái)政預(yù)算一個(gè)是政治問題，一個(gè)是經(jīng)濟(jì)問題；有的學(xué)者則認(rèn)為，民主問題不是經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的任務(wù)。這種認(rèn)識(shí)是片面的， 也是不符合事實(shí)的。馬克思主義認(rèn)為， 有政治民主必然有經(jīng)濟(jì)民主， 而經(jīng)濟(jì)民主制的核心內(nèi)容之一就是財(cái)政預(yù)算民主。①我國(guó)現(xiàn)在從全國(guó)人大到各級(jí)政府都倡導(dǎo)建立民主理財(cái)原則，在構(gòu)建市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和公共財(cái)政體制過程中也無法回避和不得不認(rèn)真對(duì)待這一重要問題。

本文所要說明的是， 實(shí)行民主政治與民主預(yù)算并不是西方國(guó)家的“專利”， 縱觀我們國(guó)家的現(xiàn)代預(yù)算發(fā)展史， 早在革命戰(zhàn)爭(zhēng)的延安時(shí)期民主預(yù)算就已付諸實(shí)踐， 其所取得的偉大成就也令世人矚目。然而遺憾的是， 人們對(duì)于我們黨80年來為人民的政治民主和經(jīng)濟(jì)民主所進(jìn)行的艱辛探索和不懈奮斗的歷史不甚了解， 而學(xué)術(shù)界對(duì)這一課題的研究也不多， 以至在一些人眼里， 似乎中國(guó)共產(chǎn)黨不甚強(qiáng)調(diào)民主， 尤其在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域更是如此。這種誤識(shí)是需要澄清的， 因?yàn)樗环蠚v史的真實(shí)。

我們把視角放到中國(guó)百年預(yù)算的發(fā)展進(jìn)程中，在文章中主要選取晚清、民國(guó)、延安三個(gè)歷史時(shí)期，從中我們會(huì)發(fā)現(xiàn)——延安， 不僅是革命的圣地， 而且它還是中國(guó)民主的發(fā)源地和實(shí)驗(yàn)基地。延安的民主實(shí)踐、延安的民主經(jīng)驗(yàn)， 能夠引起身處21世紀(jì)的我們的無盡思索和遐想。針對(duì)現(xiàn)階段的預(yù)算改革難題，我們能夠以此來揭示下一步的改革方向。

一、晚清肇始

中國(guó)現(xiàn)代政府預(yù)算是在近現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型的背景下，以“后發(fā)外生”的方式出現(xiàn)的。先是一些曾經(jīng)到過西方的中國(guó)人及來華的傳教士撰文介紹西方國(guó)家的預(yù)算知識(shí)，主張仿效之以推進(jìn)中國(guó)財(cái)政制度的進(jìn)步，隨之一批在近代頗有影響的思想家也紛紛發(fā)表預(yù)算言論。比如，曾擔(dān)任駐日公使館參贊的黃遵憲在其《日本國(guó)志》②中最早介紹了預(yù)算制度，他說，日本將一年的收支“一一遍告于眾，名曰預(yù)算”，“其征斂有致，其出納有程，其支銷各有實(shí)數(shù)，于預(yù)計(jì)之?dāng)?shù)無所增，于實(shí)用之?dāng)?shù)不能濫，取之于民，布之于民，既公且明，上下平信”。這個(gè)簡(jiǎn)短的介紹觸及了現(xiàn)代預(yù)算制度的核心：作為未來年度的政府所有收支計(jì)劃，它由民意機(jī)構(gòu)或立法機(jī)構(gòu)依法審議批準(zhǔn)，并向社會(huì)公布，接受監(jiān)督和制約。

西方現(xiàn)代預(yù)算制度一經(jīng)傳入，就引起強(qiáng)烈關(guān)注，國(guó)內(nèi)很快形成建立預(yù)算制度的輿論。迫于形勢(shì)，清政府在實(shí)行新政的措施中也包括建立預(yù)算制度，而擬議中的預(yù)算必須公開透明，成為當(dāng)時(shí)朝野的共識(shí)。

在朝野的共同推動(dòng)之下，清政府在1911年11月3日公布的《重大信條十九條》中規(guī)定：“本年度之預(yù)算，未經(jīng)國(guó)會(huì)決議者，不得照前年度預(yù)算開支。又預(yù)算案內(nèi)，不得有既定之歲出，預(yù)算案外，不得為非常財(cái)政之處分?！钡谑鍡l規(guī)定：“皇室經(jīng)費(fèi)之制定及增減，由國(guó)會(huì)議決?！庇纱?，資政院的財(cái)政預(yù)算權(quán)已得到法律的承認(rèn)，稱得上是中國(guó)歷史上具有開創(chuàng)性的法律文件。同時(shí)，1911年的預(yù)算案，是中國(guó)歷史上第一份現(xiàn)代意義上的預(yù)算，中國(guó)第一次有了自己的、可以制約最高政治權(quán)力財(cái)政權(quán)力的預(yù)算制度。它開啟了中國(guó)現(xiàn)代預(yù)算的先河。

二、民國(guó)奠基

民國(guó)建立后，對(duì)預(yù)算制度的探索一直在進(jìn)行，民國(guó)三年（1914年）5月1日，北洋政府公布《中華民國(guó)約法》，規(guī)定：“國(guó)家歲入歲出之決算，每年經(jīng)審計(jì)院審定后，由大總統(tǒng)提出報(bào)告書于立法院。”這是我國(guó)審計(jì)權(quán)力列入根本大法之始。同年頒布的《會(huì)計(jì)條例》，設(shè)計(jì)出一套較為完整的預(yù)算制度，對(duì)預(yù)算年度、總預(yù)算、預(yù)備金、編制方法等都有規(guī)定。財(cái)政部據(jù)以制定出該年度的國(guó)家預(yù)算簡(jiǎn)章。同年10月，頒布了我國(guó)第一部審計(jì)法和審計(jì)法施行細(xì)則。

預(yù)算制度頒布后，到1919年以前的執(zhí)行情況較好，均編制了較為完整的國(guó)家預(yù)算。1929年后，由于軍事開支劇增、提防截留中央?？顕?yán)重而流于形式。不過，在1925年的時(shí)候，仍追編了前4年的預(yù)算，說明當(dāng)時(shí)執(zhí)行預(yù)算制度還是比較認(rèn)真的。

北洋政府在預(yù)算上的貢獻(xiàn)仍然是開啟征程，重在技術(shù)方面，雖受時(shí)局影響未順利實(shí)施，但其歷史價(jià)值仍然不可低估。這一時(shí)期的預(yù)算在執(zhí)行前須經(jīng)國(guó)會(huì)審議通過方能生效，且不可隨意增列預(yù)算項(xiàng)目，預(yù)算的法制性和權(quán)威性都有體現(xiàn)，就是其進(jìn)步價(jià)值所在。

南京國(guó)民政府時(shí)期，預(yù)算制度繼續(xù)緩慢進(jìn)步。1932年9月24日，國(guó)民政府在經(jīng)過較長(zhǎng)時(shí)間準(zhǔn)備后頒布了中國(guó)歷史上的第一部《預(yù)算法》，標(biāo)志著中國(guó)預(yù)算制度經(jīng)歷二十余年的發(fā)展已基本定型。此外，預(yù)算與決算并重也是國(guó)民政府預(yù)算建設(shè)的特色，即詳列預(yù)算計(jì)劃，又注重督促施行。

須知，即便是美國(guó)，全面接受預(yù)算思想、建立預(yù)算制度，也只是20世紀(jì)初的事。在財(cái)政預(yù)算的制度建設(shè)、由“看不見的政府”向“看得見的政府”的過渡方面，中國(guó)人并不顯得落后。但同時(shí)北洋乃至民國(guó)也給歷史留下了一個(gè)巨大的遺憾：在中國(guó)，廣大民眾對(duì)政府及其財(cái)政行為始終沒有形成真正的“壓力”，“牽制”、“制約”、“平衡”等觀念始終未能進(jìn)入中國(guó)人大腦。

三、延安民主

延安的民主財(cái)政是一種精神， 也是一種制度， 是當(dāng)時(shí)的中國(guó)共產(chǎn)黨人向今天的我們提供的一筆巨大財(cái)富。在實(shí)踐中，邊區(qū)參議會(huì)按照民眾意愿，通過民主程序?qū)彾ê捅O(jiān)督政府財(cái)政收支之事，便是延安的預(yù)算民主。

從當(dāng)時(shí)多篇預(yù)算決議案來看，當(dāng)時(shí)邊區(qū)參議會(huì)對(duì)政府財(cái)政工作的審查監(jiān)督不但不是“虛”的，而且還深入到了財(cái)政稅收政策的設(shè)計(jì)與制定層面。其中，既有對(duì)概算的設(shè)計(jì)、監(jiān)督權(quán)，又有審查、批準(zhǔn)權(quán)；既明確提出政府稅收工作中存在的問題，又擁有對(duì)政府稅收工作提出“必須”、“不得”等要求的權(quán)力。邊區(qū)財(cái)政的確是民主的財(cái)政，是人民可以“說話”的財(cái)政。①概括地說， 延安的民主財(cái)政有以下特征：

1.充分發(fā)揮邊區(qū)參議會(huì)對(duì)邊區(qū)政府財(cái)政稅收工作的決策、審查和監(jiān)督作用。在邊區(qū)， 征什么稅、怎樣征稅、征多少稅、如何安排財(cái)政支出、如何制定概算， 都是由參議會(huì)說了算， 而不是由政府說了算。

2.邊區(qū)政府始終把人民的利益看得高于一切， 特別是稅收負(fù)擔(dān)， 事關(guān)人民的切身利益， 成為邊區(qū)黨政最為關(guān)切的問題。由于邊區(qū)政府是真正代表人民利益的政府， 因而是當(dāng)時(shí)世界上最廉潔、最廉價(jià)的政府。相比以往政權(quán)， 延安最值得驕傲的成就是它的民主，它的民主財(cái)政。

四、憲政預(yù)算

一部中國(guó)近現(xiàn)代史，也是預(yù)算制度曲折迷離的變遷史，其中給今人的最重要的啟迪，就是憲政精神步步浸潤(rùn)其中。

把憲政理念引入預(yù)算領(lǐng)域，其意義在于，以民主法治的形式，對(duì)政府的財(cái)政權(quán)力進(jìn)行限制和監(jiān)控，以保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)及依附其上的基本人權(quán)，促進(jìn)政府公共服務(wù)職能的實(shí)現(xiàn)和公共財(cái)政體制的良好運(yùn)行。

第一，代議制機(jī)構(gòu)是政府預(yù)算的組織制度前提，是制約專制的政治組織。經(jīng)過議會(huì)審議的預(yù)算，從根本上說，是用于解決政府和人民的財(cái)產(chǎn)關(guān)系問題，這是一國(guó)政治中最重要的憲法關(guān)系。預(yù)算須由人大實(shí)施外部控制和全程監(jiān)督，有權(quán)對(duì)具體的財(cái)政事項(xiàng)進(jìn)行審查、批準(zhǔn)，有權(quán)將有關(guān)財(cái)政活動(dòng)的普遍規(guī)則制定為法律。人大批準(zhǔn)后的預(yù)算就成為具有法律意義的強(qiáng)制性命令，是政府對(duì)議會(huì)的承諾，必須得到極為嚴(yán)格的履行。

第二，在預(yù)算的審批過程中，所有的國(guó)民均應(yīng)享有平等的參與權(quán)。人民在民主原則下平等選舉代議制機(jī)構(gòu)，以行使制約和監(jiān)督政府預(yù)算的權(quán)力；代議制機(jī)構(gòu)在通過預(yù)算時(shí)，一人一票，以平等形式來行使立法權(quán)、財(cái)政審查批準(zhǔn)權(quán)和財(cái)政監(jiān)督權(quán)。

第三，預(yù)算收入和支出應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)平等負(fù)擔(dān)和平等給付原則。稅收課征應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)平等課稅原則和量能課稅原則，費(fèi)用征收應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)受益負(fù)擔(dān)原則。預(yù)算支出方面，相同的情況應(yīng)當(dāng)相同處理，不能因?yàn)槿藶樵驅(qū)е率荏w之間的差異過大。

第四，憲政預(yù)算對(duì)政府財(cái)政行為提出嚴(yán)格的要求：一是向人大提供的預(yù)算報(bào)告必須數(shù)字準(zhǔn)確、細(xì)致和完整，覆蓋其全部公共收支、反映它的全部財(cái)政活動(dòng)，不允許出現(xiàn)預(yù)算管轄之外的財(cái)政活動(dòng)。二是提高財(cái)政透明度，走“陽光預(yù)算”之路。人民享有預(yù)算信息的知情權(quán)，政府有責(zé)任把其在行政管理活動(dòng)中所產(chǎn)生、所收集的信息對(duì)人民公開，及時(shí)、全面地公布預(yù)算編制過程、財(cái)政政策目標(biāo)、公共部門賬目和形勢(shì)預(yù)測(cè)等財(cái)政資訊。

總之，借鑒西方國(guó)家的預(yù)算思想和經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)化人大在預(yù)算中的立法監(jiān)督作用，建立預(yù)算的外部政治控制機(jī)制和嚴(yán)密的預(yù)算管理體制，預(yù)算編制和審批、執(zhí)行與監(jiān)督的職責(zé)分別履行，并以“陽光預(yù)算”的機(jī)制廣泛接納廣大民眾的評(píng)議和監(jiān)督，從而建立起我們的現(xiàn)代公共預(yù)算。

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