污水處理BOT運營思考

翟杰平

摘 要：隨著我國經(jīng)濟(jì)和城市建設(shè)快速發(fā)展，生態(tài)環(huán)境不斷惡化，水資源日益緊缺，水污染問題成為焦點，污水處理成為水污染治理的首要任務(wù)。由于污水處理建設(shè)項目總投資大，運行費用高，項目建設(shè)面臨較大的財政壓力和運營問題，近年來國家出臺了一些政策鼓勵社會資金采用獨資、合資、合作等多種方式，參與污水處理設(shè)施的建設(shè)。從“十五”開始，建設(shè)的許多污水處理項目采用了BOT運營模式，緩解了政府財政資金壓力，改善了生態(tài)環(huán)境，但在項目BOT運營過程中也出現(xiàn)了一些問題，通過對這些問題的分析和思考，為日后的污水處理BOT運營提供有益的啟示。

關(guān)鍵詞：污水處理 BOT 運營 投資者 原則

中圖分類號：F243文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2012）03-253-02

一、污水處理簡述

污水處理，顧名思義，是為使污水達(dá)到排水到某一水體或再次使用的水質(zhì)要求，對其進(jìn)行凈化的過程。

我國是一個發(fā)展中國家，隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，環(huán)境污染（包括水污染）日趨嚴(yán)重。近年來，國家對水環(huán)境的治理非常重視，把污水處理視為城市發(fā)展的基本功能之一，通過建設(shè)城市污水處理廠，加大污水處理規(guī)模和力度，從“十五”開始，“十一五”發(fā)展加快。截至2010年年底，全國已建成投運城鎮(zhèn)污水處理廠2832座，處理能力1.25億立方米/日，分別比2005年增加了210％和108％。90％以上的設(shè)市城市和60％以上的縣城建成投運了污水處理廠，污水處理能力超額完成“十一五”規(guī)劃確定的1.05億立方米/日的目標(biāo)，對水環(huán)境的治理取得重大成效。

但從污水處理行業(yè)來看，建設(shè)污水處理廠需要大量的投資和高額運行費，對政府財政是一個沉重的負(fù)擔(dān)，部分已建成的污水處理廠由于運行費用高昂或者缺乏專業(yè)的運行管理人員，或由于運行經(jīng)費不能滿足污水處理廠正常運行所需的費用處于虧損狀態(tài)，污水管網(wǎng)的建設(shè)相對落后，跟不上污水處理能力的要求等原因，并沒有滿負(fù)荷運行。套用一句行業(yè)人士的概括：污水處理行業(yè)存在經(jīng)營形式的自然壟斷性，投資的低回報性，政策的高風(fēng)險性，資本的高沉淀性及由于政府造成的低需求彈性，資金占用比率高，風(fēng)險大，投資人先期投入大，若運營出現(xiàn)問題，投資收回與獲利都將難以實現(xiàn)。政府為了解決資金來源問題，BOT模式在該行業(yè)中廣泛應(yīng)用，取得了較好的效果。

二、BOT運營模式與建設(shè)污水處理廠的效用概述

BOT，是BUILD—OPERATE—TRANSFER的英文縮寫，即建設(shè)—運營—轉(zhuǎn)讓，指政府將由自身承建的重大項目、經(jīng)營和維修責(zé)任以契約方式交給投資者，授予投資者特許經(jīng)營權(quán)，投資者建成此項目后，在協(xié)議期內(nèi)對該項目擁有經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)，以收回投資和獲得合理利潤，特許期滿后則將該項目無償交還給當(dāng)?shù)卣?。此模式在拓寬投資渠道解決建設(shè)資金方面的優(yōu)勢很明顯。BOT演變和創(chuàng)新出多種衍生方式，如TOT（移交—運營—移交）、BOO（建設(shè)—擁有—運營）、ROT（修復(fù)—運營—移交）、BLT（建設(shè)—租賃—移交）、BT（建設(shè)—移交）等，都是對建設(shè)—擁有—運營—移交過程的變化，仍然具有政府特許經(jīng)營和項目融資的特征，將它們統(tǒng)稱為BOT。

采用BOT方式建設(shè)污水處理廠，解決了當(dāng)前城市污水處理所面臨的建設(shè)資金和運行管理問題。根據(jù)國家建設(shè)部《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》鼓勵社會資金采用獨資、合資、合作等多種方式，參與市政公用設(shè)施建設(shè)，這為污水處理廠應(yīng)用BOT模式提供了政策上的支持，BOT作為一種適合基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的新型融資方式，應(yīng)用到污水處理設(shè)施建設(shè)中的主要作用如下：

1.解決項目資金問題，促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。由于污水處理投資大，建設(shè)周期較長，采用BOT模式運作，不僅可以減輕地方政府直接的財政負(fù)擔(dān)，緩解經(jīng)濟(jì)發(fā)展中資金短缺的問題，而且要求投資者有強大的資金作為后盾，在項目建設(shè)前進(jìn)行科學(xué)的論證、合理的設(shè)計，在建設(shè)運營過程中加強管理、科學(xué)組織，降低風(fēng)險，獲取收益。還可以通過項目的運作解除投資者的后顧之憂，吸引更多的投資商直接投資經(jīng)營污水處理產(chǎn)業(yè)，加快該產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

2.引進(jìn)競爭機制，提高項目運作效率。我國污水處理產(chǎn)業(yè)基本上處于政府投資的經(jīng)營狀態(tài)，存在著管理落后、效率低下、缺乏競爭意識等弊端。采用BOT投資方式，吸引社會資本進(jìn)入污水處理產(chǎn)業(yè)建設(shè)領(lǐng)域，勢必將打破單一投資體制形成的嚴(yán)重的行業(yè)和部門壟斷局面，改由社會資本建設(shè)和運營，較好地解決政府投資超工期、超成本和運營服務(wù)差等弊病，提高項目建設(shè)質(zhì)量并加快項目建設(shè)進(jìn)度，增強企業(yè)的經(jīng)營意識，降低運營成本，提高項目運營效率，為社會公眾提供更好的服務(wù)。

3.BOT模式推進(jìn)城市功能的健全。污水處理及給排水作為城市功能的一部分，由于經(jīng)濟(jì)或技術(shù)上的一些原因，有的城市污水處理廠處于半開半停狀態(tài)，甚至出現(xiàn)污水處理廠先于管網(wǎng)建設(shè)，污水處理廠成為擺設(shè)，無污水可處理。實施BOT模式后這些現(xiàn)象應(yīng)得以改變，若按照BOT契約，政府必須按規(guī)定的時間、按規(guī)定的污水量支付給投資者一定的污水處理費，保證投資者的收入，促使政府加快污水管網(wǎng)的建設(shè)，健全城市的功能。

4.改善投資結(jié)構(gòu)，拓寬融資模式。采用BOT方式引進(jìn)投資者，突破了直接投資和銀行貸款的融資模式，BOT項目的建設(shè)資金，全部由投資方解決，政府不擔(dān)保，也無需承諾支付項目借款，不會增加政府的財政負(fù)擔(dān)，也不會增加政府債務(wù)負(fù)擔(dān)。對于投資者來說，BOT項目融資時一般不受項目公司現(xiàn)有資產(chǎn)規(guī)模的限制，在該方式下銀行貸款通常沒有追索權(quán)，即使有有限的追索權(quán)，也僅限于項目本身的資產(chǎn)和收益，不影響該項目實體從其他方面取得借款的能力。BOT為項目的融資帶來了新的方式。

三、污水處理BOT運營中存在的問題

BOT運作模式是解決目前我國污水處理產(chǎn)業(yè)資金短缺的一種途徑，地方政府能夠達(dá)到招商引資的目的，同時通過建設(shè)污水處理設(shè)施也能對生態(tài)環(huán)境加以改善，但由于我國實行污水處理BOT運作方式的時間不長、缺乏成熟的經(jīng)驗，通過對溫州中心片污水處理廠TOT+BOT及溫州東片污水處理廠BOT等項目的調(diào)查和分析，發(fā)現(xiàn)在污水處理BOT運營過程中，每個環(huán)節(jié)都可能存在著一些問題，需要全面考慮，一旦操作失誤，將給投資者及政府造成損失。

1.爭取項目惡意競爭。污水處理BOT項目多采取公開招標(biāo)的方式選擇投資人，由于BOT運作模式仍屬新生事物，不少投資者根本不具備相應(yīng)實力卻對運行價格進(jìn)行惡意競爭，甚至連投資成本如何測算都不知道，就去與業(yè)主談運行價格，不計后果一味壓價，這樣的BOT項目即使污水廠建成，運行起來也困難；有的項目是由多個中小投資者共同集資建設(shè)，很可能在建設(shè)投入、運營管理、利益分配等方面出現(xiàn)糾紛，從而造成項目停建和運行癱瘓。有的投資者把爭取到污水處理BOT項目作為自己達(dá)到集資、貸款目的的一種手段，如果這些企業(yè)動機不純，真正目的沒達(dá)到，必將對BOT項目的運營產(chǎn)生影響。這種惡意競爭使愿意踏實做事的正規(guī)公司難以拿到項目，也給政府帶來復(fù)雜的后續(xù)管理問題。

2.項目談判時間長，過程復(fù)雜，融資成本高。BOT項目是由政府、投資方和其他相關(guān)部門和企業(yè)簽署的一系列的協(xié)議、合約、合同保證實施的。由于涉及的方面較多而特許經(jīng)營期較長，項目在運營過程中還可能發(fā)生一些變化，既有項目前期的談判，也有運營過程中的談判，項目的運作煩瑣、復(fù)雜，需要通過復(fù)雜的談判才能形成合意。因此，采用BOT模式建設(shè)污水處理廠需要付出較高的運作成本，投入較大、咨詢費用高，運作周期長、過程復(fù)雜，需要大量融資，融資成本很高，要求投資要有相當(dāng)?shù)娜谫Y能力。

3.項目投運延期。BOT協(xié)議簽訂后，投資方自應(yīng)按照協(xié)議要求的時間進(jìn)行項目的建設(shè)，但會由于各種原因會造成項目無法按期開工，或在建設(shè)期間無法按時完工的事件不在少數(shù)，可能由于談判時間太長、建設(shè)超期、費用超支、項目未達(dá)到生產(chǎn)能力、工藝和設(shè)備達(dá)不到設(shè)計要求、天氣氣候等原因造成不能按期投運。例如：溫州東片污水處理廠的建設(shè)，由于政府供電方面的原因，致使設(shè)備不能進(jìn)行通電調(diào)試，比協(xié)議規(guī)定的時間延遲了五個月投入運營。

4.政府行為影響B(tài)OT效果。地方政府是BOT項目的推動者和最重要的參與者，污水處理BOT項目的實施,對于地方政府而言角色是多重的,既是BOT項目招標(biāo)游戲規(guī)則的制定者,又是BOT合同談判的參與者、簽訂者和合同執(zhí)行的監(jiān)督者，既要維護(hù)國家的權(quán)益又要保護(hù)廣大消費者的利益，同時還要保障投資者有利可圖。地方政府的多重角色不兼容，有時甚至是矛盾的,它要求地方政府順利完成各種角色的轉(zhuǎn)換，平衡各方利益，才能爭取多方共贏。地方政府的履約誠信對投資者來說至關(guān)重要，如沒有及時提供所要求的開發(fā)與經(jīng)營許可，沒有協(xié)助辦理相應(yīng)規(guī)劃許可證件造成工期延誤，由于政府行為造成實際建設(shè)費用增加，撤消正在建設(shè)中的項目，通過立法變更投資或項目公司的權(quán)益，甚至實行國有化或征用，價格調(diào)整不及時等政府的不作為可能對BOT項目造成重大影響；由于目前我國現(xiàn)行法律對政府保證的性質(zhì)和效力未作出特別規(guī)定，具有很大的不確定性，發(fā)生爭議不解決，給BOT項目整體帶來不利影響。

5.目的各異產(chǎn)生矛盾。古今中外，市政設(shè)施具有不可停止、不可替代、不以贏利的特性而服務(wù)于大眾，基本上都由政府管理經(jīng)營，建設(shè)污水處理廠的根本目的是保護(hù)地方環(huán)境，付出合理的成本保證城市的健康可持續(xù)發(fā)展，投資者的目的是追求最大的利潤和投資回報。污水廠運營期間，運營方與政府及其他相關(guān)部門在涉及雙方利益時可能產(chǎn)生矛盾，污水廠的正常運營必須廣泛地依靠政府支付污水處理費，但由于投資方運營時間長，污水處理廠運營的目的是降低處理成本從而獲得更大利益，還可能出現(xiàn)違規(guī)現(xiàn)象，等到政府發(fā)現(xiàn)后即使處罰，但對水環(huán)境的破壞已無法挽回。因此，政府不能僅僅為了快上BOT項目而把污水處理廠簡單地推向市場，給日后的管理埋下巨大的隱患。

6.投資收益的影響因素。投資者在較長的經(jīng)營過程中，必然會出現(xiàn)影響經(jīng)營收益的現(xiàn)象，主要有下列情況：（1）在項目運營的過程中，前期的實際進(jìn)水量小于設(shè)計規(guī)模，往往都規(guī)定一個最低保證量來保證投資者的收入，若長期達(dá)不到設(shè)計能力，項目的投資回收期可能延長，甚至發(fā)生虧損。（2）由于利率、匯率發(fā)生變化，通貨膨脹原因使各種運行成本因素發(fā)生價格上漲，如電力成本、人員工資福利等與測算不一致，或者收費政策發(fā)生變化，這種情況多通過調(diào)價來進(jìn)行處理，但是價格調(diào)整始終是滯后的，有時價格調(diào)整遲遲落實不了，對收益造成影響。（3）管理不善，或污水進(jìn)水水質(zhì)超過設(shè)計指標(biāo)，使實際運行成本、處理效果等達(dá)不到預(yù)期目標(biāo)，如設(shè)計進(jìn)水為生活污水，來的卻是工業(yè)廢水，處理成本增加，達(dá)標(biāo)排放面臨風(fēng)險，還會影響生產(chǎn)工藝，溫州東片污水處理廠就存在這種現(xiàn)象。（4）運營期政策發(fā)生變更，在較長的特許經(jīng)營期中，可能出現(xiàn)的政策的變化，既有可能是經(jīng)濟(jì)政策的變化，也有可能技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的變化。如，開征新稅種，所得稅率發(fā)生變化，要求實施較高的排放標(biāo)準(zhǔn)，增加檢測指標(biāo)，處理規(guī)模要增加。所有這些變化，對經(jīng)營者的收益也會產(chǎn)生影響，政府還可能要求運營者進(jìn)行改造或擴建，這可能又是新BOT項目的開始，面臨著復(fù)雜的過程。

出現(xiàn)對運營方收益產(chǎn)生重大影響的事項，政府要給以理解和支持，共同努力才能確保項目合作良好。

7.項目移交可能面臨的問題。我國目前還沒有一座采用BOT模式建設(shè)的污水處理廠移交，但存在中途合作失敗的案例。政府在污水廠BOT合同的擬訂中，關(guān)于移交環(huán)節(jié)沒有任何經(jīng)驗或教訓(xùn)可以借鑒，關(guān)于移交的規(guī)定難免會有缺漏，不合實際，污水處理廠在經(jīng)過漫長的特許經(jīng)營期后，投資者內(nèi)部和政府的主管領(lǐng)導(dǎo)都會發(fā)生變化，在項目移交時政府和投資者很可能出現(xiàn)爭議和糾紛。由于投資者在運營相當(dāng)長的一段時間后，投資已收回，并取得了一定回報，覺得增加投入不再符合自身利益，就很可能提出提前移交，或者運營一段時間后，覺得在特許經(jīng)營內(nèi)收回投資與獲利很困難，也可能找理由提前移交，或者在運營期的后幾年，不作大的投入，移交時污水處理廠在處理能力方面要大打折扣，給政府收回運營產(chǎn)生重大影響。

總之，由于污水處理投融資體制改革跟不上行業(yè)發(fā)展的投資需求，一些城市政府存在想把水業(yè)投資當(dāng)包袱甩掉的思想，中央政府對城市政府缺乏有效的指導(dǎo)、約束和監(jiān)管，在需求巨大、概念熱炒、法律不全、地方政府理解不深的情況下，污水處理BOT項目存在大干快上的現(xiàn)象。其實，BOT模式仍屬于新事物，在美國、日本、歐洲等發(fā)達(dá)國家也在反思。BOT項目投資者和政府決策不慎，都將給地方財政及投資者留下了巨大的隱患和風(fēng)險。發(fā)展污水處理的BOT項目，需要統(tǒng)籌安排，不斷總結(jié)經(jīng)驗和完善，才能發(fā)揮其效用。

四、發(fā)展機遇和建議

據(jù)了解，我國污水處理“十二五”規(guī)劃即將出爐，預(yù)計規(guī)劃將突出配套管網(wǎng)建設(shè)、提升污水處理能力、污泥處理處置設(shè)施建設(shè)及老舊污水處理廠升級改造等建設(shè)重點，不斷完善落實用地、用電、稅收等優(yōu)惠政策，多渠道籌措資金，加快推進(jìn)污水處理設(shè)施建設(shè)，加強項目管理，確保項目規(guī)范建設(shè)和高效運行。預(yù)計“十二五”期間的具體目標(biāo)是，設(shè)市城市平均污水處理率達(dá)到90%以上（重點城市95%，地級市85%，縣級市75%），縣城平均污水處理率達(dá)到70%，建制鎮(zhèn)達(dá)到30%。全國城鎮(zhèn)污水處理及再生利用設(shè)施建設(shè)規(guī)劃新增投資額共計3800億元，用于升級改造和新增城鎮(zhèn)污水處理廠投資660億元，強調(diào)各地和各部門要重視城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)，落實責(zé)任，增加投入，加強監(jiān)管，完善政策，全面推進(jìn)城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)和運營工作。這將給污水處理行業(yè)的發(fā)展帶來較大機遇，也給污水處理BOT帶來了機會，對于發(fā)展發(fā)展污水處理BOT運營模式作些建議如下：

1.遵循合理的原則。我們在污水處理項目采用BOT時要遵循一些合理的原則，主要包括：（1）堅持公開、公平、公正的原則，在BOT項目信息發(fā)布、招標(biāo)選擇項目投資人、監(jiān)管、移交等過程都要做到“三公”的原則，并自覺接受各方和輿論的監(jiān)督。（2）協(xié)議要明確各方的責(zé)、權(quán)、利，兼顧各方利益的原則，由于BOT項目周期長，未來不可預(yù)見因素多，不論在哪個環(huán)節(jié)，在涉及各方利益時都要用合同的形式明確各自的責(zé)、權(quán)、利和應(yīng)承擔(dān)的違約責(zé)任，保證政府和投資者的利益，還要顧及社會公眾的權(quán)益。（3）要借鑒國際和國內(nèi)經(jīng)驗、堅持市場化運作的原則，通過學(xué)習(xí)國際或國內(nèi)BOT項目運作的成功經(jīng)驗，吸取教訓(xùn)，不斷完善BOT項目的運作，能夠由市場決定的，就按照市場化運作方式進(jìn)行，使BOT方式成為污水處理項目建設(shè)的有效手段。

2.慎選投資者。在實行污水處理BOT運營模式時，選擇一個好的投資者對項目的成功至關(guān)重要，建議重點關(guān)注這些類型的企業(yè)：如技術(shù)領(lǐng)先，有特定專利的污水處理企業(yè)；水務(wù)一體化的企業(yè)；融資能力強、有政府背景的企業(yè)；規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化、具有較長產(chǎn)業(yè)鏈的企業(yè)；污水處理設(shè)備生產(chǎn)企業(yè)。中國污水處理行業(yè)正處于市場化發(fā)展的前期，行業(yè)的相關(guān)政策體系模糊和不完善，產(chǎn)業(yè)上分散，經(jīng)營壟斷而低效，選擇那些具有很強實力的企業(yè)，對BOT項目的發(fā)展將起到基礎(chǔ)性作用。

3.鼓勵社會資本參與BOT項目投資。外商投資、民營經(jīng)濟(jì)、個體私營經(jīng)濟(jì)等社會資本投資固定資產(chǎn)已經(jīng)有了一定的基礎(chǔ)，它們有大量的資金，投資的欲望比較強烈，政府應(yīng)通過政策措施，引導(dǎo)項目建設(shè)和投資，把這部分資金引入污水處理設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，拿出有投資價值的項目，盡量降低建設(shè)經(jīng)營風(fēng)險，以和約形式保證投資者在特許期內(nèi)的投資回報，取得高于銀行貸款利息的利潤，讓利于民，或以一定比例的投資參與BOT項目，鼓勵和引導(dǎo)那些單獨承擔(dān)某個投資額巨大的項目建設(shè)有困難的企業(yè)組成聯(lián)合體，或成立股份公司、設(shè)立投資基金等方式，進(jìn)行BOT項目投資。

4.盡可能開辟各種融資渠道。采取以外資為主，內(nèi)資為輔的政策，積極利用國際國內(nèi)兩個市場，在利用外資的同時積極培育國內(nèi)資本市場，為我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的長遠(yuǎn)發(fā)展培養(yǎng)融資能力。發(fā)展國際市場，吸引跨國商業(yè)銀行貸款、爭取國際金融機構(gòu)的援助，以及通過在國際資本市場上發(fā)行債券和股票的方式，為基礎(chǔ)設(shè)施籌集資金。

5.創(chuàng)造BOT投融資環(huán)境。在爭取社會資本為污水處理進(jìn)行投資時，要形成一個有利于BOT融資的投資環(huán)境，健全法律框架，明確法律文本及其相應(yīng)的規(guī)定，才能公正公平地表明經(jīng)濟(jì)活動所擁有的條件、必須承擔(dān)的風(fēng)險，以及期望得到的利潤，并予以公開的保證，從而才能真正吸引社會投資者參與污水處理建設(shè)。政府在BOT實施中要加強宣傳力度，使各部門及社會各界對BOT形式參與污水處理設(shè)施建設(shè)有個完整的認(rèn)識，從而為項目融資提供較好的外部環(huán)境。

五、結(jié)論

目前，不論是內(nèi)資企業(yè)還是外資企業(yè)對國內(nèi)的城市污水處理項目主要采用BOT投資模式，我國的污水處理行業(yè)市場集中度并不高，國內(nèi)水污染治理行業(yè)的大部分企業(yè)規(guī)模偏小，技能術(shù)力量薄弱，競爭力不強。隨著未來市場化的推進(jìn)以及區(qū)域性的退化，污水處理企業(yè)的競爭將更加激烈，行業(yè)將會出現(xiàn)一批領(lǐng)導(dǎo)型企業(yè)，這些企業(yè)在規(guī)模、運營管理能力、資本運作能力、市場開拓能力、技術(shù)應(yīng)用與開發(fā)能力和風(fēng)險控制能力等方面具有突出的競爭優(yōu)勢，市場集中度也會因此提高。在這個過程中，隱藏著很多投資機會，污水處理采用BOT投資模式，作為城市污水處理項目決策者的地方政府，應(yīng)對此有深入清醒的認(rèn)識，不能只為追趕潮流就草率地決定，要對投資者的資金技術(shù)實力認(rèn)真審核，考慮當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況和對于投資者要求的投資回報的負(fù)擔(dān)能力，合理決策，促進(jìn)污水處理BOT投資模式健康發(fā)展，為生態(tài)環(huán)境的改善作出貢獻(xiàn)。

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（作者單位：溫州中環(huán)正源水務(wù)有限公司 浙江溫州 325000）

（責(zé)編：若佳）