中西官員升遷路徑比較與超越

劉旭濤

隨著各地黨政領(lǐng)導(dǎo)班子換屆工作基本完成，一批60后官員走上省部級領(lǐng)導(dǎo)崗位并成為社會關(guān)注的焦點。其實，10年前我們曾熱議過50后的上位，10年后我們可能又會看到70后的崛起……伴隨著歷次換屆，“年輕化”似乎已成為我國官場的周期性舉措。對比西方國家，我國領(lǐng)導(dǎo)干部培養(yǎng)選拔方式確實有自身的特殊性。但是，這種特殊性既帶來了一些積極的因素，同時也折射出一些亟待解決的問題。如果不從制度上解決這些問題，那么我們的經(jīng)驗就很難形成普遍性的規(guī)律，更難以形成可持續(xù)性的制度約束。

西方國家公務(wù)員培養(yǎng)選拔方式和公務(wù)員素質(zhì)能力要求

西方國家的公務(wù)員實際上存在著兩支不同的隊伍：一類是政治家（亦稱為政務(wù)官），另一類是職業(yè)公務(wù)員（亦稱為事務(wù)官）。兩者在選拔方式和素質(zhì)能力要求方面是截然不同的。

政治家通常走政治選舉或政治任命的渠道，一般由多黨競爭選舉出主要領(lǐng)導(dǎo)，其他人員則由主要領(lǐng)導(dǎo)提名任命共同組成執(zhí)政的領(lǐng)導(dǎo)班子。政務(wù)官實行任期制，任期年限和連任屆數(shù)有著嚴(yán)格的法律限制。由于政務(wù)官不是由政府內(nèi)部產(chǎn)生，因此他們以前從事什么工作并沒有嚴(yán)格的規(guī)定，只要他（她）被所在黨派認(rèn)可，符合法定的任職年齡（通常只有最低年齡限制），就可以參加競選或者被提名。政務(wù)官卸任以后，政府也不負(fù)責(zé)安排工作，但由于他們在任期間積累了豐厚的政治資本，因此在著名智庫、大企業(yè)、高校等機構(gòu)謀份體面工作一般不成問題。從政治家的素質(zhì)能力要求來看，由于他們主要通過政治選舉產(chǎn)生，因此要具備一定的社會影響力、領(lǐng)導(dǎo)力和號召力，在政策主張、社會威望、個人品行和魅力等方面必須能贏得選民的擁戴和信任。他們不一定非得是政府管理的行家里手，而且西方國家往往刻意回避技術(shù)官僚出身的政治家，因為在他們的理念中，政治家如果來自職業(yè)公務(wù)員隊伍，可能會更多考慮公務(wù)員的利益而不是社會的公共利益。

職業(yè)公務(wù)員通常實行職業(yè)階梯式的發(fā)展通道，即側(cè)重于政府官僚體制內(nèi)逐級晉升，其職位等級在公務(wù)員法律中有嚴(yán)格的規(guī)定。比如，美國聯(lián)邦政府的職業(yè)公務(wù)員就有18個等級（其中16至18級為高級公務(wù)員序列，但仍屬于職業(yè)公務(wù)員），其職位晉升主要依據(jù)個人的學(xué)歷、資歷和工作業(yè)績等，通常按部就班，一步一個臺階。當(dāng)然學(xué)歷不同，職位等級的起點也不同：學(xué)歷越高，職位等級起點就越高。職業(yè)公務(wù)員實行常任制，一直干到法定退休年齡為止，退休后按照規(guī)定可以拿到一筆豐厚的養(yǎng)老金。在職業(yè)公務(wù)員的素質(zhì)能力方面，通常需要經(jīng)過嚴(yán)格的政府管理方面的專業(yè)訓(xùn)練，熟悉和精通政府各項業(yè)務(wù)，一般不實行大范圍、大跨度的交流輪崗，而更關(guān)注在某一領(lǐng)域的專業(yè)知識和技能，屬于典型的技術(shù)官僚。

當(dāng)然，在上世紀(jì)西方國家以新公共管理運動為核心的行政改革中，這種嚴(yán)格的“兩官分途”受到一定沖擊，尤其在政治家和職業(yè)公務(wù)員的交界點，即高級公務(wù)員身上體現(xiàn)了政治和行政的雙重性，但這種“政治是政治，行政是行政”的西方傳統(tǒng)政治體制架構(gòu)并沒有發(fā)生根本性改變。

我國領(lǐng)導(dǎo)干部培養(yǎng)選拔方式和素質(zhì)能力要求的特殊性

1993年我國公務(wù)員制度建立之初，我們就回避了西方國家普遍實施的“兩官分途”的做法，即公務(wù)員隊伍沒有政治家和職業(yè)公務(wù)員之分。事實上，我國所有公共組織的管理人員，包括領(lǐng)導(dǎo)和非領(lǐng)導(dǎo)人員，其職業(yè)發(fā)展通道在縱向上都是通過公共部門體制內(nèi)逐級晉升的，是一種階梯式的晉升方式。這在《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》和《中華人民共和國公務(wù)員法》中規(guī)定得很明確。按照相關(guān)規(guī)定，晉升到上一級領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，除具備下一級領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的規(guī)定任職年限外，還必須要有一定的崗位輪換、基層掛職、培訓(xùn)等經(jīng)歷。而在橫向上，我國各類公共組織的領(lǐng)導(dǎo)職位也是打通的，官員相互之間可以跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨類別地進行大幅度、大范圍的交流、轉(zhuǎn)任或者晉升。例如，中央機關(guān)的處長，在西方國家屬于職業(yè)公務(wù)員，是絕不可以到地方做縣長的，因為縣長是政務(wù)官，根本不屬于一個職業(yè)通道。但在中國，兩者之間完全可以相互轉(zhuǎn)換。

正因為如此，我國對公務(wù)員素質(zhì)能力的要求更加全面和多元，要求公務(wù)員必須同時具備政治家和職業(yè)公務(wù)員的素質(zhì)能力，既要有政治家的視野、胸懷、魄力和政策主張，同時也要有職業(yè)公務(wù)員的專業(yè)素養(yǎng)和技能。實際上，近年來我們在干部培養(yǎng)方式上開展多元化、經(jīng)常性的能力培訓(xùn)，實行大范圍的交流輪崗，注重基層工作經(jīng)歷，對公務(wù)員這方面的素質(zhì)能力提升起到很大作用，這也是近年來我們在與國外同行交流中，他們普遍認(rèn)同我們的一面。特別是在當(dāng)今國際國內(nèi)環(huán)境劇烈變化、各種新生事物不斷涌現(xiàn)、各類突發(fā)性事件日益頻發(fā)的時代，公務(wù)員素質(zhì)能力的綜合性和多元化也非常符合當(dāng)今時代的要求。而在干部年輕化方面，我們通過強制性的年齡規(guī)定，使領(lǐng)導(dǎo)班子年齡結(jié)構(gòu)更加合理，領(lǐng)導(dǎo)班子更加充滿活力。

我國領(lǐng)導(dǎo)干部培養(yǎng)選拔方式如何超越

上述經(jīng)驗表明，我國正在積極探索符合中國特色的領(lǐng)導(dǎo)干部培養(yǎng)選拔方式，這些方式也產(chǎn)生了一定的積極效果。但是，這些經(jīng)驗并不能保證不會制造出新的問題。與形成科學(xué)有效的領(lǐng)導(dǎo)干部培養(yǎng)選拔機制的要求相比，目前仍存在許多亟待解決問題。

一是，公務(wù)員橫向分類制度的模糊化，尤其是政治家和職業(yè)公務(wù)員不分，勢必造成不同類型崗位上的公務(wù)員將“官階晉升”作為唯一的職業(yè)發(fā)展通道。由于不實行“兩官分途”，社會上普遍存在著“當(dāng)公務(wù)員就是從政，就是做官”的誤區(qū)，而且不同行業(yè)、部門、地域之間的公務(wù)員頻繁交流，造成公務(wù)員不是按照自身崗位特點設(shè)計自己的職業(yè)發(fā)展規(guī)劃，而是按照“官階晉升”的思路進行設(shè)計。一個人自打進入公務(wù)員隊伍那天起，就把做官作為自己的目標(biāo)。官階高低不僅決定著物質(zhì)待遇高低，而且更代表著個人進步程度和事業(yè)成功。因此，官員們不停地想著要官、跑官，都想爬到官僚金字塔的頂端，既很累又很無奈，因為能爬到頂端畢竟是極少數(shù)人。近年來社會熱議的干部晉升“天花板現(xiàn)象”充分說明這一問題。公務(wù)員分類制度存在的這種缺陷，必然迫使公務(wù)員走上漫漫“求官之路”，也進一步帶動了全社會“官本位”文化和心浮氣躁之風(fēng)的滋生和蔓延。

二是，公務(wù)員縱向分層制度的集權(quán)化，大大壓縮了基層公務(wù)員的職業(yè)發(fā)展空間，其事業(yè)心和進取心受到極大的挫傷。西方國家由于普遍實行中央和地方分治，所以中央和地方各級政府的公務(wù)員不屬于同一管轄，因此在職業(yè)發(fā)展通道、職務(wù)級別、工資福利待遇等方面也不執(zhí)行統(tǒng)一的規(guī)定。而我國的公務(wù)員制度從中央到地方實行全國一盤棋，越是上一級政府占據(jù)的職位資源就越多，職務(wù)晉升機會就越大；反之，越是基層，職位資源就越少，職務(wù)晉升機會就越小。這不僅不公平，而且也極大地挫傷了基層干部和公務(wù)員的積極性，也難以吸引優(yōu)秀的大學(xué)畢業(yè)生真心實意地扎根基層。近年來，雖然我們出臺相關(guān)政策鼓勵大學(xué)生到西部、下基層，但真正想“扎根”西部和基層的恐怕并不多見，更多地是抱著“鍍金”和“混經(jīng)歷”的心態(tài)，最終還是希望往上走。

三是，由于公務(wù)員大范圍、大跨度的頻繁交流和輪崗，在提升公務(wù)員綜合素質(zhì)能力的同時也造成公務(wù)員職業(yè)素養(yǎng)和專業(yè)技能的匱乏，“萬金油”成為公務(wù)員的代名詞。由于公務(wù)員迫于職業(yè)晉升的壓力需要頻繁交流，這就使公務(wù)員很難潛心坐下來專研自己的業(yè)務(wù)，努力提升自己的崗位勝任力。經(jīng)常性的調(diào)整工作，往往使自己變成了“全能型選手”和“萬金油”，雖然看起來什么都懂，但可能實際上什么都不精。雖然近年來各級黨委政府非常重視公務(wù)員的培訓(xùn)，但培訓(xùn)內(nèi)容千篇一律、各類干部普遍適用，專業(yè)化的培訓(xùn)不是培訓(xùn)機構(gòu)不能提供，而是實際部門根本不需要。由于大家都走政治家的路線，習(xí)慣按照政治家的套路去培養(yǎng)干部，因此“建設(shè)一支高素質(zhì)的專業(yè)化公務(wù)員隊伍”也就難以落到實處。

四是，由于體制內(nèi)逐級晉升所產(chǎn)生年齡老化現(xiàn)象，因此破格選拔年輕干部就成為周期性的調(diào)整手段，但這種“破格”選拔對現(xiàn)有干部管理制度的嚴(yán)肅性和規(guī)范性往往造成負(fù)面沖擊。由于各類公共組織的領(lǐng)導(dǎo)干部都是由組織部門選拔和任用的，實際上是一種“體制內(nèi)”的階梯式晉升，原則上要求一步一個臺階走，但這么走就出現(xiàn)了一些難以回避的問題：要么等所有的臺階都走完了，自己也該退休了，要么就得“破格”提拔才能保證領(lǐng)導(dǎo)干部隊伍的年輕化。而按照2002年中央頒布《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》和2006年全國人大常委會通過的《中華人民共和國公務(wù)員法》，干部選拔任用已經(jīng)有了明確的法律依據(jù)，雖然在其中也規(guī)定了 “特別優(yōu)秀的，可以越級提拔”的例外條款，但如果經(jīng)常出現(xiàn)這種特例，那么法律的嚴(yán)肅性和公信力就難以體現(xiàn)。此外，從各級黨委政府的任期來看，我國憲法和地方政府法的規(guī)定都是每屆5年，但事實上我們經(jīng)常為了實現(xiàn)高層領(lǐng)導(dǎo)干部的年輕化目標(biāo)，很多優(yōu)秀的年輕干部小步快走，根本干不滿5年，一個地方或部門最多干2年甚至不到2年。由此產(chǎn)生的另外一個問題就是，如果一屆黨委政府的主要領(lǐng)導(dǎo)只干2年甚至更少，那么他（她）熱衷于搞各種短期的政績工程就是一種很自然的選擇。道理很簡單，誰會干5年也不一定能看到效果的事情呢？

盡管近年來我國在領(lǐng)導(dǎo)干部培養(yǎng)選拔方面積累了很多經(jīng)驗，也取得了一定的實際效果，但在具體實施中也出現(xiàn)了許多難以回避的問題，甚至為了解決某一問題而又制造了新的問題。因此，我們必須要進一步解決思想，總結(jié)以往的成績，不回避問題，推動我國干部人事制度的科學(xué)化水平。

（作者為國家行政學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)人員考試測評研究中心副主任、教授）

責(zé)編/馬靜美編/李祥峰