重慶市計(jì)劃生育資金投入與使用狀況研究

劉瑞莉

摘 要：人口和計(jì)劃生育事業(yè)是一項(xiàng)重要的社會(huì)公共事業(yè)，新形勢(shì)下人口和計(jì)劃生育的資金投入和使用面臨新的挑戰(zhàn)，如何建立適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需要的計(jì)劃生育資金投入與使用機(jī)制成為亟待解決的問(wèn)題。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的背景下，文章以重慶市為例，通過(guò)對(duì)城鄉(xiāng)人口和計(jì)劃生育資金投入與使用情況的調(diào)查研究，探索建立以公共財(cái)政為主導(dǎo)的重慶市人口和計(jì)劃生育經(jīng)費(fèi)保障新體制，也為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中公共服務(wù)均等化建設(shè)模式提供實(shí)際借鑒。

關(guān)鍵詞：計(jì)劃生育 計(jì)劃生育資金投入 計(jì)劃生育資金使用

中圖分類號(hào)：C923文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2012）03-219-02

人口和計(jì)劃生育事業(yè)作為一項(xiàng)關(guān)系城鄉(xiāng)居民切身利益的重要社會(huì)公共事業(yè)，其資金投入與使用面臨新形勢(shì)下的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的背景下，通過(guò)對(duì)重慶市計(jì)劃生育資金投入與使用狀況的調(diào)查研究，探索建立以公共財(cái)政為主導(dǎo)的人口和計(jì)劃生育經(jīng)費(fèi)保障新體制，不僅有助于重慶市人口計(jì)生工作的持續(xù)健康發(fā)展，而且為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中公共服務(wù)均等化建設(shè)提供實(shí)際借鑒。

一、重慶市計(jì)劃生育資金投入與使用現(xiàn)狀

（一）重慶市人口和計(jì)劃生育資金投入現(xiàn)狀

重慶市人口和計(jì)劃生育資金投入主要由財(cái)政投入、轉(zhuǎn)移支付、其他事業(yè)收入、其它來(lái)源四部分組成。

1.2007-2009年重慶市人口和計(jì)劃生育資金投入情況。2007年重慶市人口和計(jì)劃生育資金總投入為109692萬(wàn)元，2008年為135530萬(wàn)元，同比增長(zhǎng)23.6%；2009年為160426萬(wàn)元，同比增長(zhǎng)18.4%。三年間重慶市人口和計(jì)劃生育資金總投入逐年增加，呈上升趨勢(shì)。重慶市人口和計(jì)劃生育資金投入中財(cái)政投入占總投入的比重最大，非財(cái)政投入所占比重很小。如2007-2009年，財(cái)政投入占總投入的比重分別為94%，95%，96%，而非財(cái)政投入僅占6%，5%，4%，反映了重慶市人口和計(jì)劃生育資金投入是以財(cái)政投入為主導(dǎo)的機(jī)制，資金來(lái)源越來(lái)越依賴于政府財(cái)政投入。

在財(cái)政投入中，三年間全市分級(jí)財(cái)政投入均呈現(xiàn)增長(zhǎng)趨勢(shì)。財(cái)政投入以區(qū)縣財(cái)政為主，2007-2009年區(qū)縣財(cái)政占財(cái)政總投入的比重分別為66%，72%，65%；其次是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政投入，占比分別為21%，15%,18%；中央財(cái)政與市級(jí)財(cái)政投入比例波動(dòng)不大，占比在6%到8%之間。在非財(cái)政投入中，2007-2009年其他事業(yè)收入約占總投入的3%左右，轉(zhuǎn)移支付約占2%左右，其他來(lái)源比重不及1%，再次證明了重慶市人口和計(jì)劃生育資金來(lái)源渠道單一，以政府財(cái)政預(yù)算為主。

2.2009年重慶市四大區(qū)域人口和計(jì)劃生育資金投入情況。按重慶市對(duì)主城九區(qū)、一小時(shí)經(jīng)濟(jì)圈、渝東北翼和渝東南翼四大區(qū)域的劃分，對(duì)2009年重慶市40個(gè)區(qū)縣的人口和計(jì)劃生育資金投入情況進(jìn)行數(shù)據(jù)分析。

2009年，四級(jí)財(cái)政對(duì)一圈區(qū)縣的資金投入總額最大，占全市財(cái)政總投入的41%。在政府財(cái)政投入中，中央財(cái)政對(duì)一圈區(qū)縣投入比例最高，達(dá)到區(qū)域財(cái)政總投入的8.9%；市級(jí)財(cái)政對(duì)渝東南翼支持力度最大，達(dá)到區(qū)域財(cái)政總投入的13.9%；區(qū)縣財(cái)政對(duì)渝東北翼投入比例最大，達(dá)到區(qū)域財(cái)政總投入的71.9%；鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政是僅次于區(qū)縣財(cái)政投入的第二來(lái)源，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政對(duì)主城九區(qū)的投入達(dá)到區(qū)域財(cái)政總投入的30%，比例明顯高于其他三大片區(qū)。在非財(cái)政投入中，轉(zhuǎn)移支付力度不大，最高的一圈區(qū)縣也僅占總投入的1.4%；其他事業(yè)收入經(jīng)費(fèi)投入比例最高的是主城九區(qū)，占總投入的7.7%；其他來(lái)源經(jīng)費(fèi)投入微乎其微，可以看出社會(huì)各界對(duì)人口和計(jì)劃生育事業(yè)的資金支持是不到位的。

重慶市四大區(qū)域人口和計(jì)劃生育經(jīng)費(fèi)投入差別很大，這與不同區(qū)域內(nèi)人口和計(jì)劃生育工作服務(wù)對(duì)象數(shù)量有關(guān)，例如，按戶籍人口計(jì)算，2009年主城九區(qū)人口為600萬(wàn)人，一圈區(qū)縣為1229萬(wàn)人，渝東北翼為1084萬(wàn)人，渝東南翼為362萬(wàn)人。2009年，中央、市級(jí)、區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級(jí)財(cái)政對(duì)四大區(qū)域人口和計(jì)劃生育經(jīng)費(fèi)的投入力度各有側(cè)重，反映了重慶市人口和計(jì)劃生育工作向兩翼貧困地區(qū)傾斜，例如市級(jí)財(cái)政對(duì)兩翼區(qū)縣的投入力度大于中央財(cái)政。

（二）重慶市人口和計(jì)劃生育資金使用情況

按資金使用方向，將人口和計(jì)劃生育經(jīng)費(fèi)支出分為16類，以下對(duì)2009年重慶市四大區(qū)域的資金使用情況進(jìn)行分析。

2009年，重慶市人口和計(jì)劃生育資金使用情況由高到低排序是：（1）計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)；（2）其他事務(wù)支出；（3）宣傳教育；（4）行政運(yùn)行；（5）服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)；（6）免費(fèi)技術(shù)服務(wù)；（7）目標(biāo)責(zé)任考核；（8）生殖健康促進(jìn)工程；（9）行政管理事務(wù)；（10）流動(dòng)人口管理；（11）信息系統(tǒng)建設(shè)；（12）統(tǒng)計(jì)抽樣調(diào)查；（13）機(jī)關(guān)服務(wù)經(jīng)費(fèi)；（14）避孕藥具；（15）性別比治理；（16）規(guī)劃發(fā)展戰(zhàn)略。其中計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)支出為38202萬(wàn)元，占總支出的25%；其他事務(wù)支出為360730萬(wàn)元，占總支出的24%；排名前五的項(xiàng)目支出為124929萬(wàn)元，占總支出的83%。計(jì)生經(jīng)費(fèi)支出比較集中，反映出重慶市人口和計(jì)生工作還停留在滿足服務(wù)對(duì)象基本需要的初級(jí)階段，與新時(shí)期人口計(jì)生工作的多樣化需求不一致，經(jīng)費(fèi)支出存在薄弱環(huán)節(jié)。其他事務(wù)支出過(guò)多成了資金使用說(shuō)不清道不明的“黑洞”，需要規(guī)范范圍，厲行節(jié)約。

從區(qū)域來(lái)看，重慶市人口和計(jì)劃生育資金使用由高到低的排序是：一圈區(qū)縣>渝東北翼>主城九區(qū)>渝東南翼，這與之前分析的資金投入情況基本吻合。從排序來(lái)看，重慶市四大區(qū)域在資金使用重點(diǎn)上差別不大，排在前五位的分別是其他事務(wù)支出、計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)、行政運(yùn)行、宣傳教育、服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。

二、存在問(wèn)題

1.經(jīng)費(fèi)投入渠道單一，以財(cái)政預(yù)算撥款為主。重慶市人口和計(jì)劃生育事業(yè)資金投入以財(cái)政投入為主，非財(cái)政投入部分微乎其微，這種情況反映出社會(huì)各界對(duì)人口和計(jì)劃生育工作的社會(huì)公共屬性認(rèn)識(shí)不到位，同時(shí)也與計(jì)劃生育服務(wù)系統(tǒng)自身的工作模式有極大關(guān)系，如計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩和行政命令意識(shí)濃厚。單一的資金投入方式會(huì)增加人口和計(jì)劃生育經(jīng)費(fèi)對(duì)各級(jí)財(cái)政的依賴性，加重財(cái)政負(fù)擔(dān)。

2.資金投入無(wú)法律保障，存在較大的隨意性。計(jì)劃生育做為一項(xiàng)公共性很強(qiáng)的事業(yè)，需要強(qiáng)大的資金支持，但是，與教育、衛(wèi)生事業(yè)相比，計(jì)生事業(yè)的資金投入目前并無(wú)國(guó)家法律法規(guī)作根本保障。盡管重慶市對(duì)人口和計(jì)劃生育事業(yè)的發(fā)展很重視，但是這種重視只是從考核的角度加以規(guī)定，行政色彩濃厚，資金投入也僅憑口頭協(xié)定，不具備法律依據(jù)，投入面臨較大隨意性，無(wú)法從根本對(duì)人口和計(jì)劃生育的資金投入加以保障。

3.經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)不規(guī)范，資金使用有待優(yōu)化。重慶市人口和計(jì)劃生育經(jīng)費(fèi)支出中排名靠前的5項(xiàng)支出占總支出的83%，特別是其他事務(wù)支出占總支出的24%。比較而言，最能夠體現(xiàn)計(jì)劃生育優(yōu)質(zhì)服務(wù)的免費(fèi)技術(shù)服務(wù)、生殖健康促進(jìn)工程、流動(dòng)人口管理、信息系統(tǒng)建設(shè)、避孕藥具、性別比治理等項(xiàng)目則成了資金使用的薄弱環(huán)節(jié)，甚至存在資金被擠用的現(xiàn)象，這與群眾的實(shí)際需求不協(xié)調(diào)。

4.資金分配不合理，區(qū)域差異較大。重慶市“大城市，大農(nóng)村”的特殊市情，決定了其人口和計(jì)劃生育工作的重點(diǎn)服務(wù)對(duì)象是分布在渝東北翼和渝東南翼的廣大農(nóng)村居民，但是渝東北翼人口規(guī)模大導(dǎo)致計(jì)劃生育資金投入壓力大，渝東南翼雖人口規(guī)模小但經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)導(dǎo)致地區(qū)經(jīng)費(fèi)缺口大。在計(jì)劃生育服務(wù)水平上，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的主城九區(qū)及一圈區(qū)縣無(wú)論是在硬件投入，還是在軟實(shí)力的打造上都明顯強(qiáng)于渝東北翼和渝東南翼地區(qū)。另外，重慶市區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)因經(jīng)濟(jì)條件、人員配備、資源占有等方面的不同，造成區(qū)縣計(jì)劃生育工作的配套明顯優(yōu)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)。這種資源的扭曲配置與計(jì)劃生育工作的實(shí)際需求是矛盾的，出現(xiàn)了服務(wù)供給與服務(wù)需求不對(duì)稱。

三、對(duì)策建議

1.建立財(cái)權(quán)與事權(quán)對(duì)稱的財(cái)政投入新機(jī)制。在重慶市人口和計(jì)劃生育工作中，財(cái)權(quán)和事權(quán)的不對(duì)稱明顯造成了地方計(jì)劃生育經(jīng)費(fèi)投入的資金缺口，尤其加重了區(qū)縣財(cái)政的負(fù)擔(dān)。因此建立財(cái)權(quán)與事權(quán)相對(duì)稱的各級(jí)財(cái)政投入機(jī)制顯得尤為重要。第一，進(jìn)一步增加中央和市級(jí)的財(cái)政投入力度，使其承擔(dān)的財(cái)力責(zé)任與財(cái)權(quán)責(zé)任相匹配；第二，降低區(qū)縣財(cái)政的投入比例，確定最低投入標(biāo)準(zhǔn)，確保區(qū)縣財(cái)政投入的及時(shí)、足額到位。第三，按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，在條件成熟時(shí)適當(dāng)取消貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政對(duì)人口和計(jì)劃生育的投入責(zé)任。

2.建立以財(cái)政投入為主體，多種形式結(jié)合的投入新體制。新形勢(shì)下人口和計(jì)劃生育工作被賦予了更多新的內(nèi)容，重慶市政府和計(jì)生部門也要采取措施營(yíng)造人口和計(jì)劃生育工作發(fā)展的新環(huán)境，通過(guò)政策制定最大限度地吸引社會(huì)各界對(duì)計(jì)劃生育工作的支持，建立起以公共財(cái)政投入為主體，多種形式結(jié)合的投入新體制。第一，制定各種獎(jiǎng)勵(lì)政策鼓勵(lì)社會(huì)各界投入人口和計(jì)劃生育事業(yè)；第二，鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司參與計(jì)劃生育家庭的各種保險(xiǎn)業(yè)務(wù)；第三，鼓勵(lì)個(gè)人或企業(yè)投資建立生育保健企業(yè)；第四，針對(duì)計(jì)劃生育家庭面臨的各類風(fēng)險(xiǎn)（如因重大疾病返貧等）建立人口發(fā)展資金，資金來(lái)源于本級(jí)財(cái)政投入、計(jì)生事業(yè)共建的多部門經(jīng)費(fèi)贊助、國(guó)際國(guó)內(nèi)項(xiàng)目援助、社會(huì)團(tuán)體或個(gè)人贊助等。

3.完善相關(guān)法律法規(guī)，確保經(jīng)費(fèi)投入的可持續(xù)性。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，人口和計(jì)劃生育事業(yè)要得到可持續(xù)的發(fā)展，需要得到制度上的保障，而且這項(xiàng)制度保障是具有強(qiáng)制性的法律層面的制度保障。一是建議將人口和計(jì)劃生育經(jīng)費(fèi)保障納入《計(jì)劃生育法》，制定專門條款，規(guī)定分級(jí)投入比例或者增長(zhǎng)幅度；二是重慶市政府可將經(jīng)費(fèi)保障納入地方《計(jì)劃生育條例》，規(guī)定計(jì)劃生育經(jīng)費(fèi)或人均計(jì)劃生育經(jīng)費(fèi)的最低增長(zhǎng)標(biāo)準(zhǔn)，區(qū)縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方政府可在政府工作報(bào)告中明確寫明該地區(qū)計(jì)劃生育經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)幅度高于同期經(jīng)常性財(cái)政收入的增長(zhǎng)幅度，保障經(jīng)費(fèi)投入逐年穩(wěn)定增加。

4.優(yōu)化經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)，建立科學(xué)的經(jīng)費(fèi)管理機(jī)制。為最大限度地發(fā)揮資金的使用效益，首先是明確人口和計(jì)劃生育經(jīng)費(fèi)的重點(diǎn)支出項(xiàng)目，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。適當(dāng)壓縮一些支出項(xiàng)目如宣傳經(jīng)費(fèi)、其它事務(wù)支出等，對(duì)于一些資金投入的薄弱環(huán)節(jié)，比如免費(fèi)技術(shù)服務(wù)、流動(dòng)人口管理、信息系統(tǒng)建設(shè)和設(shè)備購(gòu)置更新經(jīng)費(fèi)等則需要加大投入。其次是規(guī)范經(jīng)費(fèi)支出范圍，確保計(jì)劃生育經(jīng)費(fèi)專款專用。對(duì)行政辦公經(jīng)費(fèi)支出要嚴(yán)格控制，經(jīng)費(fèi)使用不得超過(guò)允許范圍，對(duì)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出要?？顚Ｓ?，不僅要足額保證而且不得以任何理由挪用、擠占。第三是加強(qiáng)對(duì)人口和計(jì)劃生育經(jīng)費(fèi)使用的管理與監(jiān)督。不斷完善經(jīng)費(fèi)管理機(jī)制，實(shí)行“總額控制、分項(xiàng)預(yù)算、計(jì)劃用款、優(yōu)化支出”的管理辦法。強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督，財(cái)政部門對(duì)計(jì)劃生育經(jīng)費(fèi)實(shí)行綜合預(yù)算管理和監(jiān)督，專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)由財(cái)政部門負(fù)責(zé)資金撥付，由計(jì)生和財(cái)政部門共同管理計(jì)劃生育經(jīng)費(fèi)支出。第四是建立有效的計(jì)劃生育經(jīng)費(fèi)支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系。全面評(píng)估經(jīng)費(fèi)使用績(jī)效情況，并在此基礎(chǔ)上制定經(jīng)費(fèi)預(yù)算，達(dá)到有效使用財(cái)政資金的目的。

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（作者單位：重慶工商大學(xué)長(zhǎng)江上游經(jīng)濟(jì)研究中心 重慶 400067）（責(zé)編：呂尚）