鄧小平“8·18”講話當前啟示

李永忠

32年前的8月18日，改革開放總設(shè)計師鄧小平在中共中央政治局擴大會議上發(fā)表重要講話，明確提出《黨和國家領(lǐng)導制度的改革》這一重大戰(zhàn)略課題，把制度問題提到具有全局性、戰(zhàn)略性的高度。32年后，重溫《黨和國家領(lǐng)導制度的改革》一文，認真學習胡錦濤總書記“7·23”重要講話，并結(jié)合學習黨的十四屆四中全會所通過的《關(guān)于加強黨的建設(shè)幾個重大問題的決定》，可以深刻地認識到——必須把制度建設(shè)作為黨的建設(shè)的根本。

“老三大建設(shè)”明顯滯后于新形勢新要求

我們黨自1921年成立以來，注重思想建設(shè)，提高了黨員的政治素質(zhì)；依靠組織建設(shè)，發(fā)展壯大了自己的隊伍；加強作風建設(shè)，密切了同人民群眾的血肉聯(lián)系。多年來，黨在思想、組織、作風建設(shè)上是比較注意的，但是對于黨的制度建設(shè)（主要是權(quán)力結(jié)構(gòu)），卻始終沒有給予應(yīng)有的重視，致使黨的建設(shè)多年來一直囿于“言教”、“身教”的范疇。面對建黨91年、執(zhí)政63年、擁有8200多萬黨員的客觀實際，我們的思想、組織、作風建設(shè)，我們的教育、管理、監(jiān)督的方式方法，已明顯地滯后于新形勢的新要求。

受革命黨的思維定勢和“蘇聯(lián)模式”的影響，我們黨的建設(shè)多年來一直停留在“老三大建設(shè)”上。由于對制度建設(shè)的忽視，我們很多“好的傳統(tǒng)沒有堅持下來，也沒有形成嚴格的完善的制度”。黨內(nèi)制度上存在的弊端，正如鄧小平同志所指出，主要是“官僚主義現(xiàn)象，權(quán)力過分集中的現(xiàn)象，家長制現(xiàn)象，干部領(lǐng)導職務(wù)終身制現(xiàn)象和形形色色的特權(quán)現(xiàn)象”。這些現(xiàn)象只要我們抓住根本，認真清除，并非不可能根治，但是幾十年來，我們往往把它們歸結(jié)為少數(shù)黨員、個別干部的素質(zhì)問題（即思想、作風問題），很少從制度上找原因，認為只要進行思想教育、作風整頓、組織處理就能解決問題。實踐證明，這種解決方式雖然是必須的，但由于沒有從根本上鏟除產(chǎn)生這些現(xiàn)象的根源，忽略了制度這個根本性和決定性的因素，結(jié)果常常是揚湯止沸，而未能釜底抽薪。這就造成“過去我們雖也多次反過官僚主義，但是收效甚微”，原因正在于“制度問題不解決，思想作風問題也解決不了”。

現(xiàn)行的黨內(nèi)制度（主要是權(quán)力結(jié)構(gòu)），產(chǎn)生于革命戰(zhàn)爭年代，確立于社會主義改造時期，伴隨于政治運動而強化，同步于計劃經(jīng)濟的推進。當戰(zhàn)爭已經(jīng)遠去，社會主義改造已經(jīng)完成，不搞群眾運動已成定勢，發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟已經(jīng)定向之時，黨的領(lǐng)導制度（核心是權(quán)力結(jié)構(gòu)）卻仍沿用的是“蘇聯(lián)模式”（“議行監(jiān)三權(quán)合一”即決策、執(zhí)行、監(jiān)督權(quán)合一），黨的建設(shè)仍遵循著計劃經(jīng)濟時代的方式方法，這些都已經(jīng)很難適應(yīng)黨的事業(yè)不斷前進的需要。時代的發(fā)展向我們提出了必須把制度建設(shè)作為黨的建設(shè)之根本性的任務(wù)。

制度建設(shè)的程度決定著一個黨的成熟度

把制度建設(shè)作為黨的建設(shè)的根本，是鄧小平同志將馬克思主義哲學原理運用于黨的建設(shè)的具體體現(xiàn)。鄧小平同志在認真總結(jié)分析黨的建設(shè)的經(jīng)驗教訓的基礎(chǔ)上明確指出，“制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性”。制度是人們在一定的物質(zhì)基礎(chǔ)上，依據(jù)對客觀規(guī)律的認識和把握，基于對一定人群利益和意志的代表，去制定并實施的方針準則。制度作為一種對客觀規(guī)律的認識成果和大多數(shù)人利益與意志的代表，又極大地制約著人們的思想和行動。黨的歷史證明，在科學合理的組織體系和權(quán)力結(jié)構(gòu)下，黨內(nèi)生活的種種關(guān)系，一旦形成制度，就具有了確定性、穩(wěn)定性、權(quán)威性和強制性，成為維護黨內(nèi)正常生活的有力工具。畢竟黨內(nèi)思想、組織、作風等方面存在的問題，歸根到底是黨內(nèi)關(guān)系及社會關(guān)系的反映，是由標志這些關(guān)系的制度所制約和決定的。因此，黨對制度建設(shè)的自覺程度、黨內(nèi)制度的完備程度與黨的成熟程度成正比。

這些年來，中央先后制定并頒布了《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準則》、《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例（試行）》、《黨員領(lǐng)導干部廉潔從政若干行為準則（試行）》、《關(guān)于實行黨風廉政建設(shè)責任制的規(guī)定》等規(guī)章制度，這些準則、規(guī)定、條例，有的填補了黨內(nèi)制度建設(shè)的空白，有的著力于解決表現(xiàn)突出的問題，也有的為以后的制度建設(shè)搭起了基本的框架。但從嚴格意義上說，這些制度還很不系統(tǒng)，操作起來難度也很大。究其原因，關(guān)鍵就在于還沒有從制度的深層次——即組織體系（特別是權(quán)力結(jié)構(gòu)）上獲取有力支點。因此雖有杠桿，也不斷地想要延伸杠桿的長度，但是卻由于缺乏較為堅固的支點，從而使制約、移動客體的愿望常常難以實現(xiàn)。

加強黨內(nèi)制度建設(shè)，人們常習慣性地認為主要是多訂一些條條款款。其實不然，“制度”一詞有兩層含義：一是規(guī)章、守則；二是組織體系。加強黨內(nèi)制度建設(shè)，不僅要制訂一系列能說在嘴上、寫在紙上、貼在墻上的條條款款，而且要建立健全保障其貫徹執(zhí)行的組織體系。盡管這些年我們在制度建設(shè)上取得了較為顯著的進步，但尚未將制度建設(shè)提到黨的建設(shè)的根本高度來認識?？梢哉f，在黨的建設(shè)中，制度建設(shè)的與時俱進，制度建設(shè)的科學發(fā)展，現(xiàn)實和目標間還有相當?shù)木嚯x。

以制度建設(shè)保障“決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)”相互制衡

加強黨內(nèi)制度建設(shè)的當務(wù)之急，一要通過黨代會常任制的試點，形成“決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)”“相互制約”（最好能相互制衡，胡總書記已明確提出“監(jiān)督的制衡力”）的權(quán)力結(jié)構(gòu)，賦予“專門的機構(gòu)”與任務(wù)相適應(yīng)的權(quán)力，以切實保證其能夠“進行鐵面無私的監(jiān)督檢查”。二要積極穩(wěn)妥推進政治體制改革，發(fā)展和擴大黨內(nèi)民主，從基層特別是縣市級黨委做起，逐步實現(xiàn)“權(quán)為民所賦”。

近些年來，黨中央下發(fā)了《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例(試行)》和《黨政領(lǐng)導干部選拔工作條例》、《黨政領(lǐng)導干部考核工作暫行規(guī)定》等，表明了黨中央在加強黨的建設(shè)中，越來越重視制度的作用和力量，越來越重視制度的系統(tǒng)性、可操作性及其深層次意義——組織體系（權(quán)力結(jié)構(gòu)）。將黨的組織建設(shè)納入制度化的軌道，當前應(yīng)抓緊制定三個主要條例 ：一是《中國共產(chǎn)黨全國黨員代表大會和地方各級黨員代表大會選舉條例》，并選擇有條件的縣級黨委進行黨員直接選舉試點，通過具體的改進辦法，提高選舉質(zhì)量。二是《中國共產(chǎn)黨地方各級代表大會組織條例》，并在縣市級黨組織進行試點。三是《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》（實施細則），規(guī)范常委會、全委會的職責權(quán)限、議事規(guī)則和決策程序，特別是對重大事項做出明確的界定。

把制度建設(shè)作為黨的建設(shè)的根本，還須將黨內(nèi)監(jiān)督納入制度化的軌道。為此，當務(wù)之急要抓緊修改《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，以便對所有黨內(nèi)活動和黨內(nèi)的一切組織和個人進行“鐵面無私的監(jiān)督檢查”。其主要內(nèi)容應(yīng)包括：第一，黨的監(jiān)察機關(guān)要有最大限度的獨立性，只對同級黨的代表大會負責；第二，黨的監(jiān)察機關(guān)有權(quán)力而且有責任了解同級黨的決策機關(guān)、執(zhí)行機關(guān)的情況；第三，黨的監(jiān)察機關(guān)有權(quán)獨立處理同級黨的執(zhí)行機關(guān)副職以下的違紀黨員；第四，黨的監(jiān)察機關(guān)有權(quán)力向同級黨的代表大會負責任地報告同級黨的決策機關(guān)、執(zhí)行機關(guān)及其領(lǐng)導成員遵守黨紀、自覺接受監(jiān)督的具體情況；第五，黨的監(jiān)察機關(guān)必須自成一體，實行垂直領(lǐng)導，其委員以上干部，非經(jīng)同級黨代會或上級紀委同意，不得在任期內(nèi)調(diào)動。改革開放以來各級紀檢機關(guān)相繼恢復，到現(xiàn)在，全國共有專職紀檢監(jiān)察干部四十萬人，加上每個黨支部的紀檢委員，平均每十多名黨員中就有一名專兼職紀檢監(jiān)察干部。如此龐大的一支紀檢監(jiān)察大軍，本可以在端正黨風、嚴肅黨紀中大顯身手，但卻由于受到落后的監(jiān)察體制的束縛，黨內(nèi)監(jiān)察機關(guān)始終未能取得相對的獨立性，各級紀委的權(quán)威性有所減弱，監(jiān)督的有效性實難提高。而上述“三性”的弱化，又突出地表現(xiàn)在監(jiān)督不到位和監(jiān)督不力上，陳良宇案、劉志軍案就是典型反映。

黨的三大建設(shè)是成果，制度建設(shè)是載體

或許，有人會以戰(zhàn)爭年代和新中國成立后相當長一段時期黨的三大建設(shè)所取得的成果來質(zhì)疑對制度建設(shè)的強調(diào)。其實，過去黨的三大建設(shè)成果是建立在血與火的戰(zhàn)爭以及頻繁的群眾運動這兩大載體的基礎(chǔ)之上的。然而，人們常常只看到載體之上的成果，卻忽視了成果之下的載體。人們常常只注意到黨的思想、組織、作風建設(shè)的燦爛輝煌，卻往往忘記了戰(zhàn)爭和運動對黨的建設(shè)的剛性約束。因此，當戰(zhàn)爭和運動這兩大載體成為了歷史，而完全可以充當新的載體的黨內(nèi)制度建設(shè)（主要是權(quán)力結(jié)構(gòu)），卻因政治體制改革的相對滯后而步履蹣跚時，便反過來侵蝕了黨的思想、組織、作風這三大建設(shè)成果。這一點，在一些地方和單位已有反映：一些黨員的黨性觀念淡薄了，一些黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用減弱了，一些黨員領(lǐng)導干部密切聯(lián)系群眾的作風丟失了，甚至腐敗倒下了……

盡管我們十分希望通過不間斷的思想教育、不停頓的組織活動、不放松的作風整頓，去加強黨的思想、組織、作風建設(shè)，從《準則》教育、整黨教育、理想宗旨教育、民主評議、反腐敗斗爭，到全黨學習孔繁森、“三講”教育、“三個代表”教育、“科學發(fā)展觀”教育……然而，由于思想、組織、作風三大建設(shè)既缺乏制度（核心是權(quán)力結(jié)構(gòu)）這一新的載體去推動，其成果也缺乏制度這一新的載體去鞏固，加之“文革”的遺毒和客觀環(huán)境對黨內(nèi)意志薄弱者消極影響作用的加大，黨的三大建設(shè)在新的歷史時期已面臨著十分嚴峻的挑戰(zhàn)。一些思想上不信黨的人，卻入了黨；一些組織上不愛黨的人，卻提了干；一些作風上背棄黨的人，卻升了官。30多年來從反腐蝕到反腐敗，盡管我們下了最大的決心，采取了最嚴厲的措施和手段，但是反腐敗的形勢“依然嚴峻”，任務(wù)“依然艱巨”。

不管情感上是否愿意承認，不管認識上是否敢于正視，這畢竟是嚴酷的現(xiàn)實，這畢竟是全黨的憂患。而憂患的根源恰在于，當戰(zhàn)爭和運動已成為歷史，我們沒有及時地把制度建設(shè)（特別是權(quán)力結(jié)構(gòu)的改革）作為黨的建設(shè)的根本。在建立社會主義市場經(jīng)濟體制的今天，中國共產(chǎn)黨任重道遠?？渴裁慈ス芾頁碛?200多萬黨員的政黨，靠什么去管理擁有13多億人口的大國，結(jié)論只有一個——既靠教育，更靠制度。我們黨比過去任何一個時期都更需要進行自身的重大改革——從領(lǐng)導制度到監(jiān)督體制、組織機制，從思想、組織、作風建設(shè)到制度建設(shè)。

根據(jù)鄧小平關(guān)于《黨和國家領(lǐng)導制度的改革》的重要戰(zhàn)略構(gòu)想，黨的十六大報告第一次提出“一定要把思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風建設(shè)有機結(jié)合起來，把制度建設(shè)貫穿其中”；十七大報告首次提出了黨的“五大建設(shè)”即“思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風建設(shè)、制度建設(shè)和反腐倡廉建設(shè)”。從黨的“三大建設(shè)”，到黨的“五大建設(shè)”，從制度建設(shè)與“老三大建設(shè)”的貫穿關(guān)系，到制度建設(shè)與四大建設(shè)的并列關(guān)系，既說明我們黨從革命黨向執(zhí)政黨的歷史角色轉(zhuǎn)換，也說明我們黨對制度建設(shè)極端重要性認識的深化。

按照鄧小平同志的思路，我們所要改革的不是黨和國家的根本制度，而是黨和國家沿用于“蘇聯(lián)模式”且尚存在弊端的領(lǐng)導制度、組織制度。正如江澤民同志在世紀之交的中央紀委五次全會上所指出，“要針對容易產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象的具體體制、制度和薄弱環(huán)節(jié)，通過深化改革和體制創(chuàng)新，建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學、程序嚴密、相互制約的權(quán)力運行機制?！?/p>

因此，只要我們對制度建設(shè)予以高度重視，對現(xiàn)行制度中的弊端進行有計劃、有步驟而又堅決徹底的改革，把制度建設(shè)作為黨的建設(shè)的根本，就一定能改進和加強黨的領(lǐng)導，就一定能切實加強社會主義精神文明建設(shè)和民主法制建設(shè)，就一定能順利完成兩個具有全局意義的根本性轉(zhuǎn)變，人民就會信任我們的領(lǐng)導，就會信任黨和社會主義，我們的事業(yè)就一定會有無限的希望。

（作者為中國紀檢監(jiān)察學院副院長）

責編/杜鳳嬌（見習）袁靜美編/石玉