水務(wù)工程財(cái)務(wù)管理中存在的問題及對(duì)策建議

李萍

摘要：水務(wù)工程投入大、周期長(zhǎng)、審計(jì)多、要求高，其財(cái)務(wù)管理一直以來是個(gè)難題，尤其在歷年審計(jì)中都會(huì)高發(fā)、易發(fā)、復(fù)發(fā)問題，因此，本文擬從審計(jì)實(shí)踐出發(fā)，深入分析其存在的問題，提出糾正和改進(jìn)問題的對(duì)策建議，為加強(qiáng)水務(wù)工程的財(cái)務(wù)管理提供借鑒。

關(guān)鍵詞：水務(wù) 工程 財(cái)務(wù)管理 對(duì)策

水務(wù)工程屬于公益性的水利工程項(xiàng)目，隨著國(guó)家對(duì)水務(wù)工程實(shí)行政策性的傾斜，中央國(guó)債資金、省級(jí)補(bǔ)助資金、地方財(cái)政資金大量投入，水務(wù)工程資金的使用要求、審計(jì)規(guī)格、檢查標(biāo)準(zhǔn)都對(duì)水務(wù)工程財(cái)務(wù)管理提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。本文結(jié)合多年來水務(wù)工程審計(jì)工作實(shí)踐，擬對(duì)水務(wù)工程財(cái)務(wù)管理中需要糾正和改進(jìn)的問題提出幾點(diǎn)看法。

一、影響水務(wù)工程財(cái)務(wù)管理的突出問題

（一）非業(yè)務(wù)技術(shù)因素介入過多，導(dǎo)致水務(wù)工程建設(shè)項(xiàng)目前期工作就存在“先天性不足”

水務(wù)工程在項(xiàng)目籌建前，地方政府往往進(jìn)行項(xiàng)目包裝，“四多四缺”問題十分突出，更多考慮民生公益，更多考慮區(qū)域發(fā)展，更多考慮拿下上級(jí)資金，更多考慮增加預(yù)算和項(xiàng)目收益，缺少市場(chǎng)調(diào)研，缺少現(xiàn)場(chǎng)勘察，缺少科學(xué)預(yù)算，缺少財(cái)務(wù)參與，致使“一立項(xiàng)就虧損，工程越大虧損越多”和“預(yù)算費(fèi)用過高，實(shí)際建設(shè)費(fèi)用過小，運(yùn)行效益過差”等并存的局面，這種“先天性不足”為工程財(cái)務(wù)管理埋下了嚴(yán)重隱患，這也是歷次財(cái)務(wù)審計(jì)中普遍出現(xiàn)的問題。如某水廠立項(xiàng)時(shí)，土地征用費(fèi)僅為2萬多元每畝，而實(shí)際施工時(shí)已漲到20萬元每畝；如地方無力投入配套資金，不得不向上虛報(bào)投資額，僅用中央國(guó)債及省補(bǔ)資金搞建設(shè)，陷入由于概算不足留下資金缺口；如某工程投資6804萬元，建成運(yùn)行一年水費(fèi)收入僅8萬元。

（二）項(xiàng)目法人責(zé)任制不夠到位，導(dǎo)致財(cái)務(wù)管理過程中“執(zhí)行性困難”

1、資金管理制度執(zhí)行難的問題。一是建設(shè)項(xiàng)目資金難落實(shí)，資金缺口大，卻沒有硬性的處理對(duì)策。二是隨意開戶，沒有按基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理的規(guī)定開設(shè)國(guó)債專戶及基建專戶存儲(chǔ)建設(shè)資金，甚至多頭開戶。三是未按規(guī)定用途使用資金，擠占項(xiàng)目資金等問題。

2、工程招投標(biāo)政策到位難的問題。水務(wù)工程存在化整為零、規(guī)避招標(biāo)的問題。如有的項(xiàng)目法人迫于地方勢(shì)力或各類“人情”，故意抽出幾塊不招標(biāo)，化整為零，包于個(gè)人，不留保證金，不決算等；如主體工程進(jìn)行了招標(biāo)，但作為配套設(shè)施的工程沒有進(jìn)行招標(biāo)；如某項(xiàng)目土石方開挖、道路鋪設(shè)投資近百萬元，出于處理好地方關(guān)系而任由當(dāng)?shù)厝藛T承包。這種規(guī)避招標(biāo)的現(xiàn)象帶有一定的普遍性。

3、甲供管材管理規(guī)范難的問題。領(lǐng)用料手續(xù)不規(guī)范，大部份水務(wù)工程甲供鑄管、配件運(yùn)到施工現(xiàn)場(chǎng)，直接露天堆放，不與施工單位辦理任何領(lǐng)用料手續(xù)及審批手續(xù)，造成工程材料遺失、被盜、人為毀損等問題。

4、工程款支付控制難及計(jì)量難的問題。一是審批程序不規(guī)范，支付依據(jù)不足。在工程價(jià)款結(jié)算時(shí)不按合同規(guī)定執(zhí)行，超合同部分手續(xù)不完善，無設(shè)計(jì)變更通知書和補(bǔ)充合同；支付手續(xù)中只有施工方簽字，無監(jiān)理工程師、現(xiàn)場(chǎng)管理部門、相關(guān)職能部門簽字；工程量變更未經(jīng)報(bào)批及審核小組簽字，以工程聯(lián)系單予以直接支付等等。二是造成水務(wù)工程資產(chǎn)、負(fù)債計(jì)量不實(shí)問題?；üこ淌且话惆丛逻M(jìn)度的60-80%付工程款的,有些單位為了追求片面的會(huì)計(jì)“謹(jǐn)慎性”原則,其余40-20%不進(jìn)賬,資產(chǎn)和負(fù)債都少了相同的金額,形成了很多賬外資產(chǎn),嚴(yán)重的將達(dá)幾千萬元。有些是按工程進(jìn)度的100%入賬的,但其余的40-20%也按應(yīng)付工程款計(jì)入了應(yīng)付賬款,財(cái)務(wù)管理人員極易作為正常工程進(jìn)度款在結(jié)算之前付出。

5、建設(shè)管理費(fèi)節(jié)支難的問題。建設(shè)單位管理費(fèi)超支問題嚴(yán)重已是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。據(jù)調(diào)查,目前水務(wù)工程建設(shè)單位管理費(fèi)超支無一例外，在全國(guó)已經(jīng)是一個(gè)普遍的問題。

（三）基礎(chǔ)資料管理的薄弱，導(dǎo)致工程后期竣工決算“基礎(chǔ)性較弱”

在歷次審計(jì)報(bào)告中，水務(wù)工程竣工決算嚴(yán)重滯后問題十分突出。一方面，水務(wù)工程建設(shè)單位普遍存在“兩重兩輕”現(xiàn)象，重建設(shè)進(jìn)度，輕竣工決算，重工程質(zhì)量管理，輕基礎(chǔ)資料積累，如在建設(shè)過程中忽視各項(xiàng)資料的收集，致使在編制竣工財(cái)務(wù)決算時(shí)資料缺省、順序顛倒、手續(xù)不全，無法編制竣工財(cái)務(wù)決算；同時(shí)，工程項(xiàng)目竣工久拖不決，基建項(xiàng)目長(zhǎng)期掛賬，造成無法及時(shí)清償有關(guān)各方債務(wù)以及交付使用資產(chǎn)等手續(xù)。另一方面，試運(yùn)行階段是建設(shè)單位普遍存在的薄弱環(huán)節(jié)，重點(diǎn)表現(xiàn)在試運(yùn)行時(shí)業(yè)務(wù)雜，時(shí)間緊，任務(wù)重，想盡辦法促通水，忽視相關(guān)工作部署及程序安排。如工程完工進(jìn)入試運(yùn)行，水量銷售記錄登記不全或是未安裝水表，引起試運(yùn)行收入無法統(tǒng)計(jì)，沖減工程成本不實(shí)。試運(yùn)行所用藥劑、電力計(jì)量不準(zhǔn)或車間根本無紀(jì)錄，引起工程成本不準(zhǔn)確。這一些問題，使財(cái)務(wù)人員在竣工決算時(shí)難以操作而花費(fèi)大量精力。

二、存在財(cái)務(wù)管理問題的成因分析

（一）地方政府的“政績(jī)觀”與上級(jí)資金使用的高標(biāo)準(zhǔn)之間的矛盾。當(dāng)?shù)卣孀非髤^(qū)域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展，早日獲取中央國(guó)債的補(bǔ)助及上級(jí)資金的補(bǔ)助，解決當(dāng)?shù)孛裆鷨栴}和發(fā)展需求，項(xiàng)目決策時(shí)急于上馬,且未進(jìn)行充分調(diào)研及廣泛討論，致使可行性實(shí)施方案或者方案考慮不完善，過于宏觀,造成概算虛報(bào)或不實(shí)，這是造成前期工作先天性不足的根本原因。

（二）工程管理人員素質(zhì)與水務(wù)工程財(cái)務(wù)管理高要求之間的矛盾。水務(wù)工程建設(shè)單位實(shí)施項(xiàng)目部、指揮部或項(xiàng)目法人等形式，代表政府介入管理，管理人員大多臨時(shí)抽調(diào)組成，造成對(duì)工程項(xiàng)目管理缺少經(jīng)驗(yàn)，對(duì)基建財(cái)務(wù)資金管理缺乏重視，對(duì)具體工程操作上缺失法律意識(shí)等問題。財(cái)務(wù)人員實(shí)行臨時(shí)委派制、兼職等形式，存在只專財(cái)務(wù)不懂工程，財(cái)務(wù)人員重記賬、輕介入或難以介入工程管理等問題，引發(fā)與工程財(cái)務(wù)管理要求的嚴(yán)重沖突，致使基礎(chǔ)工作不扎實(shí)、資金管理不規(guī)范、招投標(biāo)政策不嚴(yán)格、受理工程款單據(jù)不合規(guī)等審計(jì)問題，多發(fā)頻發(fā)，難以根絕。

（三）工程管理費(fèi)低標(biāo)準(zhǔn)與工程實(shí)際高開支之間的矛盾。據(jù)調(diào)查，水務(wù)工程管理費(fèi)大多采用政府統(tǒng)一測(cè)算的工程管理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，且制定標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)間都較早，一方面，工程管理費(fèi)本身標(biāo)準(zhǔn)就嚴(yán)重偏低，另一方面，水務(wù)工程有其特殊性，涉及面廣、政策處理難，致使水務(wù)工程管線埋到哪兒，煙抽到那兒，飯吃到那兒，否則，工程開展就舉步唯艱。同時(shí)，水務(wù)工程因資金來源散、級(jí)別高、檢查部門多，關(guān)注度高，招待客人多，使建設(shè)管理費(fèi)、業(yè)務(wù)招待費(fèi)居高難下。

三、對(duì)策和建議

（一）科學(xué)立項(xiàng)是根本

水務(wù)工程建設(shè)項(xiàng)目，作為水資源利用的載體，其資源形成的自然性與資源利用的規(guī)律性，一般的市場(chǎng)屬性與非市場(chǎng)屬性、社會(huì)性、公益性等特點(diǎn)，決定了其建設(shè)、運(yùn)用過程是一個(gè)制約因素多、牽動(dòng)利益多的復(fù)雜過程。為解決工程先天性不足的影響，必須確立四個(gè)理念，一是科學(xué)規(guī)劃的精細(xì)理念。立項(xiàng)應(yīng)進(jìn)行詳細(xì)的、科學(xué)的、合理的規(guī)劃和前期設(shè)計(jì)，避免僅靠個(gè)別部門、個(gè)別人主觀片面拍腦袋、拿主意的問題，杜絕短期性、隨意性等弊端。二是正視政績(jī)的發(fā)展理念。水利工程建設(shè)是安民興邦和長(zhǎng)治久安的大計(jì)，必須站在可持續(xù)發(fā)展的高度，而不應(yīng)當(dāng)為追求“政績(jī)”、“魄力”而干，更不能用吃唐僧肉的心理去跑項(xiàng)目、爭(zhēng)資金、建工程。因此，立項(xiàng)時(shí)必須堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展，不能只顧眼前。三是預(yù)算適當(dāng)?shù)某袄砟睢Ａ㈨?xiàng)預(yù)算時(shí)，要考慮到社會(huì)發(fā)展、物價(jià)上漲、科技更新等因素，避免出現(xiàn)傳統(tǒng)的水利工程建設(shè)項(xiàng)目固有的“粗而笨”、技術(shù)材料設(shè)備的采用上以“老而舊”問題。四是制度管事的內(nèi)控理念。建立起一套從概算到結(jié)算的全過程投資公示制度、考核制度、責(zé)任追究制度等投資造價(jià)臨控制度體系；同時(shí)設(shè)立一個(gè)對(duì)政府投資建設(shè)項(xiàng)目投資進(jìn)行專管的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，對(duì)政府投資建設(shè)項(xiàng)目投資進(jìn)行全過程的、系統(tǒng)的、專業(yè)化的監(jiān)管，機(jī)構(gòu)直接隸屬于政府，對(duì)政府投資負(fù)責(zé)，并能組織協(xié)調(diào)各有關(guān)部門之間對(duì)政府投資建設(shè)項(xiàng)目的分工和協(xié)作，對(duì)中介機(jī)構(gòu)出具的成果進(jìn)行論證和審查，提供給政府決策，避免建設(shè)過程中各種損失和浪費(fèi)行為，進(jìn)一步提高政府性投資項(xiàng)目的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，從而避免和根治概算失實(shí)、實(shí)際投資不足等問題。

（二）強(qiáng)化監(jiān)管是基礎(chǔ)

1、強(qiáng)化工程資金管理。首先，必須規(guī)范財(cái)務(wù)操作流程，設(shè)立專職機(jī)構(gòu)，配備專職工程管理人員和財(cái)務(wù)人員負(fù)責(zé)工程財(cái)務(wù)管理與會(huì)計(jì)核算工作。其次，健全財(cái)務(wù)制度，嚴(yán)格執(zhí)行“三專”規(guī)定，按照國(guó)債資金及基建資金管理有關(guān)規(guī)定，在銀行開設(shè)專戶存儲(chǔ)，同時(shí)設(shè)立配套資金專戶，?？顚Ｓ茫乐谷藶闇?、擠占、截留、挪用、串項(xiàng)、置換現(xiàn)象發(fā)生。此外，落實(shí)配套資金先到位使用，并嚴(yán)肅查處地方配套資金不到位問題。

2、強(qiáng)化工程招投標(biāo)管理。要認(rèn)真落實(shí)不斷完善招標(biāo)有關(guān)制度法規(guī)，特別要在抓落實(shí)上狠下功夫。要加大執(zhí)法檢查力度，嚴(yán)厲打擊規(guī)避招標(biāo)的行為。采取切實(shí)有效的形式，鼓勵(lì)群眾特別是建筑企業(yè)對(duì)招投標(biāo)工程中的違法操作進(jìn)行舉報(bào)，并根據(jù)情節(jié)輕重追究有關(guān)人員責(zé)任，杜絕暗箱操作，力求公開透明，規(guī)范合同簽訂，留足保證金，做好審價(jià)工作。

3、強(qiáng)化工程物料管理。嚴(yán)格執(zhí)行限額發(fā)料制度。限額發(fā)料的依據(jù)有三個(gè):一是施工材料消耗定額,二是用料者所承擔(dān)的工程量或工作量,三是施工中必須采用的技術(shù)方案措施。采取分層分段限額用料的方式,即按工程施工段或施工層綜合限定材料消耗數(shù)量,按段或?qū)舆M(jìn)行考核。同時(shí)加強(qiáng)材料領(lǐng)用制度，完善出入庫手續(xù)及審核簽批制度。建立定期盤點(diǎn)制度，現(xiàn)場(chǎng)材料作好防火、防盜、防雨、防損壞措施。

4、強(qiáng)化工程款支付管理。一是嚴(yán)格按合同約定付款，嚴(yán)格執(zhí)行支付程序和運(yùn)行流程，完善工程計(jì)量和支付審批制度，對(duì)大筆資金撥付實(shí)行“聯(lián)簽制”；堅(jiān)持并完善每項(xiàng)支出由監(jiān)理代表、跟蹤審計(jì)單位和甲方現(xiàn)場(chǎng)代表簽字制度。二是施工單位按照審批后工程款數(shù)額提供完稅發(fā)票，財(cái)務(wù)部門經(jīng)審核無誤后予以支付。三是正確反映資產(chǎn)、負(fù)債的價(jià)值,不低計(jì)也不高估資產(chǎn)、負(fù)債的價(jià)值。四是建議設(shè)立“應(yīng)付賬款-進(jìn)度質(zhì)保金(**施工單位)”科目，施工單位按進(jìn)度的100%開發(fā)票,按合同約定進(jìn)度的比例支付（一般在60%-80%）,其余40%-20%的按進(jìn)度計(jì)入“應(yīng)付賬款-進(jìn)度質(zhì)保金(**施工單位)”科目中,待到工程竣工結(jié)算時(shí)將進(jìn)度的35%-15%轉(zhuǎn)入“應(yīng)付賬款-工程款(A施工單位)”中,進(jìn)度的5%轉(zhuǎn)入“應(yīng)付賬款-質(zhì)保金(A施工單位)”中。分設(shè)“進(jìn)度質(zhì)保金”和“質(zhì)保金”的目的,為了使一個(gè)施工單位的多項(xiàng)單項(xiàng)工程核算更清楚，方便掌控工程資金。

5、強(qiáng)化管理費(fèi)管理。在加強(qiáng)預(yù)算定額管理的同時(shí)，建議：一是根據(jù)水務(wù)工程的實(shí)際情況，爭(zhēng)取各級(jí)支持，適當(dāng)調(diào)整建設(shè)單位管理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并實(shí)行“管理費(fèi)總額分解、分年度控制”。二是建議政策處理實(shí)行定額包干制，責(zé)任到人，嚴(yán)格根據(jù)有關(guān)政策予以補(bǔ)償，實(shí)行預(yù)留一定數(shù)量的機(jī)動(dòng)費(fèi)用來處理突發(fā)問題，保證整個(gè)項(xiàng)目工作順利地進(jìn)行。三是節(jié)儉又不失熱情地做好接待工作，努力減少業(yè)務(wù)招待費(fèi)開支。如鑒于水務(wù)工程管線比較長(zhǎng)，各種檢查接待及日常工作很難回項(xiàng)目駐地就餐，可考慮在就近食堂就餐，或者給予定額就餐補(bǔ)貼的方式。對(duì)于必須在酒店進(jìn)行的接待，要認(rèn)真按接待標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行接待并嚴(yán)格控制陪同人員的數(shù)量，盡量減少招待費(fèi)的開支。

6、強(qiáng)化項(xiàng)目資料管理。指定專人對(duì)建設(shè)項(xiàng)目各種檔案資料進(jìn)行管理。完善竣工決算管理制度，落實(shí)相應(yīng)工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，及時(shí)按照工程結(jié)算的時(shí)限、時(shí)效，對(duì)工程結(jié)算程序、方式進(jìn)行合理界定。全面清理物資、材料、設(shè)備，及時(shí)清結(jié)債務(wù)，做好資產(chǎn)交付使用工作。加強(qiáng)試運(yùn)行時(shí)相關(guān)工作的部署，配備相關(guān)人員，做好車間藥劑領(lǐng)用及電力計(jì)量；按程序先裝表，再通水，及時(shí)核算試運(yùn)行收入，沖減工程成本。

（三）落實(shí)責(zé)任是關(guān)鍵

1、嚴(yán)格落實(shí)項(xiàng)目法人責(zé)任制。實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制是當(dāng)前的常規(guī)做法，但由于臨時(shí)機(jī)構(gòu)性質(zhì)、人員抽調(diào)組成，往往本身的素質(zhì)和能力難以與施工單位抗衡，一旦工程完工人員解散，責(zé)任難以落實(shí)到位。因此，必須嚴(yán)格落實(shí)好項(xiàng)目法人責(zé)任制，組建專業(yè)人員隊(duì)伍，切實(shí)解決好政府直接擔(dān)任容易越位、水務(wù)企業(yè)直管因無利容易缺位的問題，明晰責(zé)任，確保管理到位。

2、嚴(yán)格落實(shí)崗位責(zé)任規(guī)范。在水務(wù)工程建設(shè)中，在組建之初要求管理制度健全，但往往是借鑒通用性制度而針對(duì)性不強(qiáng)，人員兼職混崗而責(zé)任不明，制度難落實(shí)而管理粗放現(xiàn)象普遍存在，因此，必須嚴(yán)格落實(shí)崗位責(zé)任規(guī)范、強(qiáng)化責(zé)任考核、明確人員責(zé)任。

3、嚴(yán)格落實(shí)審計(jì)責(zé)任追究。針對(duì)審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題和不足，必須落實(shí)專人限時(shí)整改，并嚴(yán)格責(zé)任追究，杜絕類似問題的再發(fā)。

綜上所述，加強(qiáng)水務(wù)工程財(cái)務(wù)管理不僅僅局限于建設(shè)實(shí)施階段，不僅僅局限于財(cái)務(wù)本身崗位，而應(yīng)從建設(shè)項(xiàng)目前期工作、建設(shè)實(shí)施、建設(shè)項(xiàng)目竣工階段三個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行，應(yīng)從多部門、多崗位整體合力對(duì)待，才能從根本上解決水務(wù)工程財(cái)務(wù)審計(jì)中多發(fā)、復(fù)發(fā)問題。