當前基層央行國庫會計監(jiān)督模式的思考

廖艷

按照《中國人民銀行國庫會計核算監(jiān)督辦法》（以下簡稱《辦法》）規(guī)定，未成立事后監(jiān)督中心的分支行，國庫會計核算業(yè)務(wù)的監(jiān)督由國庫部門自行辦理。因此，目前人民銀行縣支行國庫會計監(jiān)督大多采取由國庫部門內(nèi)部實施的監(jiān)督模式，雖然在規(guī)范會計核算、防范資金風險方面發(fā)揮了一定的作用，但仍存在一些亟待解決的問題。本文在分析當前縣支行國庫監(jiān)督工作現(xiàn)狀與問題的基礎(chǔ)上，就如何理性選擇基層央行國庫監(jiān)督模式問題進行了初步探討。

一、國庫會計監(jiān)督工作的現(xiàn)狀與問題

自2005年以來，人民銀行各分支行大都實行了國庫業(yè)務(wù)同級監(jiān)督的新機制，對促進提高國庫會計核算質(zhì)量、防范資金風險起到了積極作用。但隨著國庫業(yè)務(wù)的不斷發(fā)展和資金風險點的明顯增多以及風險程度的相應(yīng)加大，基層央行國庫事后監(jiān)督工作的現(xiàn)狀已越來越不適應(yīng)形勢發(fā)展的要求，存在的問題更是不容忽視，主要表現(xiàn)在：

一是監(jiān)督身份缺乏獨立性。據(jù)對某市中心支行下轄8個縣支行的調(diào)查，從事國庫工作的人員多數(shù)為4-5人。受崗位多、人員少的制約，有7個縣支行的國庫會計主管兼任事后監(jiān)督崗。雖然這種兼崗方式與現(xiàn)行《國庫會計核算業(yè)務(wù)操作規(guī)程》的相關(guān)要求并不抵觸，但既是“裁判員”又是“運動員”的雙重身份，勢必弱化其監(jiān)督的效果。即使事后監(jiān)督崗由其他人員兼任，由于監(jiān)督獨立性的缺失，監(jiān)督人員礙于情面，難以嚴格履行監(jiān)督程序，其監(jiān)督效果也大打折扣。

二是監(jiān)督意識淡薄?？h支行部分國庫人員對事后監(jiān)督存在模糊認識，認為事后監(jiān)督就是復(fù)核崗位的簡單重復(fù)，僅僅是多了一道復(fù)核程序而已。國庫事后監(jiān)督人員對其崗位責任的重要性也認識不足，風險意識差，存有僥幸心理，甚至有的監(jiān)督人員思想麻痹，工作不主動，監(jiān)督不到位。

三是監(jiān)督標準缺乏統(tǒng)一性?！掇k法》雖在監(jiān)督內(nèi)容、方法和程序上作了規(guī)定，但原則性較強，加之近年來，國庫業(yè)務(wù)變化較大，部分規(guī)定已不適應(yīng)國庫會計核算業(yè)務(wù)監(jiān)督的需要。由于缺乏全面統(tǒng)一的監(jiān)督標準，因此，在實際工作中，縣支行國庫事后監(jiān)督人員大多依據(jù)自身對制度的理解，往往只注重“賬平表對”，而忽視國庫會計核算中的易發(fā)風險環(huán)節(jié)，監(jiān)督重點和針對性不足，隨意性較大。

四是監(jiān)督工作缺乏指導(dǎo)性。雖然《辦法》第二十二條規(guī)定“上級國庫部門應(yīng)定期或不定期地對轄屬國庫會計事后監(jiān)督工作檢查指導(dǎo)，促進事后監(jiān)督工作順利進行”，但在實際工作中，由于上級國庫部門的檢查指導(dǎo)往往注重的是核算質(zhì)量和風險管理，而專業(yè)性較強的事后監(jiān)督部門又無業(yè)務(wù)指導(dǎo)職能，因此，該規(guī)定的可操作性不強。

五是監(jiān)督手段落后。直至目前，縣支行國庫事后監(jiān)督工作仍處在手工監(jiān)督階段，監(jiān)督方式已嚴重落后于國庫會計核算電子化快速發(fā)展的現(xiàn)實，加上事后監(jiān)督最快也只是審核上一個工作日已處理完畢的業(yè)務(wù)，因此等到發(fā)現(xiàn)問題時，往往“生米已煮成熟食”。

六是監(jiān)督機制不完善。目前，按照有關(guān)規(guī)定，縣支行國庫事后監(jiān)督業(yè)務(wù)雖然要接受上級行國庫、內(nèi)審等部門的檢查和指導(dǎo)，但從幾年的實踐來看，由于上級行事后監(jiān)督部門既無垂直管理職能，也無業(yè)務(wù)指導(dǎo)職責，因此，縣支行國庫事后監(jiān)督工作在上級行有關(guān)部門以及本行領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)常組織的國庫檢查時往往被忽略，實際上幾乎處于無人管理的“邊緣地帶”。

七是監(jiān)督方式傳統(tǒng)。目前，縣支行國庫事后監(jiān)督人員日常監(jiān)督的內(nèi)容，主要是憑證要素是否正確和完整、賬務(wù)數(shù)據(jù)是否準確等，缺乏對國庫會計核算全過程的檢查和監(jiān)督。如系統(tǒng)口令是否定期更換和嚴密保管；撥款、退庫、更正等重要業(yè)務(wù)是否合法、合規(guī)；人員變動、離崗時是否嚴格執(zhí)行交接制度；印章、重要空白憑證的保管、使用是否符合制度等。

八是監(jiān)督程序缺乏規(guī)范性?！掇k法》雖對國庫部門實施事后監(jiān)督必須遵循的“移交會計資料，進行事后監(jiān)督，記載監(jiān)督事項，反饋監(jiān)督結(jié)果，整理、裝訂、保管會計資料，報告監(jiān)督情況”等監(jiān)督流程有原則規(guī)定，但實際工作中，縣支行國庫事后監(jiān)督不能嚴格執(zhí)行諸如填制資料交接清單、記載監(jiān)督工作日志、發(fā)出事后監(jiān)督通知書等監(jiān)督程序的現(xiàn)象較為普遍，監(jiān)督實則成為走過場。

九是人員配備不足、素質(zhì)欠佳。有些縣支行至今尚無專職的事后監(jiān)督人員，大部分是由會計或其他崗位人員兼職，加上近幾年來，對事后監(jiān)督人員進行專業(yè)培訓(xùn)的次數(shù)屈指可數(shù)，因此，其日常監(jiān)督工作僅限于對國庫會計核算進行簡單的勾對、檢驗，對國庫管理制度和操作規(guī)程以及財、稅、庫方面的政策規(guī)定了解不多，不能隨時洞察國庫會計核算中存在的疑點或漏洞，更談不上對發(fā)現(xiàn)的問題進行深層次的分析和反映。

二、改進國庫會計監(jiān)督模式的比較分析

從上述所述，不難看出，現(xiàn)行國庫會計監(jiān)督模式已經(jīng)明顯不適應(yīng)形勢發(fā)展的需要，已到了非改不可的時候。但如何改進并能達到最佳效果？這就需要通過分析比較、綜合利弊才能得出。為此，我們先提出以下幾種可選的國庫監(jiān)督模式進行比較分析。

模式一：縣支行同部門監(jiān)督。即在縣支行國庫部門設(shè)立事后監(jiān)督崗，指定專職人員負責國庫會計核算事后監(jiān)督工作，但不參與賬務(wù)處理。這種模式的主要優(yōu)點在于：監(jiān)督人員能夠按照有關(guān)要求同步實施監(jiān)督，可實時、實地觀察國庫業(yè)務(wù)處理的全過程，并能方便地同國庫會計主管或會計經(jīng)辦人員進行溝通交流。存在的弊端，主要是監(jiān)督工作缺乏獨立性和權(quán)威性，在一定程度上影響監(jiān)督人員實施監(jiān)督的主動性、客觀性和公正性，從而降低事后監(jiān)督的效果。

模式二：實行跨部門監(jiān)督。為了體現(xiàn)事后監(jiān)督的獨立性原則，提高事后監(jiān)督的有效性，可在縣支庫會計核算業(yè)務(wù)實行集中監(jiān)督前，國庫事后監(jiān)督職責由縣支行監(jiān)察室或辦公室熟悉會計核算業(yè)務(wù)的人員擔任。每個工作日，縣支行國庫部門專人負責將上一工作日會計資料跨部門移交事后監(jiān)督人員，監(jiān)督后的國庫會計核算資料由縣支行綜合檔案管理部門負責統(tǒng)一管理。這種模式是由縣支行國庫以外的其他部門負責監(jiān)督，一般為辦公室或紀檢監(jiān)察部門。其有利的方面主要體現(xiàn)在：能夠較好地克服自身監(jiān)督所不可避免產(chǎn)生的局限性，在一定程度上提高了監(jiān)督的獨立性和公正性。不利的方面主要表現(xiàn)為：監(jiān)督人員了解掌握有關(guān)要求存在“時差”;監(jiān)督內(nèi)容往往局限于憑證、賬表的規(guī)范性等表面內(nèi)容，對資金風險難以進行實質(zhì)性監(jiān)督；監(jiān)督人員多為兼職，時間、精力難以得到保障。

模式三：上級行集中監(jiān)督。是指縣支行國庫會計核算事后監(jiān)督業(yè)務(wù)全部集中到上級行事后監(jiān)督中心辦理，同時國庫會計資料一并集中保存，如遇調(diào)賬、更正等業(yè)務(wù)由縣支行相關(guān)人員到上級行事后監(jiān)督中心進行查詢。此種模式兼具同級和跨部門監(jiān)督的長處，并有以下明顯優(yōu)點：一是有利于增強監(jiān)督權(quán)威，促進縣支行不斷改進和夯實國庫基礎(chǔ)工作，努力提高國庫會計核算質(zhì)量。二是有利于提高國庫工作效率。事后監(jiān)督工作上收，勢必要求縣支行國庫部門改進工作作風，加強協(xié)調(diào)配合，準確辦理當日業(yè)務(wù)，并及時上報有關(guān)會計資料。三是有利于保證監(jiān)督質(zhì)量。由上級行事后監(jiān)督中心專人實施集中監(jiān)督，能夠排除同級監(jiān)督產(chǎn)生的各種干擾，保證監(jiān)督質(zhì)量。不利的方面主要有:一是如遇惡劣天氣、自然災(zāi)害、網(wǎng)絡(luò)中斷等異常情況，可能導(dǎo)致當日憑證不能及時送達，影響事后監(jiān)督的時效性。二是時空距離將給縣支行國庫賬務(wù)查詢、檔案調(diào)閱等造成不便。三是由于一級政府一級國庫，縣支行國庫會計核算內(nèi)容必然包含地方特色，因此，在一些具體業(yè)務(wù)處理上可能與上級行事后監(jiān)督中心存在認識偏差。

模式四：上級行派駐或委派監(jiān)督。這種監(jiān)督模式雖然在形式上解決了由縣支行自身監(jiān)督帶來的獨立性和權(quán)威性不夠的問題，又可在一定程度上避免出現(xiàn)由上級行集中監(jiān)督而產(chǎn)生的不利情況。但也存在以下不足之處：一是派駐監(jiān)督對監(jiān)督人員的管理難度增加，人力、物力耗費較大；二是委派監(jiān)督必將形成業(yè)務(wù)歸上級行管理和人員歸所在支行管理的“雙重”管理方式，難以保證事后監(jiān)督完全的獨立性和超脫性；三是不論派駐監(jiān)督或委派監(jiān)督，相對于縣支行其他工作人員而言，監(jiān)督人員可能會產(chǎn)生某種程度上的優(yōu)越感，加之對監(jiān)督人員的管理難度較大，易使其發(fā)生道德風險，從而影響監(jiān)督效果。

三、基本結(jié)論

1.關(guān)于上級行集中監(jiān)督模式。很顯然，從長遠看，這種監(jiān)督模式是發(fā)展的方向。但在目前各種基礎(chǔ)性條件尚不具備的情況下，如國庫業(yè)務(wù)核算系統(tǒng)由TBS（國庫核算系統(tǒng)）過渡到TCBS（國庫集中核算系統(tǒng)）、國庫會計核算事后監(jiān)督系統(tǒng)上線運行、中心支行國庫核算監(jiān)督人員數(shù)量增加、素質(zhì)提高等，陡然把縣支行的國庫事后監(jiān)督工作在空間上“移位”到上級行，是很難達到預(yù)期目標的，相反還會在一定程度上降低基層央行國庫的服務(wù)質(zhì)量和效率，尤其是對所轄縣支行較多的上級行來說，此種監(jiān)督模式的監(jiān)督效果更是難以想象。

2.關(guān)于其他三種監(jiān)督模式。由上述分析不難看出，縣支行同部門監(jiān)督模式因在獨立性和權(quán)威性問題上存在缺陷，故難以真正起到防范國庫資金風險與促進國庫服務(wù)水平提升的作用；縣支行跨部門監(jiān)督模式較同部門監(jiān)督模式有較大改進，但在推進服務(wù)創(chuàng)新與提升服務(wù)效率方面又存在明顯不足；上級行派駐或委派監(jiān)督模式雖然兼有前兩種模式的優(yōu)勢，但真正付諸實施難度較大，且制度設(shè)計的預(yù)期效果很難得到保證。

3.切實可行的過渡監(jiān)督模式。通過全面比較分析，我們認為，構(gòu)建比較切實可行的過渡監(jiān)督模式，應(yīng)該是在加大縣支行人員整合力度的基礎(chǔ)上，從縣支行現(xiàn)有的人員中選取1-2名精通國庫業(yè)務(wù)的人員，專職從事國庫事后監(jiān)督，不隸屬于國庫會計部門，直接對分管行領(lǐng)導(dǎo)和上級行相關(guān)部門負責，并在制度上明確規(guī)定其享有參加各類相關(guān)會議和業(yè)務(wù)培訓(xùn)的權(quán)利。這樣，既可較好地解決現(xiàn)行監(jiān)督模式中獨立性和權(quán)威性不夠的問題，又能在很大程度上提高國庫事后監(jiān)督的效果，不失為一種易于施行并行之有效的應(yīng)對之策。