我國政府的債務(wù)問題及其化解之道

【摘 要】 歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)發(fā)生后，各國都積極研討防范債務(wù)危機(jī)改革方案，以加強(qiáng)對政府債務(wù)危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管。文章對我國政府債務(wù)惡化問題及其形成原因進(jìn)行了深入研究，提出了若干化解我國政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的政策建議和措施。

【關(guān)鍵詞】 政府債務(wù)； 風(fēng)險(xiǎn)； 化解

歐洲債務(wù)危機(jī)愈演愈烈，給全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來很大的不確定性。居危思安，研究我國政府債務(wù)問題，具有特別重要的現(xiàn)實(shí)意義。對此，筆者從財(cái)務(wù)分析框架出發(fā)，力圖解釋我國政府債務(wù)惡化狀況，并提出化解政府債務(wù)危機(jī)之道。

一、對我國政府債務(wù)問題的深入分析

判斷一國政府債務(wù)狀況，一般采用與政府債務(wù)有關(guān)的系列指標(biāo)，如負(fù)債占GDP的比率、財(cái)政赤字占GDP的比率以及負(fù)債占財(cái)政收入的比率等等。在發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)國家，上述指標(biāo)構(gòu)成了政府債務(wù)宏觀預(yù)警機(jī)制，指標(biāo)的臨界值及其變化能真實(shí)地反映該國是否發(fā)生了債務(wù)危機(jī)或債務(wù)危機(jī)惡化的程度。歐洲一再出現(xiàn)的主權(quán)債務(wù)危機(jī)，是政府負(fù)債失衡的一個(gè)表現(xiàn)。

我國政府債務(wù)的現(xiàn)狀與前景不容樂觀，已經(jīng)顯現(xiàn)出惡化趨勢，臨近并將進(jìn)入危機(jī)狀態(tài)。

2011年全年GDP47.16萬億元，如2012年按7%的增長率計(jì)算，2012年年末GDP將達(dá)到50.46萬億元。2011年全年全國財(cái)政收入達(dá)到10.37萬億元，如2012年按10%的增長率計(jì)算，2012年年末財(cái)政收入將達(dá)到11.41萬億元。2011年末中央政府國債余額86 527億元，加上2012年發(fā)行國債8 000億元計(jì)算，2012年年末中央政府國債余額將達(dá)到94 527億元。以2012年年末計(jì)算，我國負(fù)債占GDP的比率僅有18.73%，當(dāng)年財(cái)政赤字占GDP的比率為1.6%，負(fù)債占財(cái)政收入的比率為82.85%。我國政府的這些負(fù)債比率及負(fù)債占GDP的比率遠(yuǎn)遠(yuǎn)不到60%的國際警戒線，財(cái)政赤字占GDP比率在3%的國際警戒線以下，負(fù)債占財(cái)政收入的比率略高于80%的國際警戒線。

如果單從這些數(shù)據(jù)看我國政府負(fù)債，情況是比較樂觀的。但是，我國政府負(fù)債的上述數(shù)據(jù)僅是冰山一角，地方政府債務(wù)、社會保障資金欠賬、高等學(xué)校債務(wù)等沒有反映在資產(chǎn)負(fù)債表內(nèi)，隱性負(fù)債十分驚人。

全國地方政府債務(wù)一直難以有確切的數(shù)據(jù)。2011年6月27日，國家審計(jì)署披露了地方政府債務(wù)審計(jì)結(jié)果：截至2010年底，地方政府債務(wù)總額達(dá)10.72萬億元。至2012年末，加上地方政府債務(wù)應(yīng)計(jì)利息，地方政府債務(wù)總額將超過12萬億元。

在我國，社會養(yǎng)老保險(xiǎn)一直以來被看作是退休后收入的最重要支柱。隨著人口老齡化日益加劇，我國養(yǎng)老保障賬戶的缺口成了人們普遍關(guān)注的問題。中國銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家曹遠(yuǎn)征在一份研究報(bào)告中稱，到2013年，中國養(yǎng)老金的缺口將達(dá)到18.3萬億元。在我國，社會養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制度。在現(xiàn)收現(xiàn)付制下，當(dāng)前退休人員領(lǐng)取的養(yǎng)老金來源于在職職工的繳費(fèi)，這些在職職工和新加入者向社會統(tǒng)籌賬戶繳費(fèi)的同時(shí)，也積累著未來領(lǐng)取養(yǎng)老金的權(quán)益，這部分養(yǎng)老權(quán)益便是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度對他們的負(fù)債。一旦出現(xiàn)支付危機(jī)，這些隱性負(fù)債又會立刻轉(zhuǎn)化為政府的顯性債務(wù)，需要政府兜底。這筆欠賬的規(guī)模，據(jù)最保守估計(jì)超過6萬億元，構(gòu)成政府負(fù)債的一個(gè)重要部分。

養(yǎng)老保險(xiǎn)“綁架”政府債務(wù)，在歐洲特別是希臘有過深刻教訓(xùn)。中國雖非高福利國家，養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇水平亦有提升空間。養(yǎng)老保險(xiǎn)與政府債務(wù)的天然聯(lián)系表明，明確政府責(zé)任邊界，在養(yǎng)老保險(xiǎn)與財(cái)政之間建立一道“防火墻”十分必要。

我國高等學(xué)校在21世紀(jì)初以來大量建設(shè)新校區(qū)，以滿足全國性大學(xué)生、研究生擴(kuò)大招生的需要。全國高等學(xué)校向金融機(jī)構(gòu)的舉債，再加上應(yīng)計(jì)利息，其總額超過2萬億元。大多數(shù)高等學(xué)校連利息都難以支付，更不用說償還本金。這筆負(fù)債最終需要中央政府和地方政府來償付，構(gòu)成政府的債務(wù)。

我國各級政府還存在各種或有負(fù)債，是各級政府可能的各種支出。各級政府每年都有用來抵御自然災(zāi)害、維護(hù)社會穩(wěn)定、救濟(jì)弱勢群體和進(jìn)行國際人道主義援助等可能的支出。這種風(fēng)險(xiǎn)的不確定性，使得政府的支出也具有不確定性，或有負(fù)債便產(chǎn)生了。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國各級政府每年需支付的各種或有負(fù)債超過2萬億元。

我國各級政府還存在不少難以用錢來衡量的欠賬，如公共福利不足、文化體育設(shè)施投入不足、醫(yī)療衛(wèi)生條件待改善、環(huán)境保護(hù)投入不足等，需要各級政府增加負(fù)債來加以解決。

如果將2012年末中央政府債務(wù)、地方政府債務(wù)、社保基金欠賬、高等學(xué)校債務(wù)和或有負(fù)債加總，則2012年中央和地方政府的債務(wù)總額達(dá)到31.45萬億元，占GDP比率62.33%，已超過60%的國際警戒線；占2012年全國財(cái)政收入的276%，已達(dá)到“債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高”的程度。地方政府債務(wù)、社?；鹎焚~等債務(wù)償還的資金來源沒有著落，需要通過發(fā)行國債來彌補(bǔ)，則財(cái)政赤字占GDP的比率將遠(yuǎn)超3%的國際警戒線。

一國政府的債務(wù)是否會發(fā)生危機(jī)，不僅要看負(fù)債比率，而且要看償債能力，靠什么來償還所欠的債務(wù)。

我國政府的收入近年來每年都在增長，2010年成為了世界第二大經(jīng)濟(jì)體，2011年全國財(cái)政收入達(dá)到10.37萬億元，每年都保持了20%以上的增長。這些事實(shí)都顯示，我國政府的收入也處于持續(xù)增長的“良好”狀態(tài)。但是，如果深入分析我國政府收入的內(nèi)容，就會發(fā)現(xiàn)我國政府收入存在結(jié)構(gòu)失衡。具體表現(xiàn)在稅收收入和非稅收入增長不匹配，土地出讓收入占收入比重大。2011年全年的地方本級財(cái)政收入為5.24萬億元，其中國有土地使用權(quán)出讓收入3.3萬億元，占地方財(cái)政收入的63% 。因此，地方政府嚴(yán)重依賴土地出讓收入，但土地出讓收入是不可持續(xù)的非經(jīng)常性收入。另外，在稅收收入中來自高附加值的企業(yè)稅收收入不多，如高新技術(shù)企業(yè)的稅收收入比率較低，傳統(tǒng)制造業(yè)企業(yè)的稅收收入比率較高。我國各級政府沒有充足的稅源，稅收的不斷增長缺乏基礎(chǔ)，償付債務(wù)的基礎(chǔ)不穩(wěn)固。

二、化解我國政府債務(wù)問題的可行選擇

目前我國政府存在嚴(yán)重的債務(wù)問題可以說是客觀的事實(shí)，尋求化解我國政府債務(wù)惡化的措施是當(dāng)務(wù)之急?；馕覈畟鶆?wù)惡化方案的制定，不僅要解決燃眉之急，還要從長計(jì)議，進(jìn)行體制、機(jī)制的創(chuàng)新。

（一）推進(jìn)政府體制改革，建立財(cái)權(quán)與事權(quán)相適應(yīng)的體制

隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和行政改革的不斷深入，1994年實(shí)行的分稅制的缺陷日益顯現(xiàn)出來：事權(quán)劃分不清，財(cái)權(quán)與事權(quán)不相匹配。財(cái)權(quán)重心上移而事權(quán)重心下移是其主要表現(xiàn)。事權(quán)不斷下移、財(cái)權(quán)不斷上移，進(jìn)而使得事權(quán)配置與政府財(cái)力無法匹配。應(yīng)當(dāng)明確指出，我國各級地方政府出現(xiàn)的嚴(yán)重債務(wù)，是分稅制無法解決的。因此，應(yīng)推進(jìn)我國政府體制改革，建立財(cái)權(quán)與事權(quán)相適應(yīng)的體制。

1.轉(zhuǎn)變政府職能，明確政府與市場的職能

將那些政府部門不該管、管不了或管不好的微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及其相關(guān)事務(wù)，那些本來可由市場機(jī)制去解決的問題，逐步從政府財(cái)政的供給范圍中剝離出去，并以此為依據(jù)重新界定各級政府財(cái)政的支出范圍。各級政府不應(yīng)對市場競爭領(lǐng)域進(jìn)行投資，發(fā)揮市場對資源配置的作用。

2.合理劃分事權(quán)，確定與事權(quán)相適應(yīng)的財(cái)權(quán)

應(yīng)從中央與地方政府的職能劃分和公共產(chǎn)品的受益范圍這兩個(gè)層面，合理劃分各級政府的事權(quán)，并把各級政府的事權(quán)用法律形式固定下來。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)財(cái)權(quán)與事權(quán)相適應(yīng)的原則，確定適合我國國情的財(cái)權(quán)劃分思路。

3.擴(kuò)大地方財(cái)權(quán)，賦予地方一定的稅收立法權(quán)

應(yīng)充分考慮地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求和地方政府運(yùn)用稅收調(diào)控經(jīng)濟(jì)的能力，使地方財(cái)政隨著稅收收入的增長而持續(xù)增長，地方政府應(yīng)有適當(dāng)?shù)亩愂樟⒎?quán)。適當(dāng)下放部分稅權(quán)，最終把中央與地方政府的分配關(guān)系納入法制化的軌道，這是合理財(cái)政體制正常運(yùn)行不可缺少的重要前提，也是解決目前財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體制不科學(xué)、不規(guī)范的重要途徑。

（二）適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求，推進(jìn)公共財(cái)政體制建設(shè)

建立符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求的公共財(cái)政體制，徹底解決財(cái)政體制與社會經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式不相適應(yīng)的問題。我國應(yīng)優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，建立與公共財(cái)政相適應(yīng)的公共支出結(jié)構(gòu)：財(cái)政支出以政府的事權(quán)為基礎(chǔ)，以滿足社會公共需要為目的。

1.合理保證政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)的各項(xiàng)資金需要

我國財(cái)政體制改革的任務(wù)是既要合理保證政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)的各項(xiàng)資金需要，又要加大政府機(jī)構(gòu)改革力度，壓縮行政管理費(fèi)支出。要使國家財(cái)政逐步走出“吃飯財(cái)政”的困境，應(yīng)精簡政府機(jī)構(gòu)，分流富余人員，嚴(yán)格控制人頭經(jīng)費(fèi)的增長。

2.以市場為導(dǎo)向，加強(qiáng)財(cái)政的公共性開支

加強(qiáng)財(cái)政的公共性支出，首先要保障教育投入的增長高于正常財(cái)政收入的增長，財(cái)政要把支持教育作為重點(diǎn)；其次，財(cái)政應(yīng)注重衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展，增加衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)支出，加大對公共醫(yī)療衛(wèi)生體系的投入力度；再次，增加財(cái)政支出中用于社會保障方面的支出，完善以社會保險(xiǎn)為核心的社會保障制度。

3.不與民爭利，優(yōu)化公共財(cái)政的投資功能

政府投資是國家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的一項(xiàng)重要手段。優(yōu)化公共財(cái)政的投資功能，就是要在調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、提升產(chǎn)業(yè)升級等方面充分發(fā)揮作用。但是，在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，政府的投資不應(yīng)在競爭性、生產(chǎn)性的經(jīng)營領(lǐng)域，而只能投資于公益性、基礎(chǔ)性的領(lǐng)域，改變與民爭利的局面。

（三）提高分配比例，構(gòu)建國有企業(yè)利潤合理分配制度

據(jù)財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)，2011年全國國有企業(yè)累計(jì)實(shí)現(xiàn)利潤22 556.8億元，中央企業(yè)按0～15%左右上繳“紅利”約為600億元左右。按國際慣例，上市公司股東分紅比例為稅后可分配利潤30%～40%之間，國有資本向國家上繳利潤普遍高于這個(gè)水平，英國盈利較好的企業(yè)上繳盈利相當(dāng)于其稅后利潤的70%～80%。我國應(yīng)將大部分國有企業(yè)的凈利潤的60%上繳給國家財(cái)政部門，每年應(yīng)有不少于5 000億元放在公共預(yù)算財(cái)政的“大盤子”里，而非繳入取之國企、用之國企的“小金庫”，可以用于解決社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、就業(yè)等民生問題。

（四）實(shí)行有進(jìn)有退原則，出售部分國有資產(chǎn)

國有企業(yè)及其各級政府，從職能上應(yīng)該保障人民的利益。如國有企業(yè)出現(xiàn)虧損，則需各級政府實(shí)行財(cái)政補(bǔ)貼。國有企業(yè)及其各級政府通過非市場的手段獲得稀缺資源，進(jìn)行壟斷經(jīng)營，獲取壟斷利潤，獲得的利潤（包括壟斷利潤）卻很少上繳中央財(cái)政作為人民的公共開支，這是各級政府及國有企業(yè)職能的錯(cuò)位。應(yīng)根據(jù)“有進(jìn)有退”的方針，對國有經(jīng)濟(jì)進(jìn)行根本性的改革和布局調(diào)整，退出不涉及國計(jì)民生的自由競爭領(lǐng)域，有利于解決政府越位和缺位的難題，也是追求正當(dāng)性最大化的必由之路。出售部分國有資產(chǎn)，各級政府不僅可以增加財(cái)政收入，減輕各級政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)，而且還會減少各級政府對國有企業(yè)的財(cái)政補(bǔ)助。

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秦榮生教授簡介

主要研究方向：審計(jì)學(xué)、上市公司信息披露和公司治理。

在《經(jīng)濟(jì)研究》、《會計(jì)研究》、《審計(jì)研究》等刊物發(fā)表學(xué)術(shù)論文400多篇；主要著作有《受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任論》、《上市公司信息披露研究》、《審計(jì)學(xué)》、《內(nèi)部控制與審計(jì)》等30多部；主要研究課題有“上市公司舞弊案例剖析”、“國有商業(yè)銀行上市會計(jì)問題研究”等22項(xiàng)。

主要社會兼職有：中國審計(jì)學(xué)會副會長，中國總會計(jì)師協(xié)會副會長，全國審計(jì)教材編審委員會副主任委員，全國審計(jì)碩士專業(yè)學(xué)位指導(dǎo)委員會委員，國家稅務(wù)總局培訓(xùn)項(xiàng)目審查專家委員會委員，財(cái)政部中國注冊會計(jì)師考試委員會委員，中國內(nèi)部審計(jì)協(xié)會常務(wù)理事，中國注冊會計(jì)師獨(dú)立審計(jì)準(zhǔn)則委員會委員，中國內(nèi)部審計(jì)準(zhǔn)則委員會副主任委員，中國民生銀行獨(dú)立董事。

主要教學(xué)兼職有：清華大學(xué)、中國人民大學(xué)、中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)、江西財(cái)經(jīng)大學(xué)等兼職教授，中國人民大學(xué)兼職博士生導(dǎo)師（方向?yàn)樯鲜泄拘畔⑴丁徲?jì)理論與務(wù)實(shí)）。