事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革滯緩原因分析

楊桂宏

引言

事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的議程被提及多年，從上個世紀(jì)90年代開始，事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的改革就已經(jīng)提出來，但十多年過去后，這項制度的改革推進十分有限，直到2009年國務(wù)院為推動這項改革，專門設(shè)立了5個試點城市。2011年，全國兩會，這一問題又成為十二五規(guī)劃中社會各界關(guān)注的一個重點問題。從中央到地方，從政界到民間，從學(xué)者到普通的民眾對這一問題的關(guān)注越來越多，但是不論從近一兩年的改革實踐來看，還是從社會保險立法來看，這項改革的推進仍然十分有限。從各地試點的調(diào)研來看，大多沒有實質(zhì)性的進展。①從2010年10月出臺的《社會保險法》來看，其對這項改革給出的說法依然是：“我們正在按照法律的授權(quán)和國務(wù)院的規(guī)定，加強和加快這方面的研究?！雹陉P(guān)于為何事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革進展緩慢，學(xué)者、官員及媒體都從不同的角度加以分析。比較有代表性的觀點有：改革時機不成熟；社會保障剛性特點與改革后事業(yè)單位職工養(yǎng)老待遇有可能降低的矛盾；只改事業(yè)單位，不改公務(wù)員，讓改革失去公信力；民眾缺乏參與權(quán)和表達權(quán)，對至上而下的改革不認(rèn)同；雙軌制使然；法律法規(guī)和政策不健全；人員眾多，單位結(jié)構(gòu)復(fù)雜等因素。③縱觀這些觀點，大多從改革過程中的現(xiàn)實來闡釋，沒有從我國改革進程中的宏觀視野進行分析。本文以這些經(jīng)驗層面的分析為基礎(chǔ)，探析阻礙事業(yè)單位社會養(yǎng)老保險改革的深層次原因。

一、社會養(yǎng)老保險模式的轉(zhuǎn)換是雙軌制下

不同養(yǎng)老待遇形成的主要原因

我國養(yǎng)老保險制度的改革最先開始于企業(yè)單位職工的養(yǎng)老保險制度改革，但是當(dāng)時改革的主要目的是為了配套經(jīng)濟領(lǐng)域的國有企業(yè)改革。為了能夠讓各類企業(yè)有一個公平的競爭機制，改革國家－單位制的養(yǎng)老模式，建立由國家－社會－個人共同負(fù)擔(dān)的養(yǎng)老模式。在我國進行養(yǎng)老保險社會化改革的同時，國際上主要福利國家由于人口老齡化、經(jīng)濟滯脹、投資回報率低下等原因而遭遇全面福利危機，因此，國際社會的養(yǎng)老保險制度也正在經(jīng)歷一場由現(xiàn)收現(xiàn)付制到個人賬戶基金累積制的改革。在這種背景下，企業(yè)單位職工的養(yǎng)老保險制度改革不僅僅實現(xiàn)了由國家－單位負(fù)責(zé)制到國家－社會－個人負(fù)責(zé)制的轉(zhuǎn)變，也改變了原來的現(xiàn)收現(xiàn)付制，實行統(tǒng)賬結(jié)合的半基金積累制。養(yǎng)老保險制度的這種雙重轉(zhuǎn)換對于被保障的對象來講，改變了過去的待遇確定型保障，而確立了繳費確定型?，F(xiàn)收現(xiàn)付制下的待遇確定型的養(yǎng)老保險權(quán)益是與社會經(jīng)濟發(fā)展水平同步的，實現(xiàn)不同代際之間的一個收入轉(zhuǎn)移支付。這是在人口結(jié)構(gòu)均衡前提下的帕累托有效，一旦人口結(jié)構(gòu)老齡化，養(yǎng)老將面臨危機。而繳費確定型的養(yǎng)老保險待遇是社會個體不同收入期的一個轉(zhuǎn)移支付，它與當(dāng)期社會經(jīng)濟發(fā)展水平相關(guān)，但又不完全相關(guān)。繳費確定型的養(yǎng)老保險減輕了政府財政上的負(fù)擔(dān)，增強個體與社會的養(yǎng)老權(quán)責(zé)，但是這種模式必須以養(yǎng)老保險基金的有效管理為前提。

我國企業(yè)單位職工的養(yǎng)老保險改革之初，機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)單位職工的養(yǎng)老保險待遇相差并不大，但是隨著時間的推移，二者之間的差異越來越大。目前，機關(guān)事業(yè)單位職工養(yǎng)老金水平相當(dāng)于企業(yè)職工的3-4倍。這是我國事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革爭論的焦點問題，也是事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革難以推進的一個關(guān)節(jié)點。那么，為什么會有這樣大的差異呢？

我們先看事業(yè)單位職工養(yǎng)老保障權(quán)益，由于事業(yè)單位職工一直實行的都是現(xiàn)收現(xiàn)付制下的待遇確定型養(yǎng)老保障。由于現(xiàn)收現(xiàn)付制下養(yǎng)老保障原理是不同代際之間的一個轉(zhuǎn)移支付。因此，在這種模式下，只要符合條件，現(xiàn)有確定權(quán)益的養(yǎng)老保障并不具有排他性，因此其公共性質(zhì)、福利色彩是很明顯的。同時，由于機關(guān)事業(yè)單位本身的公共性，財政作為職工養(yǎng)老保險的托底責(zé)任無法轉(zhuǎn)移。在計劃經(jīng)濟時期低工資高積累的經(jīng)濟發(fā)展模式，養(yǎng)老保障的工資替代率一直非常高，因為這是當(dāng)時保障其基本生活的一個標(biāo)準(zhǔn)。這種制度模式一旦確立下來，其發(fā)展的路徑依賴會一直存在。由于待遇確定型養(yǎng)老保障的工資替代率不變，隨著經(jīng)濟發(fā)展，工資水平的提高，事業(yè)單位職工養(yǎng)老保障的水平也隨著工資同步提高。因此目前我們可以看到，機關(guān)事業(yè)單位職工養(yǎng)老保障水平基本上與在職職工的平均工資水平相差不多，大約在每月3000-5000元的水平。

企業(yè)單位職工的社會養(yǎng)老保險由于進行了統(tǒng)賬結(jié)合模式的改革，實行的是繳費確定型的養(yǎng)老保障，其養(yǎng)老保障水平主要由兩塊構(gòu)成，即社會統(tǒng)籌與個人賬戶。社會統(tǒng)籌這塊作為公共養(yǎng)老金，其公共性也是存在的。但是由于這種模式的改革改變了國家－單位制下的國家在養(yǎng)老保障上的無限責(zé)任，統(tǒng)籌資金主要來源于社會，即企業(yè)與個人的社會養(yǎng)老保險繳費。在社保資金入口確定的情況下，其資金支出會因為享受個體的增加而減少平均受益水平，因此具有一定的排他性。養(yǎng)老保障的公共性減弱。同時，由于在其制度模式中還增加了個人帳戶模式，其私有性質(zhì)進一步削弱了社會保障的公共性。企業(yè)職工養(yǎng)老保險的這種模式改革使政府在降低職工養(yǎng)老保險待遇這一問題上有了法理上的根據(jù)。因此，企業(yè)單位職工養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌的支付水平主要由國家根據(jù)改革中的實際情況通過行政決定所確定。盡管國務(wù)院1997年的文件確定了企業(yè)退休職工養(yǎng)老金的目標(biāo)替代率為58.5%，但在實際操作中，這一目標(biāo)并未轉(zhuǎn)為具有強制性要求的硬性規(guī)定。個人賬戶這一塊，雖然其所有權(quán)的私有性質(zhì)是很明晰的，但是由于轉(zhuǎn)制成本問題沒有根本解決，個人賬戶空賬運行的問題嚴(yán)重。從投資收益率來看，2010年國家審計資料顯示，全國五項基本保險基金年平均收益率不到2%。沒有跑過CPI基金收益率，很難說能夠通過這塊來提高養(yǎng)老保險的待遇。這樣，企業(yè)單位職工養(yǎng)老保險的工資替代率逐步降低，由1999年之前總體維持在75%工資替代率以上逐漸下降到目前的50%以下。

比較兩種模式下的養(yǎng)老保障構(gòu)成，就能夠清晰的看到為什么企業(yè)職工與機關(guān)事業(yè)單位職工的養(yǎng)老待遇會形成越來越大的差距。這里我們不妨做一個形象的比喻。在計劃經(jīng)濟時期，政府對于城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老保障是其必須要背負(fù)的包袱，因為所有的資源都集中在政府的手里。但是國有企業(yè)改革以后，作為經(jīng)濟主體－企業(yè)有了自主權(quán)以后，自然要幫著政府承擔(dān)企業(yè)職工的養(yǎng)老包袱，這樣國家－社會－個人三個養(yǎng)老責(zé)任主體形成。政府對于企業(yè)職工養(yǎng)老的財政包袱就從原來的肩上扛著，變?yōu)橛檬峙c企業(yè)和個人抬著了。但是機關(guān)職業(yè)單位公共性質(zhì)決定了它與政府財政之間的關(guān)系，這一包袱不論是放在肩上扛著，還是放在手上拿著都是要靠財政一家的力量。

二、事業(yè)單位養(yǎng)老利益群體與政府之間的利益博弈是改革推進緩慢的重要原因

我國養(yǎng)老保險制度改革是在國際福利制度改革的大潮下，為適應(yīng)我國經(jīng)濟的市場化改革要求，由傳統(tǒng)向現(xiàn)代的一個轉(zhuǎn)型。在計劃經(jīng)濟體制下，養(yǎng)老保障是城鄉(xiāng)兩塊的絕對平均制。但是市場化改革以后，同質(zhì)均貧的城鄉(xiāng)兩個社會發(fā)生了翻天覆地的變化，貧富分化、階層分化越來越明顯，不同利益群體自然形成。在我國養(yǎng)老保險制度改革的過程中，形成了養(yǎng)老權(quán)益不同的利益群體，這些利益群體在維護自身的養(yǎng)老權(quán)益的過程中，由于他們對信息的掌握不同，對政府出臺政策的影響力也不同。加之，我國針對不同群體的養(yǎng)老保險制度改革的時機也不同，這些因素共同導(dǎo)致了我國養(yǎng)老保險制度改革的碎片化趨勢。

先從企業(yè)單位職工養(yǎng)老保險改革談起，由于當(dāng)時的改革主要目的不是為了社會保障制度的根本轉(zhuǎn)型，而是為了配合國有企業(yè)的經(jīng)濟改革。因此，對于改革過程中的模式選擇、模式運行、養(yǎng)老權(quán)益等問題，企業(yè)職工沒有對此產(chǎn)生過多的關(guān)心。因為在他們當(dāng)時看來，養(yǎng)老保障的待遇改革前與改革后從絕對數(shù)字上看沒有什么差異。但是這種模式在改革運行20年后，其與機關(guān)事業(yè)單位職工的保障待遇差異逐步顯現(xiàn)出來。但是作為企業(yè)職工，當(dāng)年的國有企業(yè)制度改革打破所謂的“鐵飯碗”就是在某種程度上改變了職工對政府的強依賴關(guān)系。更不用說在養(yǎng)老保險制度改革過程中，政府原來的無限養(yǎng)老保障責(zé)任變?yōu)橛邢摒B(yǎng)老保障責(zé)任。改革的推行與實施在某種程度上說明這樣一種制度改革是獲得了合法性的。但是作為企業(yè)職工，他們不理解自己當(dāng)年與事業(yè)單位職工同樣為國家建設(shè)做貢獻，老了之后為什么養(yǎng)老保障差異會這么大？如果企業(yè)單位職工在改革之初就知道今天這樣的一種結(jié)果，相信，他們作為同一利益群體，對改革政策的推行也會采取各種辦法進行阻撓。

作為事業(yè)單位的職工，當(dāng)企業(yè)單位職工養(yǎng)老保險制度改革運行了20年之后，制度改革的成效與結(jié)果已然很明顯的擺在面前。在這種情況下，事業(yè)單位職工不論是從養(yǎng)老保險剛性特點還是從改革合法性的角度都對此不認(rèn)同。改革最大的阻力來源于這一群體對改革的質(zhì)疑。擔(dān)心利益受損是阻礙改革推行的一個主要原因。如果說目前的機關(guān)事業(yè)單位職工與企業(yè)單位職工的養(yǎng)老待遇沒有差異，改革的阻力會小得多。呼聲最大的是要求改革后不能降低養(yǎng)老保險的標(biāo)準(zhǔn)。而眾多的改革建議中，若要企業(yè)單位職工與事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險的模式相同，但卻要實現(xiàn)養(yǎng)老權(quán)益不減，可能的辦法就是兩個，即要么提高企業(yè)單位的養(yǎng)老待遇水平，要么對于事業(yè)單位職工建立職業(yè)年金制度，補齊與企業(yè)單位的養(yǎng)老待遇的缺口。但是這兩項改革措施，對于政府來講都是不愿接受的。因為改革的初衷是為了減輕財政壓力，而這兩項改革無疑都會加大財政壓力，這與改革功利化理性不符。事業(yè)單位養(yǎng)老保險受益群體，他們大部分作為社會的中產(chǎn)階層，對信息的把握上具有絕對的優(yōu)勢。因此，在影響政府制定改革決策的力度上也要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過企業(yè)職工。

此外，這次改革論爭的一個焦點就是公務(wù)員養(yǎng)老保險制度改革是否與事業(yè)單位一起進行。政府以維護社會公平的名義發(fā)起這次改革，但是改革中對公務(wù)員的攀比同樣也是一種社會公平的一種體現(xiàn)。這也是事業(yè)單位職工博弈這次改革的一個重要砝碼。雖然多個利益群體的博弈結(jié)果導(dǎo)致這場改革推進緩慢，但我們也應(yīng)看到這種博弈的積極意義。在利益分化不斷強化的社會現(xiàn)實下，不同利益群體能夠進行博弈也是社會進步的一種表現(xiàn)。

三、改革的功利化是事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革滯緩的另一重要原因

由于我國至上而下的社會養(yǎng)老保險的改革機制，各級政府在進行養(yǎng)老保險改革過程中出現(xiàn)了明顯的功利化傾向。主要表現(xiàn)在：養(yǎng)老保險基金的“大口進、小口出”，農(nóng)民工養(yǎng)老保險退保過程中的“只進不出”，養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)制成本轉(zhuǎn)嫁到企業(yè)在職職工等。除了基金累積的功利化傾向外，養(yǎng)老保險改革作為地方政府進行改革的政績工程，也表現(xiàn)出單純追求改革政績，而不是把養(yǎng)老保險制度改革作為一項統(tǒng)籌社會各階層養(yǎng)老權(quán)益的社會事業(yè)來進行。在這些功利化理念支配下的改革，必然不能全面保障各階層養(yǎng)老權(quán)益，進而降低政府的權(quán)威和社會信任度。這樣，事業(yè)單位養(yǎng)老保險群體，在保障權(quán)益有可能受損的情況下，不認(rèn)同改革就是很自然的事情了。

在養(yǎng)老保險制度改革過程中，對于政府來講，選擇養(yǎng)老保險制度的社會化，最為重要的原因就是改變過去政府在養(yǎng)老保障中的無限養(yǎng)老責(zé)任，即減輕政府財政的壓力。在人口結(jié)構(gòu)日益老齡化的趨勢下，在我國養(yǎng)老保障工資替代率高的歷史傳統(tǒng)下，推行養(yǎng)老保險改革的社會化，這是當(dāng)時取得改革共識的基礎(chǔ)。但是，當(dāng)企業(yè)在職職工養(yǎng)老保險撫養(yǎng)比沒有多大改變的情況下（基本維持在3∶ 1），企業(yè)在職職工由原來的不繳費到社會養(yǎng)老保險繳費全球最高的現(xiàn)實（個人8％＋企業(yè)20％，達到28％，而北歐著名高福利國家瑞典的養(yǎng)老保險費率僅為18.9%。）情況下，養(yǎng)老保險的工資替代率卻急劇下降，由1999年之前的75%以上逐漸下降到目前的50%以下（實行養(yǎng)老保險制度的160多個國家中78%的國家超過60%）。這說明政府在養(yǎng)老保險制度改革過程中不僅僅是減輕財政壓力這一單一理由?！板X都哪里去了”是養(yǎng)老保障權(quán)益主體不得不追問的一個主題。

在企業(yè)職工進行養(yǎng)老保險改革的同時，我國也開展了針對其它社會群體的養(yǎng)老保險改革，例如農(nóng)民的養(yǎng)老保險改革，農(nóng)民工的養(yǎng)老保險改革，在農(nóng)民的心目中，養(yǎng)老保險的概念就是原來所謂的退休金，他們對此有著很強的渴望，尤其是對于踐行計劃生育的這一代，他們在家庭養(yǎng)老面臨危機的情況下，對此有著更強烈的需要。但是在農(nóng)民養(yǎng)老保險制度的改革過程中，我們可以清晰看到曾經(jīng)實行單純的養(yǎng)老保險個人賬戶累積制。近年實行的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險改革，農(nóng)民每月也僅僅得到55元的社會養(yǎng)老統(tǒng)籌基金，這對于失去勞動能力的老年農(nóng)民來講，其養(yǎng)老保障功能到底有多大呢？這還要看飛速發(fā)展的CPI到底能達到什么樣的水平。對于農(nóng)民工來講，農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度學(xué)者呼吁多年，但是為了實現(xiàn)地方利益，就是不能進行賬戶轉(zhuǎn)移，農(nóng)民工的退保風(fēng)潮可以看作是除企業(yè)對農(nóng)民工工資剝奪之后的地方政府對他們保障權(quán)益的再一次剝奪。

當(dāng)進行到事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險制度改革時，政府依然是以財政壓力過大為緣由，企圖獲得對改革的認(rèn)同。但是由于政府在養(yǎng)老保險改革過程中的功利化傾向一次又一次的表現(xiàn)出來之后，這樣的緣由并沒有獲得事業(yè)單位職工對改革的認(rèn)同。當(dāng)對改革持不同意見者建議改革要公務(wù)員群體同步進行，或是建立職業(yè)年金保障事業(yè)單位職工養(yǎng)老保障權(quán)益的時候，政府部門作為政策的推動者，出于功利化的考慮，在繼續(xù)改革的道路上卻失去了動力。分析其原因，主要有這樣幾點。第一，公務(wù)員群體社會養(yǎng)老保險改革同步進行問題。如果政府秉持的社會養(yǎng)老保險制度改革作為一項社會事業(yè)，為勞動力市場的人才流動提供平臺，實現(xiàn)社會公平，為市場經(jīng)濟發(fā)展提供良好的制度環(huán)境，那么公務(wù)員群體一同進行改革是對養(yǎng)老保險事業(yè)發(fā)展有利的。那么為什么事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革沒有加上公務(wù)員群體呢？其主要原因恐怕還在于事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的目的就是減少財政壓力，降低事業(yè)單位養(yǎng)老保險的工資替代率水平。而一旦自身遭受同樣的權(quán)益受損，卻不能接受。第二，若要接受改革建議建立職業(yè)年金制度，這對政府的財政來講，無異于把自己左兜里的錢放在自己的右兜里，而且要從左兜里掏出更多的錢放在右兜，因為錢在左兜里，只是支付眼前，而放在右兜，不但要支付眼前，還要為未來留下儲蓄。這在某種程度上不是減輕負(fù)擔(dān)，而是加重財政負(fù)擔(dān)，因此也不能接受。第三，如果不考慮事業(yè)單位養(yǎng)老保險受益群體的意見，強行推行事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革，勢必會對政府權(quán)威的合法性和社會穩(wěn)定帶來一定的壓力。在減輕財政壓力和政府權(quán)威的合法性與社會穩(wěn)定這兩個目標(biāo)的比較上，政府也還是從功利理性的角度，選擇了維護社會的穩(wěn)定和政府的權(quán)威，緩行事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革。

社會大眾對于養(yǎng)老保險制度更多的不是從制度模式和機理上去認(rèn)識，他們更多的是從自身受益程度上來認(rèn)識，目前養(yǎng)老保險制度的分層化與碎片化，已使社會各個階層有了一定的認(rèn)識。不同養(yǎng)老保障權(quán)益已經(jīng)成為新就業(yè)群體職業(yè)選擇過程中要考慮的一個重要因素。一旦這成為一個群體的共同預(yù)期，改革的難度將會更大。

責(zé)任編輯：曹 英