美國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度對(duì)我國養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的啟示

呂紅，宋利利，張立言

摘 要：隨著我國人口老齡化程度的日益加深，一直沿用的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已經(jīng)明顯不能適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的需要。盡管我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度幾經(jīng)修改和完善，但是，隨著人們物質(zhì)需求的日益增長及物價(jià)水平的居高不下，現(xiàn)有的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度仍然不能滿足廣大民眾對(duì)晚年生活的期望。因此，改革養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已是刻不容緩。為此，從介紹美國的養(yǎng)老保險(xiǎn)三大支柱出發(fā)，分析了美國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的特點(diǎn)，結(jié)合我國養(yǎng)老保險(xiǎn)的實(shí)際運(yùn)行情況及存在的問題，在養(yǎng)老保險(xiǎn)的立法、執(zhí)法、增強(qiáng)便攜性、重新設(shè)計(jì)退休年齡等方面加以分析，力爭(zhēng)為我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革提供行之有效的策略。

關(guān)鍵詞：人口老齡化；養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；美國養(yǎng)老保險(xiǎn)的三大支柱

中圖分類號(hào)：G642.0文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673—291X（2012）26—0059—02

中國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的真正發(fā)展是從20世紀(jì)80年代中后期開始，經(jīng)過近30年的發(fā)展和完善，對(duì)保障離退休人員基本生活、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮了積極作用。但是，隨著改革深化和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理、社會(huì)保障體系不健全、就業(yè)壓力逐年增加和收入分配差距拉大等深層次問題逐步顯現(xiàn)出來；伴隨人口老齡化程度的提高，養(yǎng)老保障的任務(wù)越來越重，社會(huì)化服務(wù)的要求越來越高，政府管理的壓力越來越大，進(jìn)一步完善養(yǎng)老保障制度面臨著諸多問題和嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。美國是最早建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的國家之一，它的運(yùn)營模式、法律法規(guī)、管理體系等方面早已被世界多數(shù)發(fā)達(dá)國家認(rèn)同，是一種較為成熟的模式，值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。

一、 美國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的體系與特點(diǎn)

美國的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度始建于1935年。經(jīng)過將近一個(gè)世紀(jì)的運(yùn)營和實(shí)施，以及進(jìn)行不斷的調(diào)整和完善，到目前已經(jīng)形成了包括國家法定養(yǎng)老保險(xiǎn)、私營退休養(yǎng)老保險(xiǎn)和個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老保險(xiǎn)在內(nèi)的三大支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。第一支柱：社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。這是美國最基本的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，目前已經(jīng)覆蓋了美國約96%的勞動(dòng)人口。國家以征收社會(huì)保障稅的方式籌集養(yǎng)老保險(xiǎn)的費(fèi)用，由雇主和雇員按同一稅率繳納。第二支柱：私營退休養(yǎng)老保險(xiǎn)。私營退休養(yǎng)老保險(xiǎn)由各企業(yè)自愿建立。美國政府向雇主提供稅收優(yōu)惠措施以鼓勵(lì)雇主為雇員建立私營退休養(yǎng)老保險(xiǎn)。第三支柱：個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)。個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)是個(gè)人需要而建立的養(yǎng)老金儲(chǔ)蓄計(jì)劃，是一個(gè)完全由個(gè)人自愿參加的計(jì)劃[1]。

美國的養(yǎng)老保險(xiǎn)有以下特點(diǎn)：（1）聯(lián)邦政府對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本不提供財(cái)政援助，它的意圖顯然是強(qiáng)調(diào)水平性或時(shí)間性的再分配。（2）養(yǎng)老保障機(jī)制多重化。突破由政府履行保障職能的單一保障方式，以私營保險(xiǎn)為主、政府保險(xiǎn)為輔、自愿性保險(xiǎn)為補(bǔ)充，組成多重保障機(jī)制[2]。個(gè)人退休賬戶不僅是為個(gè)人提供養(yǎng)老儲(chǔ)蓄，還允許調(diào)換工作的職工將其在私人養(yǎng)老金計(jì)劃的積蓄中取出，暫時(shí)存入退休賬戶，個(gè)人退休賬戶由銀行、人壽保險(xiǎn)公司和共同基金等多種金融機(jī)構(gòu)來管理，投資方式多樣化。（3）彈性退休制度。勞動(dòng)者在70歲以前，仍有權(quán)繼續(xù)就業(yè)。美國的相關(guān)法規(guī)規(guī)定65歲可以享受全額養(yǎng)老金，同時(shí)，允許提前退休，但養(yǎng)老金減額發(fā)給。

二、我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

（一）我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的現(xiàn)狀

我國現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也是由三個(gè)不同層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)組成，即基本養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃、企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃和個(gè)人儲(chǔ)蓄型保險(xiǎn)計(jì)劃，由此初步構(gòu)建了我國現(xiàn)代養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的制度框架。

第一個(gè)層次的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃在養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中占了主要地位。我國對(duì)城鎮(zhèn)企業(yè)職工強(qiáng)制實(shí)行統(tǒng)賬結(jié)合、部分積累的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，其保障水平較低，覆蓋面較廣。資金主要來源于國家財(cái)政和強(qiáng)制性繳費(fèi)，并將其按照一定的標(biāo)準(zhǔn)向符合條件的保障對(duì)象發(fā)放，屬于社會(huì)產(chǎn)品的再分配，體現(xiàn)社會(huì)公平。到2010年底，全國參加職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)達(dá)25 673萬人，與2009年底，全國參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)為23 550萬人相比，人數(shù)增加了2 123萬人[3]。

第二個(gè)層次是企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃。它由政府政策鼓勵(lì)，企業(yè)自愿建立，企業(yè)或企業(yè)和職工個(gè)人共同繳費(fèi)為職工建立個(gè)人賬戶，通過商業(yè)機(jī)構(gòu)運(yùn)營，給付水平由繳費(fèi)和投資收益率決定。目前，我國只有極少數(shù)效益比較好的企業(yè)為職工辦理了補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，尚處于零星發(fā)展的狀態(tài)。全國2009年形成的企業(yè)年金基金規(guī)模僅為263.6億元，這與社會(huì)潛在養(yǎng)老資金的需求相比是微乎其微的。

第三個(gè)層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃是個(gè)人儲(chǔ)蓄型保險(xiǎn)計(jì)劃，由勞動(dòng)者個(gè)人通過購買商業(yè)保險(xiǎn)公司的養(yǎng)老保險(xiǎn)產(chǎn)品等方式實(shí)現(xiàn)，是個(gè)人能夠決定的養(yǎng)老保障機(jī)制。目前，我國商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展仍處于起步階段和附屬地位，水平很低，商業(yè)保險(xiǎn)在養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中的地位和作用沒有得到充分發(fā)揮。2010年，我國商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)保費(fèi)收入為420億元，人均保費(fèi)支出不足40元，而2010年全國人均退休金超過了1 200元[4]。

（二）我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在的問題

第一，政府負(fù)擔(dān)過重，已經(jīng)使兌現(xiàn)成為一個(gè)沉重的包袱。美國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中，政府承擔(dān)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)比例是最低的，它通過減稅給企業(yè)和個(gè)人優(yōu)惠的稅率，鼓勵(lì)企業(yè)和個(gè)人向養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶多撥付，使私營退休養(yǎng)老保險(xiǎn)和個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)的比例都高于政府承擔(dān)的保險(xiǎn)比例。而我國政府承諾的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)目標(biāo)過高，超出了政府的支付能力，是引發(fā)政府財(cái)政赤字的主要原因之一。目前我國養(yǎng)老金缺口大約為1.3萬億元人民幣。另據(jù)2005年世界銀行測(cè)算的中國養(yǎng)老金缺口的報(bào)告，以目前的人口與養(yǎng)老模式推測(cè)，2001—2035年，中國養(yǎng)老金缺口達(dá)9.15萬億元，這還未考慮貨幣購買力貶值因素。

第二，養(yǎng)老保險(xiǎn)總繳費(fèi)率及企業(yè)繳費(fèi)率過高。我國養(yǎng)老金資產(chǎn)占GDP比例僅為3%，遠(yuǎn)低于全球33%的平均水平。同時(shí)，用人單位應(yīng)繳的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率高達(dá)薪金的20%，而雇員本人還須再繳納8%，在有些地區(qū)，實(shí)際繳費(fèi)比率甚至更高。這一繳費(fèi)水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于美國（14%），更高于世界平均水平（10%）。這使企業(yè)和個(gè)人實(shí)在難有余力再投保職業(yè)退休金和個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄。

第三，我國的政府、企業(yè)和個(gè)人各支柱支付比例之間，企業(yè)支付部分和個(gè)人支付部分發(fā)展嚴(yán)重不足。截至2010年底，我國企業(yè)年金規(guī)模為2 910億元，建立企業(yè)年金的企業(yè)數(shù)為3.7萬多家，參與的職工人數(shù)為1 335萬人，僅占勞動(dòng)力的1.4%。個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老保險(xiǎn)屬于自愿行為，我國人口約占世界的20%，2010年人壽保險(xiǎn)金額只有1 355億元人民幣，人均104元人民幣。而在美國，家庭人壽保險(xiǎn)2010年第二季度的營業(yè)收入就為50.99億美元，人均66美元，折合415元人民幣[5]。

從以上的數(shù)據(jù)可以看出，我國現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的企業(yè)養(yǎng)老金體系和個(gè)人養(yǎng)老金體系并未能真正形成養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的兩大支撐，盡管我國“三大體系”模式已經(jīng)建立起來，但是內(nèi)容極不完善，結(jié)構(gòu)及不合理，不利于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度良性有序的發(fā)展和完善，因此，必須進(jìn)行必要的改革。

三、美國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度對(duì)我國的啟示

（一）建立制度，落實(shí)執(zhí)行

經(jīng)過對(duì)美國現(xiàn)行養(yǎng)老體系的架構(gòu)分析，我們看到，美國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的第一支柱——基本養(yǎng)老保險(xiǎn)由《社會(huì)保障法》作為法律保障，第二、第三支柱——私營退休養(yǎng)老保險(xiǎn)和個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)通過《雇員退休收入法案》來發(fā)揮作用。政府在法律條文中不僅明文規(guī)定享受保險(xiǎn)權(quán)益的人群，而且還對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)金的來源提供了法律保障，同時(shí)強(qiáng)制規(guī)定了企業(yè)的養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任[6]。

目前，我國的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度還是以粗框架的法律形式出現(xiàn)在《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國勞動(dòng)法》中，缺乏強(qiáng)制性的執(zhí)行力度和實(shí)施的有效性。隨著社會(huì)的發(fā)展，人口老齡化問題已成為世界性急需解決的難題，而我國至今還沒有一部針對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的專門法律來使養(yǎng)老保障體系合理正常地運(yùn)行起來，這將嚴(yán)重阻礙現(xiàn)代養(yǎng)老保險(xiǎn)體系制度的建立、運(yùn)營、監(jiān)督和完善。因此，建立一部專門的養(yǎng)老保險(xiǎn)法律是亟待解決的問題，它可以保障民生，支持國家擴(kuò)大內(nèi)需的國家戰(zhàn)略。

（二）養(yǎng)老金制度應(yīng)當(dāng)由國家統(tǒng)籌管理，加強(qiáng)流動(dòng)性

美國養(yǎng)老保險(xiǎn)由《社會(huì)保障法》作為法律保障，強(qiáng)制在聯(lián)邦政府管轄的各州范圍內(nèi)統(tǒng)一實(shí)行。只要能得到正常的勞動(dòng)收入者，就必須按規(guī)定繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)。美國公民在獲得第一份工作時(shí)就要申請(qǐng)一個(gè)社會(huì)保障卡，保障卡的號(hào)碼不僅是唯一的，而且還要伴隨人的一生，是個(gè)人身份的證明，終生不變，并且具有流動(dòng)性。保險(xiǎn)卡的持有人在退休之后，無論其在何處居住，均可憑借其社會(huì)保障卡直接領(lǐng)取相應(yīng)的退休金[7]。

由于我國各省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡，情況差別很大，因此，我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)先從地市級(jí)開始統(tǒng)籌，造成了流動(dòng)性差、異地?zé)o法領(lǐng)取的弊端。同時(shí)地市級(jí)政府的財(cái)政支出能力相對(duì)較弱，使養(yǎng)老金的覆蓋面窄，支付能力差。中央政府根據(jù)目前的實(shí)際情況，對(duì)統(tǒng)籌目標(biāo)和統(tǒng)籌水平做出了調(diào)整。在2009年底，我國在全國范圍內(nèi)已基本實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金省級(jí)統(tǒng)籌。為了實(shí)施國家擴(kuò)大內(nèi)需和保障民生的戰(zhàn)略，國務(wù)院已提出2013年將實(shí)行全國統(tǒng)籌的目標(biāo)。屆時(shí)，我國將能實(shí)現(xiàn)人手一份社會(huì)保障卡，充分地體現(xiàn)政府為彌合貧富差距，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障的均等化所做出的努力。

（三）延長退休年齡，推遲養(yǎng)老金的支付

在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)施之初，當(dāng)時(shí)我國的人均壽命是65歲，而目前我國的人均壽命是71歲。我國在人均壽命增長的情況下并沒有改變退休的年齡。按目前的退體年齡算，從退休到去世將延續(xù)20年左右，時(shí)間過長，對(duì)政府支付造成過大的壓力，同時(shí)也給企業(yè)增添了成本壓力。根據(jù)我國的實(shí)際情況，參照美國的經(jīng)驗(yàn)，可以考慮男女同齡65歲退休。同時(shí)應(yīng)該根據(jù)職業(yè)特點(diǎn)，針對(duì)不同的職業(yè)，設(shè)計(jì)彈性的退休年齡，根據(jù)社會(huì)的實(shí)際情況制定切實(shí)可行的措施和法律制度。

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[責(zé)任編輯 李 可]