我國生態(tài)補償機制現(xiàn)狀與前景芻議

葉平

摘 要 生態(tài)補償機制是我國環(huán)境管理要求建立的三大生態(tài)機制之一，也是進行環(huán)境經(jīng)濟調(diào)控的重要措施。近年來，生態(tài)補償在我國森林、礦產(chǎn)、自然保護區(qū)等領(lǐng)域應(yīng)用廣泛。本文從生態(tài)補償機制的原理入手，探討我國生態(tài)補償機制的現(xiàn)狀及存在的問題，提出了完善生態(tài)補償機制的一系列建議。

關(guān)鍵詞 生態(tài)補償 機制現(xiàn)狀 政策研究

中圖分類號：X01 文獻標(biāo)識碼：A

The Status and Future of Our Ecological Compensation

YE Ping

(Tianjin Academy of Environmental Sciences, Tianjin 300191)

Abstract Ecological compensation mechanism for environmental management requires the establishment of China's three major ecological mechanisms, is one of the important environmental and economic control measures. In recent years, ecological compensation in China's forest, mineral, widely used in areas such as nature reserves. In this paper, the principle of ecological compensation mechanism to start to explore the status of ecological compensation mechanism and problems, improve the ecological compensation mechanism, put forward a series of recommendations.

Key words ecological compensation; mechanism status quo; policy research

1 生態(tài)補償理論基礎(chǔ)

1.1 生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵

生態(tài)補償(Ecological Compensation)是環(huán)境管理的重要手段，但其概念至今還沒有統(tǒng)一。最初提出生態(tài)補償概念是生態(tài)系統(tǒng)對于擾動的自身作出的補償，比如葉文虎等人將生態(tài)補償定義為自然生態(tài)系統(tǒng)對社會、經(jīng)濟活動造成的生態(tài)環(huán)境破壞所起的某種程度上的緩沖和補償功能。①后來逐步衍生到對生態(tài)系統(tǒng)干擾或破壞的人為化補償。Cuperus認(rèn)為生態(tài)補償是指生態(tài)功能或質(zhì)量受損的一種替代措施。Allen等則將生態(tài)補償認(rèn)為是對生態(tài)破壞地的修復(fù)，或新建生態(tài)場所以替代原有的生態(tài)功能或質(zhì)量。②時至今日，生態(tài)補償已從僅對破壞的補償，延伸到對生態(tài)保護的獎勵，如有學(xué)者基于人類活動對生態(tài)系統(tǒng)作用類型的分析，提出生態(tài)補償是調(diào)節(jié)相關(guān)方的利益關(guān)系，使保護、恢復(fù)、維持、改善和利用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的行為外部效應(yīng)內(nèi)部化，以可持續(xù)提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的一種手段或制度安排。

1.2 生態(tài)補償?shù)睦碚摶A(chǔ)

生態(tài)補償機制的理論支持大致源于三個方面，包括環(huán)境資源價值論、環(huán)境資源公共物品理論以及環(huán)境資源外部性理論，其中后者是核心理論。從價值分析角度來看，環(huán)境資源價值包括使用價值和非使用價值，某些環(huán)境資源的零價格使其價值被忽略，有價格的環(huán)境資源定價往往沒有考慮非使用價值。公共物品具有非競爭性和非排他性，環(huán)境資源的公共物品屬性造成其供給不足、濫用或者擁擠。環(huán)境資源的外部性使破壞者得不到懲罰，保護者得不到獎勵，造成環(huán)境和生態(tài)的破壞。因此，必須認(rèn)識到環(huán)境資源的價值和公共物品屬性，消除外部性。

基于上述理論，國內(nèi)外學(xué)者提出了實現(xiàn)生態(tài)補償?shù)膽?yīng)然方法。有人認(rèn)為生態(tài)補償?shù)淖匀灰蠛蜕鷳B(tài)學(xué)基礎(chǔ)限于自然資源環(huán)境利用的不可逆性；其法理基礎(chǔ)和制度經(jīng)濟學(xué)基礎(chǔ)則為環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)權(quán)利界定；公共物品屬性則毫無疑問地成為生態(tài)補償政策途徑選擇的經(jīng)濟學(xué)基礎(chǔ)，而生態(tài)補償?shù)暮诵膯栴}和環(huán)境經(jīng)濟學(xué)基礎(chǔ)則則歸因于外部性的內(nèi)部化；最后，自然資源環(huán)境資本論是生態(tài)補償?shù)膬r值基礎(chǔ)以及確定補償標(biāo)準(zhǔn)的理論依據(jù)。福利經(jīng)濟學(xué)說認(rèn)為，外部性理論和庇古手段與才能夠成為生態(tài)補償?shù)睦碚摶A(chǔ)，該理論將資源開發(fā)無序化和引發(fā)環(huán)境污染的原因歸結(jié)于外部性，生態(tài)補償之目的在于消減或根除外部性對資源配置的負(fù)面作用，使外部性生產(chǎn)者的私人成本等于或接近于社會成本，從而提高整個社會的福利水平。

2 國內(nèi)生態(tài)補償機制的現(xiàn)狀

從20世紀(jì)80年代開始，我國不斷對生態(tài)補償機制進行理論研究與實踐探索。經(jīng)過了20多年的發(fā)展，在實踐和理論上都取得了顯著的成績。在理論上，學(xué)者對生態(tài)補償概念、理論基礎(chǔ)、補償手段、機制構(gòu)建等方面進行了較深入的探討。其中取得顯著成績的方面主要包括：對自然保護區(qū)生態(tài)補償?shù)恼匝a償、項目式補償、區(qū)域與行業(yè)補償、專項基金補償?shù)葘嵤┦侄蔚难芯?；基于國?nèi)外森林生態(tài)補償發(fā)展概況，對于自愿協(xié)商方式在生態(tài)補償中的應(yīng)用的研究；從復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)理論、產(chǎn)權(quán)理論、外部性理論等方面論證建立水土保持生態(tài)補償機制的必要性；基于對流域上下游間的生態(tài)補償形式及實現(xiàn)模式的研究，探索建立上游地區(qū)生態(tài)建設(shè)補償?shù)膶嵺`模型；基于對礦產(chǎn)生態(tài)補償機制的實現(xiàn)途徑的研究，提出培育和完善探礦權(quán)和采礦權(quán)市場，建立礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度的礦區(qū)生態(tài)補償；基于我國巢湖流域農(nóng)業(yè)面源污染現(xiàn)狀對生態(tài)補償機制的探索，主要依托項目補償、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的推動、生態(tài)農(nóng)業(yè)的發(fā)展、推進農(nóng)村生態(tài)建設(shè)等措施。此外，在生態(tài)補償類型上，學(xué)者們在流域管理、生物多樣性、碳循環(huán)、景觀保護、水土保持、野生動物保護、流域生態(tài)環(huán)境保護、濕地保護、自然景觀及動植物資源多樣性保護等方面進行了研究，提出了包括西部生態(tài)補償機制、重點生態(tài)功能區(qū)補償機制、流域生態(tài)功能區(qū)補償機制和要素補償機制的多層次補償系統(tǒng)。③

在實踐上，我國部分地區(qū)進行了一定的探索，如在自然保護區(qū)國家以支付維護費的方式鼓勵當(dāng)?shù)鼐用褡杂X對自然保護區(qū)內(nèi)的生態(tài)進行維護、實行排污權(quán)交易、對部分產(chǎn)區(qū)的礦石按噸數(shù)進行環(huán)境維護費、從旅游區(qū)的門票中抽取一定的資金進行所在區(qū)域的生態(tài)保護及對河流中下游地區(qū)進行收費來維護河流源頭的生態(tài)環(huán)境等措施。

與理論研究相比，我國對生態(tài)補償機制的應(yīng)用還很不完善，存在著很多問題，主要包括：

（1）生態(tài)補償相關(guān)法律不完善，執(zhí)行體制單一，缺乏協(xié)調(diào)性。我國雖然在環(huán)境保護方面有很多的法律，但是相應(yīng)較為完善的生態(tài)補償法規(guī)還未建立，這使得我國相當(dāng)一部分生態(tài)補償政策不能夠得到很好的實施。而部分法律規(guī)定存在著權(quán)限、責(zé)任的模糊性，使得其在執(zhí)行上不能夠起到資源的優(yōu)化配置。例如，在流域生態(tài)補償機制中，由于所適用的流域管理制度在水管理權(quán)不統(tǒng)一,使得各水管職能部門職責(zé)交叉、權(quán)屬不清，水資源管理體制缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一性, 無法實現(xiàn)整體管理及優(yōu)化調(diào)度, 也無法實現(xiàn)生態(tài)補償機制的有效執(zhí)行和水資源的合理利用。另外，在部分存在相關(guān)法律規(guī)制的領(lǐng)域，卻又因為所在地區(qū)具體情況的變化使該法不能夠很好的適用于該地區(qū)，在生態(tài)補償政策的執(zhí)行上存在著很大的困難。

（2）生態(tài)補償資本投入有限，資金使用領(lǐng)域分布不平衡。當(dāng)前我國投入到環(huán)保方面的的資金大多數(shù)都集中于單純地環(huán)境污染治理方面，在生態(tài)補償上投入的資金相當(dāng)有限，遠難以滿足生態(tài)補償機制有效運行的要求。在資金使用上，由于各級政策、社會輿論關(guān)注程度及當(dāng)前效益等方面上的差異，使一些急需且具有長效性的領(lǐng)域不能得到及時的投入，從而，積危成疾，是我國生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化而不能得到有效控制。

（3）生態(tài)補償者與受益者的利益分配不均。為了加強環(huán)境保護我國實行了一系列治理政策，為了治理相關(guān)區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量當(dāng)?shù)卣度肓舜罅康馁Y金，也取得了相當(dāng)?shù)某晒?，但有些污染無法做到準(zhǔn)確的區(qū)域劃分，從而出現(xiàn)了“ 下游地區(qū)受益，上游地區(qū)負(fù)擔(dān)”、“多數(shù)地區(qū)受益，少數(shù)地區(qū)負(fù)擔(dān)”、 “富裕地區(qū)受益，貧困地區(qū)負(fù)擔(dān)”等補償者與受益者相脫節(jié)的尷尬境地。

（4）普通環(huán)境保護和生態(tài)環(huán)保的關(guān)系尚未理順。我國的生態(tài)保護區(qū)同時也是經(jīng)濟落后地區(qū)，而這些地區(qū)的地方政府面臨著保護環(huán)境與加快經(jīng)濟發(fā)展不可得兼的兩難境地，而硬性經(jīng)濟發(fā)展指標(biāo)又是考核地方征集的主要標(biāo)準(zhǔn)。因此，加快經(jīng)濟發(fā)展就成了首要目標(biāo)?；诖耍霈F(xiàn)政府競相通過在土地、稅費等方面傾斜環(huán)保政策招商引資的狀況。在環(huán)保費用的征收方面，有個別地方政府部門規(guī)定投入資本金在一千萬元以上的企業(yè)，只要不是屬于嚴(yán)重污染的情況，運行兩年均可免收排污費，其后的三年內(nèi)也僅按國家標(biāo)準(zhǔn)的10%征收費用，甚至還有將前3年所征的城市維護建設(shè)稅全額悉數(shù)返還給企業(yè)的做法。這就出現(xiàn)了越是經(jīng)濟不發(fā)達的地區(qū)，招商引資的門檻越低，這些地區(qū)的生態(tài)環(huán)境也不斷隨著高消耗、高污染項目的建設(shè)逐步退化。此外，將環(huán)保效益轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟效益也是一項刻不容緩的任務(wù)，在許多地方正是因為不能夠在取得環(huán)保效益的同時不能很好地解決人民的經(jīng)濟問題而使得一些已經(jīng)取得的成果存在著毀于一旦的危險。例如在實行“退耕還林”、“退牧還草”政策時，在起初的幾年農(nóng)牧民可以得到國家的補助，而在此期間能夠成功實現(xiàn)轉(zhuǎn)產(chǎn)的鳳毛麟角，多數(shù)還是依賴土地開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。因此，土地仍存在政策實施期滿后將遭受新一輪生態(tài)破壞的隱患。

（5）缺乏廣泛的社會群眾參與。我國的生態(tài)補償政策幾乎都只停留在政府管理的層面，是具有很強能動作用的群眾和一些民間組織不能夠很好地參與進來。在資金、監(jiān)督及管理等方面全部依賴于政府，這不僅使政府面臨著巨大財政和行政負(fù)擔(dān)，而且使社會上一些可以利用的力量得不到充分的利用。從而使生態(tài)補償政策不能夠達到理想的效果。

3 完善生態(tài)補償機制政策研究

（1）建立健全相關(guān)法律制度，加強行政協(xié)調(diào)能力。建立相關(guān)缺失領(lǐng)域的生態(tài)補償法律法規(guī)，完善已建立的法律法規(guī)，明確相關(guān)部門職責(zé)、相關(guān)區(qū)域范圍的劃分。明確在生態(tài)補償問題上相關(guān)部門的地位，在處理各類問題上做到單一領(lǐng)導(dǎo)多方配合的局面，使得所在區(qū)域的相關(guān)部門都能夠協(xié)調(diào)有序的進行相應(yīng)的執(zhí)法行為。

（2）政府資金為主，社會資金為輔，多項資金合理利用。在不減少生態(tài)投入的前提下，有效的吸引利用社會上公益性的非政府組織、相關(guān)的民間團體及個人的資金，實現(xiàn)資金了資源的多元化。在資金利用上，不應(yīng)只鼓勵那些輿論關(guān)注的或短期見效的項目，應(yīng)該把更多的目光轉(zhuǎn)移到那些具有長期效益和長遠意義項目上來，盡量減緩生態(tài)惡化的趨勢，為進一步的生態(tài)治理做充分的準(zhǔn)備。

（3）協(xié)調(diào)生態(tài)補償者與受益者的利益。鑒于具體問題，首先應(yīng)明確問題的作用范圍、涉及的相關(guān)方面，然后召集相關(guān)的責(zé)任方進行有效地商議，從而得出妥善的解決方法，從某種意義上實行區(qū)域內(nèi)的共同承擔(dān)制度。例如，在流域問題的處理上，應(yīng)在該區(qū)域成立流域問題管理委員會，委員會成員為所流經(jīng)區(qū)域的行政負(fù)責(zé)人，該流域的問題應(yīng)結(jié)合各地區(qū)的對河流的使用情況相互協(xié)調(diào)做具體處理，盡量做到利益的均衡分配。

（4）協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護關(guān)系，加快環(huán)保效益向經(jīng)濟效益的轉(zhuǎn)換。不影響正常人民生活的前提下，進行經(jīng)濟發(fā)展，盡量避免生態(tài)破壞。在相關(guān)領(lǐng)域加強試點建設(shè)，為環(huán)保效益向經(jīng)濟效益轉(zhuǎn)化提供數(shù)據(jù)上的支持。

（5）加強公眾參與。首先加強生態(tài)宣傳教育力度，使大家意識到這項事業(yè)的重要性；其次，要使大家對這項事業(yè)有更深一步的了解，明確自己能夠為這項事業(yè)做些什么；最后，由政府或各類組織進行協(xié)調(diào)，使大家能夠更好的發(fā)揮自身的監(jiān)督和協(xié)助管理等作用。

注釋

① Ye W H, Wei B, Tong C. Measurement and application of urban eco logical compensation. China Environmental Science,1998.18(4):298-301.

② Cuperus R,. Ecological compensation of the impacts of a road.Ecological Engineering, 7( 1996), 327- 349.

③ 王興杰等.生態(tài)系統(tǒng)補償?shù)母拍?、?biāo)準(zhǔn)及政府的作用—基于人類活動對生態(tài)系統(tǒng)作用類型分析.中國人口、資源與環(huán)境,2010.