我國財務(wù)監(jiān)督體系的現(xiàn)狀及國際經(jīng)驗的啟示

吳君 董洪志

［摘 要］在我國經(jīng)濟發(fā)展過程中,財務(wù)監(jiān)督體系的地位特殊而重要。我國現(xiàn)行的財務(wù)監(jiān)督體系屬于行政型監(jiān)督模式,目前我國的財務(wù)監(jiān)督尚未形成較為科學的監(jiān)督制度?；诜治鑫覈攧?wù)監(jiān)督體系的現(xiàn)狀,并借鑒相對成熟的國際經(jīng)驗,對于進一步加強我國的財務(wù)監(jiān)督工作具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

［關(guān)鍵詞］財務(wù)監(jiān)督體系；現(xiàn)狀分析；國際經(jīng)驗；借鑒與啟示

［中圖分類號］F275［文獻標識碼］A［文章編號］1005-6432（2012）31-0075-02

1 我國財務(wù)監(jiān)督體系的現(xiàn)狀與問題

1.1 財務(wù)監(jiān)督存在認知差異

目前我國已經(jīng)初步形成以人大監(jiān)督、上級政府監(jiān)督、財政部門監(jiān)督、稅務(wù)部門監(jiān)督和審計部門監(jiān)督為主的財政監(jiān)督體系,而各單位財務(wù)監(jiān)督工作則是以內(nèi)部審計與監(jiān)察工作為主。一直以來,人們對財務(wù)監(jiān)督信奉的觀念是外部監(jiān)督較內(nèi)部監(jiān)督更可信。每當提起財務(wù)監(jiān)督工作,許多人都會想到上級專門從事財政監(jiān)督的財務(wù)監(jiān)督部門,并且認為不管用什么樣的形式進行財務(wù)監(jiān)督都應(yīng)當是財政監(jiān)督部門的事。實際情況是,這種觀念和認知導(dǎo)致各級財政監(jiān)督部門都在大范圍地開展財務(wù)監(jiān)督工作,從企事業(yè)單位、政府機關(guān)的預(yù)算到支出都要進行檢查,但是由于人手少而工作量大,往往在實際工作中難以很好地發(fā)揮監(jiān)督職能。許多時候各單位的財務(wù)管理部門,特別是審計與監(jiān)察機構(gòu)總是處于被動的地位,僅僅是配合上級財政監(jiān)督部門開展工作,難以有效發(fā)揮其履行財務(wù)監(jiān)督工作的職責。

1.2 財務(wù)監(jiān)督法律法規(guī)并不完善

在我國的財務(wù)監(jiān)督體系中,相關(guān)的法律法規(guī)建設(shè)與財務(wù)監(jiān)督工作的發(fā)展要求還不相適應(yīng)。我國的《會計法》、《審計法》、《注冊會計師法》等對財務(wù)監(jiān)督雖然有規(guī)定但較為原則化,缺乏系統(tǒng)性和完整性,而且現(xiàn)有的財務(wù)監(jiān)督法規(guī)的立法層次較低,更多的是財政部的部門規(guī)章,存在部門與部門之間關(guān)系不順、法與法之間不銜接的情況,這使得財務(wù)監(jiān)督執(zhí)法缺乏力度,甚至導(dǎo)致監(jiān)督失效。在我國已有的財務(wù)監(jiān)督法律中,忽略了一些對于財務(wù)監(jiān)督工作實施的規(guī)范條文,對于財務(wù)管理部門劃定的職責范圍缺乏系統(tǒng)性,呈現(xiàn)出不完善的特征,沒有明確規(guī)定被監(jiān)督者不接受監(jiān)督應(yīng)負的法律責任,沒有明確保障財務(wù)監(jiān)督權(quán)落實的法律措施,這些都會降低財務(wù)監(jiān)督工作的效果。

1.3 財務(wù)監(jiān)督的覆蓋范圍不全面

我國的財務(wù)監(jiān)督管理范圍是對于我國行政機關(guān)、企事業(yè)單位或個人涉及的資金預(yù)算與收支過程。然而,我國的財務(wù)監(jiān)督實踐受到人為或其他多種因素的限制,導(dǎo)致財務(wù)監(jiān)督工作范圍較窄,只局限在財務(wù)管理中的某些資金或者是其中一個環(huán)節(jié),這難以適應(yīng)現(xiàn)階段財務(wù)監(jiān)督工作和我國經(jīng)濟發(fā)展的客觀需要。表現(xiàn)在：一是重收輕支,即重視對財務(wù)收入的監(jiān)督,忽視對財務(wù)支出的監(jiān)督；二是重專項輕全面,即重視專項(如小金庫)監(jiān)督檢查,而實際上很少進行全面的財務(wù)監(jiān)督檢查；三是重外部輕內(nèi)部,即重視對資金使用部門的監(jiān)督,卻忽視對財務(wù)部門自身的監(jiān)督。

1.4 財務(wù)監(jiān)督主體職責不明確

從我國現(xiàn)行的財務(wù)監(jiān)督體系來看,存在監(jiān)督主體職責交叉、分工不明確的問題,沒有形成監(jiān)督合力。在實踐中存在多頭監(jiān)督、重復(fù)監(jiān)督的現(xiàn)象,降低了監(jiān)督效率,淡化了監(jiān)督的嚴肅性。例如財政部門、稅務(wù)部門和審計部門,也包括監(jiān)察機關(guān),都是政府部門,實質(zhì)上是政府授權(quán)其監(jiān)督政府的工作部門或所屬的企事業(yè)單位,這種模式導(dǎo)致了財政管理者與財務(wù)監(jiān)督者兩者身份的重疊,造成監(jiān)督主體在行使職權(quán)中,與被監(jiān)督對象利益趨同,而站在相同的立場上看待問題,致使監(jiān)督所發(fā)現(xiàn)的問題被忽視,或者大事化小、小事化了,造成有些違法違紀問題重復(fù)出現(xiàn)屢禁不止的現(xiàn)象,這與監(jiān)督主體職責不清,責任追究不力有很大關(guān)系。

2 財務(wù)監(jiān)督的模式比較與國際經(jīng)驗

2.1 國際財務(wù)監(jiān)督模式的比較

西方各國的財政(財務(wù))監(jiān)督體系,大致可以分為四種模式：立法監(jiān)督模式、行政監(jiān)督模式、司法監(jiān)督模式和獨立審計模式。相比之下,立法型、司法型、獨立型三種監(jiān)督模式強調(diào)議會以及獨立于政府之外的審計機關(guān)對政府財政或單位財務(wù)活動的監(jiān)督。行政監(jiān)督模式與其他三種監(jiān)督模式的區(qū)別主要表現(xiàn)在三個方面：第一,監(jiān)督理念不同。立法型、司法型、獨立型三種監(jiān)督模式強調(diào)對財政或財務(wù)活動的監(jiān)督,其實是強調(diào)民主監(jiān)督,強調(diào)公眾財政或財務(wù)的理念。而行政型監(jiān)督模式強調(diào)的財政或財務(wù)監(jiān)督是在部門或單位內(nèi)部進行的,其實是把財政看做是政府的財政或財務(wù),把決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)歸于政府或單位,即國家財政和集體財務(wù)的理念。第二,權(quán)力配置不同。立法型、司法型、獨立型三種監(jiān)督模式,由于議會與政府、審計機關(guān)與政府都是相對獨立的,因此監(jiān)督是通過權(quán)力制約權(quán)力來實現(xiàn)的。而行政監(jiān)督模式雖然也是靠權(quán)力制約來監(jiān)督的,但由于監(jiān)督者與被監(jiān)督者最終都歸于政府領(lǐng)導(dǎo)之下,這種賦予權(quán)力的同一性,致使監(jiān)督者與被監(jiān)督者并不能實現(xiàn)本質(zhì)上的權(quán)力制約。第三,監(jiān)督效果不同。立法型、司法型、獨立型三種監(jiān)督模式,由于議會和審計監(jiān)督的獨立性、權(quán)威性和法律性,財政(財務(wù))活動在監(jiān)督制約之下運行,監(jiān)督效果比較好。而行政型監(jiān)督模式,從根本上講,財政(財務(wù))權(quán)力并沒有受到外部力量的有效制約,監(jiān)督效果相對要差一些。

2.2 國外財務(wù)監(jiān)督的主要經(jīng)驗

一是成立專門的監(jiān)督委員會,其機構(gòu)的權(quán)威性很高。委員會在財務(wù)監(jiān)督中是事實上的監(jiān)督主體,明確職責工作規(guī)范。為完成好所承擔的各類任務(wù),被賦予很大的權(quán)力：第一，質(zhì)詢權(quán)。委員會成員以口頭或書面形式向監(jiān)督對象提出問題,并要求回答。第二，調(diào)查權(quán)?？梢葬槍δ骋粏栴}展開特別調(diào)查。第三，否決權(quán)。委員會認為不合理的財務(wù)安排,可以予以否決。第四，彈劾權(quán)。當委員會發(fā)現(xiàn)管理者有犯罪或嚴重失職時,可以提出罷免或彈劾。由此可知財務(wù)監(jiān)督的有效性來自法律的約束力。

二是具有比較完善的法規(guī)體系和規(guī)范的監(jiān)督程序。在西方國家,在憲法作出規(guī)定的基礎(chǔ)上,還普遍設(shè)有專門法,如預(yù)算法、年度撥款法、特別撥款法、財政條例等,對財務(wù)監(jiān)督的規(guī)定更為具體。無論是財務(wù)管理還是財務(wù)監(jiān)督,都有較完備的法律法規(guī)作依據(jù),并且對財務(wù)收支的款項、時間、程序和方式都規(guī)定得很細,沒有預(yù)算任何人無權(quán)動用資金。

三是監(jiān)督機構(gòu)規(guī)格高,人員配置合理。西方各國根據(jù)其基本的財政財務(wù)監(jiān)督制度,設(shè)立不同的監(jiān)督機構(gòu),以高規(guī)格的機構(gòu)設(shè)置來保證監(jiān)督的獨立性和權(quán)威性,機構(gòu)設(shè)置的原則是與財務(wù)監(jiān)督制度相匹配。在人員配備方面,不僅要具備較高的業(yè)務(wù)水平,更需要有良好的職業(yè)道德,也就說選人嚴格、處罰也嚴格。

四是財務(wù)監(jiān)督的覆蓋面廣并且貫穿于預(yù)算編制和執(zhí)行的全過程。預(yù)算編制是財務(wù)監(jiān)督的基礎(chǔ)性工作。西方發(fā)達國家預(yù)算編制和審批的時間一般都比較長,準備工作相當充分,在預(yù)算執(zhí)行和調(diào)整方面的管理也極為嚴格。預(yù)算一經(jīng)審議通過,就形成年度預(yù)算,各部門、各單位都必須依法嚴格執(zhí)行。未經(jīng)同意,任何人都無權(quán)更改預(yù)算。在預(yù)算執(zhí)行過程中,各項目之間、經(jīng)常性支出與資本性支出之間都不能隨意調(diào)整。

3 完善我國財務(wù)監(jiān)督體系的幾點啟示

一是完善人大財政監(jiān)督制度。全國人大1998年設(shè)立預(yù)算工作委員會,但這項改革并未完全貫徹到地方,雖然大多數(shù)省、市一級地方人大近年來設(shè)置了預(yù)算監(jiān)督委員會,但是到縣一級還未建立,很多地方的預(yù)算監(jiān)督權(quán)仍然由財經(jīng)委行使。地方人大不設(shè)立專門的財政監(jiān)督委員會,在缺少專業(yè)人員的情況下,人大監(jiān)督不可避免地流于形式。因此,建議在縣級以上人大設(shè)立預(yù)算委員會,并賦予人大在確定預(yù)算委員會的編制與經(jīng)費上有一定的自主權(quán)。

二是健全財務(wù)監(jiān)督法律體系。目前我國的財務(wù)監(jiān)督立法層次不高,缺少專門的財務(wù)監(jiān)督法律。為此建議,第一,把國家賦予財政部門的監(jiān)督職責及其監(jiān)督的工作范圍、方式、程序和義務(wù)責任等,以系統(tǒng)、權(quán)威的法律形式固定下來；第二,要根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實需要,對已經(jīng)不適應(yīng)實際要求、操作性差的內(nèi)容加以修改和補充；第三,為了有效遏制各種違法違紀行為,要特別注意細化法律責任,增強各項處罰措施的可操作性,解決好目前財務(wù)監(jiān)督工作中發(fā)現(xiàn)問題易而定性和處理難的狀況。

三是明確界定監(jiān)督主體的職責。針對我國財務(wù)監(jiān)督主體職責不清的問題,需要科學界定監(jiān)督主體的職責,合理配置監(jiān)督權(quán),建立相互制約的運行機制,依法保障監(jiān)督主體的權(quán)威性。選配高素質(zhì)的專業(yè)人員,是保證財務(wù)監(jiān)督工作高效的重要前提。財務(wù)監(jiān)督的主體不只是財政監(jiān)督機構(gòu),也包括參與財務(wù)預(yù)算與支出的所有企事業(yè)單位的業(yè)務(wù)機構(gòu),明確在實際監(jiān)督工作中各自所承擔的責任與義務(wù)。對于日常的財務(wù)監(jiān)督工作,地方財政監(jiān)督部門與企事業(yè)單位和機關(guān)的業(yè)務(wù)機構(gòu),要建立起相互配合與互相促進的工作關(guān)系。

四是拓展財務(wù)監(jiān)督的覆蓋面。建立公共財政的改革目標,把財務(wù)監(jiān)督擴大到公共財政框架下的所有財務(wù)收支活動。我國的財務(wù)監(jiān)督范圍是以監(jiān)督對象的資金預(yù)算支出與財務(wù)收支為主要內(nèi)容的。在實際工作中要拓寬思路,要介入對資金的結(jié)構(gòu)與質(zhì)量進行整合與評價,以確保資金收入及時與準確,保證我國的國有資產(chǎn)與企業(yè)財產(chǎn)不流失。

總之,我國應(yīng)根據(jù)實際情況,進一步完善適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的財務(wù)監(jiān)督體系,加強立法監(jiān)督并與行政監(jiān)督有效結(jié)合,形成復(fù)合型的財務(wù)監(jiān)督模式,這樣既能保證財務(wù)監(jiān)督工作的獨立性,還能提高財務(wù)監(jiān)督工作的實際效率。做好這項工作,既是現(xiàn)階段繼續(xù)穩(wěn)定我國財政秩序的需要,也是保證我國市場經(jīng)濟又好又快發(fā)展的客觀需求。隨著我國市場經(jīng)濟的不斷完善,分配方式也呈現(xiàn)出多元化的特征,相信我國的財務(wù)監(jiān)督體系能夠適應(yīng)時代要求,繼續(xù)朝著法制化科學化的方向發(fā)展。

參考文獻：

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［2］王曉武.應(yīng)收賬款投資機會成本計量方法比較分析［J］.商業(yè)研究,2003(24).

［作者簡介］吳君(1993—）,女,北京人,中國地質(zhì)大學經(jīng)濟學、武漢大學金融學(雙專業(yè))。研究方向：應(yīng)用經(jīng)濟學；董洪志(1984—）,女,江西九江人,中央財經(jīng)大學碩士。北京銀行小微企業(yè)部客戶經(jīng)理。研究方向：投資風險管理。