城市規(guī)劃與地價關系的理論探討

【摘要】本文從理論上探討規(guī)劃與地價的關系，可以為在現實中脫節(jié)的城市規(guī)劃工作與土地市場研究找到恰當結合點，為進一步研究兩者耦合發(fā)展機制奠定基礎。經過分析認為，城市規(guī)劃與地價應協調發(fā)展，規(guī)劃決策與實施過程要注重地價導向作用和地價分析。

【關鍵詞】城市規(guī)劃土地價格作用機制協調發(fā)展

一、引言

城市規(guī)劃調控與土地價格機制都是配置土地資源的重要手段。在我國快速城市化的過程中，由于土地市場機制尚不完善，城市規(guī)劃調控土地市場面臨著較大挑戰(zhàn)，市場失靈的存在又導致市場機制無法實現土地資源的最優(yōu)分配。由此，本文從理論上探討了“政府”和“市場”兩種力量相互影響的規(guī)律，試圖探索出促進兩者協調發(fā)展的途徑。

二、城市規(guī)劃對土地價格的影響

城市規(guī)劃體系，包括規(guī)劃綱要及總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃和詳細規(guī)劃等不同層次的規(guī)劃內容都會對地價產生重大影響。規(guī)劃綱要和總體規(guī)劃在宏觀上對土地市場進行協調，通過確定城市性質與規(guī)模、功能分區(qū)與布局、用地性質等，直接影響土地等級和地價總體水平，決定城市地價分級體系和發(fā)展趨勢。分區(qū)規(guī)劃是對局部地區(qū)土地利用、人口分布等的具體安排，通過控制性規(guī)劃調節(jié)用地性質和開發(fā)強度，從中觀層面引導城市土地的開發(fā)建設并影響地價變化。詳細規(guī)劃以控制為主，在微觀層面上直接調節(jié)土地開發(fā)活動，影響具體地塊的開發(fā)價值，最終導致不同開發(fā)用途土地的地價產生較大差異。

市場經濟條件下，城市規(guī)劃影響土地價格的作用機制主要有三個方面：一是經濟機制，主要包括區(qū)位、集聚、擴散、空間近鄰和收益機制等。城市規(guī)劃內容具有區(qū)位指向的作用，促使各性質用地的空間分布呈現出特定規(guī)律。而城市規(guī)劃實施過程會造成資源要素和經濟活動等在城市空間上集中或分散，在這種集聚或擴散機制的作用下對地價產生重大影響。又由于各經濟活動或各區(qū)域空間位置的關系會產生相互聯系，通過正或負的外部效應影響地價。收益機制發(fā)揮作用體現在地價隨容積率變化方面，由于容積率變化會導致土地利用收益大幅變化，因而不同容積率下的低價差異較大。二是社會機制，土地開發(fā)行為產生的外部影響難以用貨幣衡量，只能通過社會的整體價值標準進行判斷，從而社會機制在城市規(guī)劃對土地價格的影響中發(fā)揮重大作用。三是行政機制，城市規(guī)劃調控土地市場往往發(fā)生局限性，當經濟和社會機制無法有效發(fā)揮作用時，城市政府以及建設主管部門就可以通過行政力量約束開發(fā)行為，規(guī)范土地開發(fā)活動，進而影響地價。據此，本文概括出城市規(guī)劃不同層次對土地價格產生影響的作用機制，如圖1所示。

三、土地價格對城市規(guī)劃的反作用

市場經濟條件下，地價在城市規(guī)劃決策、實施和管理過程中的反饋作用日益受到重視。根據地價分布規(guī)律和與地價體系間的關系，可以合理配置城市中各用途土地的比例、構成以及空間布局。

（一）地價對城市規(guī)劃決策的影響

地價對土地資源的綜合評價及開發(fā)利用發(fā)揮著重要作用，為獲得土地利用的最大經濟效益，就必須充分利用地價經濟杠桿對城市規(guī)劃決策進行調節(jié)。一方面，重視地價對城市規(guī)劃方案設計的指導作用。根據現狀地價水平和空間分布特征，對城市未來用地需求進行預測，進而科學選擇城市發(fā)展用地的具體區(qū)位和規(guī)模，合理確定用地結構、功能布局及開發(fā)強度等。同時通過對現狀地價的調查有助于分析城市用地中的低效利用情況和土地增值潛力，為功能布局調整提供依據。另一方面，重視地價對城市規(guī)劃方案選擇的指導作用。以不同城市規(guī)劃方案為基礎，對影響地價動態(tài)變化的多種因素進行評價，綜合各類地價資料及規(guī)劃實施方式，評估不同規(guī)劃方案可能形成的地價及土地效益，選擇最優(yōu)規(guī)劃方案。

（二）土地價格對城市規(guī)劃實施的影響

城市規(guī)劃方案的實施離不開地價的推動和反饋作用。一方面，地價經濟杠桿能有效推動規(guī)劃方案的實施和規(guī)劃格局的形成。將土地作為基本生產要素納入市場當中進行成本收益分析，能促使政府有效利用地價杠桿對土地資源進行優(yōu)化配置，如運用低價或減免使用費等策略促進工業(yè)用地外遷，利用優(yōu)惠手段促進城市區(qū)位條件較差地段的開發(fā)建設。另一方面，通過地價變化可以對城市規(guī)劃方案實施成效進行評價。城市規(guī)劃通過確定城市結構、用地性質和土地開發(fā)強度等內容促進地價增長，因此地價變化趨勢成為評價城市規(guī)劃實施成效的關鍵指標。隨規(guī)劃實施和城市規(guī)模增長，往往出現城市規(guī)劃方案與現實城市經濟增長脫節(jié)的現象，這時地價就成為城市規(guī)劃方案需要調整的信號，有利于政府相關部門及時進行決策。

（三）土地價格對城市規(guī)劃管理的影響

控制性詳細規(guī)劃和滾動開發(fā)規(guī)劃是城市規(guī)劃動態(tài)實施與管理的重要手段，同樣需要地價杠桿作用。市場經濟條件下，為充分貫徹落實城市規(guī)劃方案，就需確保控制性詳細規(guī)劃中的用地性質、容積率等指標符合地價規(guī)律，保持與土地開發(fā)間的協調性。如容積率指標，由于地價取決于土地要素市場的供需關系，土地開發(fā)者往往根據地價與資本價格的比較決定投資比例，進而決定容積率，因此地塊的容積率指標應根據區(qū)域地價水平及市場原則等的論證加以確定。城市規(guī)劃中的滾動開發(fā)通過將城市建設期內的開發(fā)目標分解成若干個時間段，根據現階段規(guī)劃實施后地價的信息反饋情況，調整并修改未來的開發(fā)規(guī)劃，持續(xù)不斷的編寫后續(xù)的規(guī)劃方案，實現規(guī)劃實施的可操作性。

綜合以上地價杠桿對城市規(guī)劃決策反作用的分析，本文認為城市地價會通過其自身的信號傳播和經濟評價功能對城市規(guī)劃產生重大影響。由于地價會對城市土地布局、土地區(qū)位選擇、開發(fā)具體用途和開發(fā)強度等方面產生一定作用，最終通過成本收益機制、推動及評價機制以及反饋機制來分別對城市規(guī)劃方案的決策、實施和管理發(fā)揮反作用，成為規(guī)劃過程中的重要指導性工具。土地價格對城市規(guī)劃的反作用機制如圖２所示。

圖2土地價格對城市規(guī)劃的反作用機制圖

四、 城市規(guī)劃與土地價格互動機制框架

市場機制條件下，由于開發(fā)者過多關注經濟利益，往往造成外部不經濟，通過城市規(guī)劃能有效規(guī)避這種負效應，確保土地開發(fā)的綜合效益，而科學的城市規(guī)劃方案也應建立在與地價相適應的基礎上，充分體現土地經濟價值，使城市規(guī)劃與地價達到和諧統(tǒng)一?？傊挥袃烧呦嗷f調才能更好地對城市土地資源進行優(yōu)化配置，本文總結出規(guī)劃與地價對調控土地市場的機理如圖3所示。

從圖3可以看出，城市規(guī)劃與地價的互動機制體現出一定的特性。土地市場發(fā)育較成熟的情況下，城市規(guī)劃與地價之間的作用是互動的，一方發(fā)生變動必然引起另一方變化，如城市規(guī)劃各層次內容的調整都會使地價水平及其空間分布產生一系列變化。城市規(guī)劃是對城市未來發(fā)展所需建設用地的具體安排，如果規(guī)劃用地的性質和開發(fā)強度不能較好的符合城市發(fā)展的要求，就會造成土地利用的不經濟，這種不經濟通過市場機制及地價杠桿作用促使城市規(guī)劃內容進行相應改變，進而使地價得到重新調整，達到新的平衡。

五、結論

在我國目前特定的經濟、社會和文化環(huán)境下，城市規(guī)劃與地價都是對城市土地資源進行配置的重要手段，兩者的結合使用可以增強調控效果。首先，注重城市規(guī)劃與土地價格的協調一致。由于土地市場機制的自發(fā)調節(jié)往往出于滿足開發(fā)商私人利益的目的，致使城市土地利用的綜合效益低下，這時就需要政府城市的規(guī)劃部門對土地利用方式和開發(fā)強度等方面進行重新調節(jié)，確保城市規(guī)劃與地價的協調一致。其次，充分發(fā)揮地價在城市規(guī)劃中的導向作用。在城市規(guī)劃決策過程中應重視土地的經濟價值，使之成為規(guī)劃方案選擇和土地開發(fā)時序確定的指導依據，根據優(yōu)質優(yōu)用原則，將經濟效益好、占地面積少的建設項目布局在區(qū)位最佳的地段。最后，城市規(guī)劃方案決策過程加強經濟分析。市場經濟條件下，城市規(guī)劃必須反映社會經濟因素在城市規(guī)劃各層次上對城市發(fā)展帶來的影響，充分利用地價經濟杠桿的調節(jié)和信息作用，制定與市場經濟相適應的城市規(guī)劃方案，強化規(guī)劃政策地位。

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基金項目：2010年度教育部人文社會科學研究一般項目《土地市場制度完善與調控管理創(chuàng)新研究》，項目批準號：10YJA790178。

作者簡介：于素涌（1986-），北京人，首都經濟貿易大學城市經濟與公共管理學院區(qū)域經濟學專業(yè)研究生，研究方向：土地利用與不動產經濟。

（責任編輯：陳岑）