科學(xué)發(fā)展觀視野下養(yǎng)老服務(wù)體系的構(gòu)建

陳瑛 鄭軍 徐曉肆

【摘 要】 近日，人社部關(guān)于推遲退休年齡的話語“推遲退休年齡已是一種必然趨勢”再次引起社會(huì)各方的強(qiáng)烈反響。文章從社會(huì)、家庭及個(gè)人幾個(gè)方面分析養(yǎng)老服務(wù)現(xiàn)狀及形勢，指出解決養(yǎng)老服務(wù)問題應(yīng)深入學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀，明確養(yǎng)老服務(wù)指導(dǎo)工作思路；建立健全養(yǎng)老指導(dǎo)服務(wù)體系；積極拓寬養(yǎng)老服務(wù)渠道，從唐山市居家養(yǎng)老服務(wù)的現(xiàn)狀入手，探索一條與老齡化進(jìn)程相適應(yīng)，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)，體現(xiàn)城鄉(xiāng)不同特點(diǎn)的以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)，多元化、多層次、多形式的服務(wù)體系，從而有效地破解百萬老人的養(yǎng)老難題。

【關(guān)鍵詞】 科學(xué)發(fā)展觀； 老齡化； 養(yǎng)老服務(wù)體系； 居家養(yǎng)老

一、引言

隨著我國老齡化進(jìn)程的加快，社會(huì)福利事業(yè)的發(fā)展面臨著新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。多年來，唐山市從自身的實(shí)際情況出發(fā)，解放思想、轉(zhuǎn)變觀念、理清思路、大膽探索，以政府為主導(dǎo)，引入市場機(jī)制，依靠社會(huì)力量，堅(jiān)持多元化發(fā)展格局，初步走出了一條與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的，資金籌集社會(huì)化、運(yùn)作方式市場化、服務(wù)對象大眾化、服務(wù)機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)化、管理方式規(guī)范化、養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化的新路子。

二、唐山市養(yǎng)老服務(wù)現(xiàn)狀

（一）人口現(xiàn)狀

唐山市現(xiàn)有總?cè)丝?58萬人，全市常住人口中，0—14歲人口為1 108 175人，占14.62%；15—64歲人口為5 772 664人，占76.19%；65歲及以上人口為696 445人，占9.19%。同2000年第五次全國人口普查相比，0—14歲人口的比重下降5.73%，15—64歲人口的比重上升4.73%，65歲及以上人口的比重上升1%。60歲以上老人117.5萬，占全市總?cè)丝诘?6%，現(xiàn)已達(dá)到國際老齡化社會(huì)的標(biāo)準(zhǔn)。

（二）人民生活和社會(huì)保障情況

城鄉(xiāng)居民生活質(zhì)量穩(wěn)步提高。截至2010年，唐山市城市居民年人均可支配收入19 556元，比上年增長8.3%，比“十五”末增長86.5%，年均增長13.3%，其中，工資性收入增長4.6%，轉(zhuǎn)移性收入增長12.8%，經(jīng)營性收入下降34.9%，財(cái)產(chǎn)性收入增長96.7%；人均消費(fèi)支出13 522元，同比增長4.3%；城市居民恩格爾系數(shù)為32.3%，比上年下降3.6%（詳見圖1）。

（三）社會(huì)保障體系不斷健全

2010年年末全市參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)161.92萬人，比上年末增加10.06萬人，其中參保職工116.14萬人，參保離退休人員45.78萬人。參加新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)121萬人，向29.9萬農(nóng)民發(fā)放養(yǎng)老金。對高齡老人發(fā)放津貼，是社會(huì)文明進(jìn)步的表現(xiàn)。遷安市向90至100歲的老人每人每月發(fā)放200元，100歲以上的老人每人每月發(fā)放300元，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)全省最高。

（四）養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的基本情況

截至2010年，唐山市共有各類養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)73所（不包括敬老院、光榮院），占地579畝，建筑面積16.2萬平方米，總投資2.3億元，共有床位7 361張，入住老人 4 369人。其中，具有示范作用的市直福利機(jī)構(gòu)兩所。市區(qū)由政府興辦的綜合福利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)6所，縣（市）辦的8所；截癱療養(yǎng)院5所；社會(huì)辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)52所，床位4 616張，入住老人2 342人，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)從420元至1 200元不等。已投入使用的各縣（市）區(qū)社會(huì)綜合福利服務(wù)中心建筑規(guī)模檔次較高，具有示范輻射指導(dǎo)作用。

三、養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)工作的思路

唐山市高度重視養(yǎng)老服務(wù)工作，積極建設(shè)與全市人口老齡化進(jìn)程相適應(yīng)，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)，按照政策引導(dǎo)、政府扶持、社會(huì)興辦、市場推動(dòng)的原則，逐步建立和完善以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、以專業(yè)化養(yǎng)老福利機(jī)構(gòu)和社會(huì)服務(wù)組織為主體的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系；按照“雙贏雙效益”的原則，嘗試走居家養(yǎng)老服務(wù)市場化運(yùn)作的路子，為社區(qū)老人提供家政服務(wù)、日間照料等多種服務(wù)項(xiàng)目。

敬老愛幼是我們提倡的傳統(tǒng)美德，在相當(dāng)長時(shí)期內(nèi)家庭養(yǎng)老，特別是子女養(yǎng)老對中國老人仍然具有現(xiàn)實(shí)意義，并起著社會(huì)養(yǎng)老不可替代的作用。但是現(xiàn)在談?wù)摰募彝ヰB(yǎng)老已不再是傳統(tǒng)意義上的家庭養(yǎng)老模式，而是對傳統(tǒng)養(yǎng)老模式的繼承，即“居家養(yǎng)老”模式，應(yīng)采取以下幾種形式（見圖2）。

（一）整合醫(yī)療資源的“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”模式

通過有效整合社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站資源，“以醫(yī)助養(yǎng)”。方便老人生活，部分閑置的醫(yī)療資源得到充分利用，老人可解決娛樂、就餐、午休、住宿問題，一旦身體不適、突發(fā)疾病或意外受傷，可在第一時(shí)間得到醫(yī)療救護(hù)。

（二）依托市（村）民綜合服務(wù)中心或托老所的日托式養(yǎng)老模式

在街道或社區(qū)內(nèi)建立具有日托功能的居家養(yǎng)老形式，綜合服務(wù)中心或托老所內(nèi)設(shè)活動(dòng)室、休息室、餐廳及多媒體教室和排練廳等設(shè)施，老人白天集中活動(dòng)，中午可以在這里休息、吃飯、就醫(yī)，晚上各自回家。在運(yùn)行機(jī)制上采取互助服務(wù)、志愿服務(wù)和結(jié)對幫扶相結(jié)合的辦法。

（三）新建社區(qū)配備養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的養(yǎng)生社區(qū)模式

一是為業(yè)主建立健康檔案；二是設(shè)置養(yǎng)生護(hù)理院；三是設(shè)立體檢中心；四是配備護(hù)理呼叫系統(tǒng)；五是成立日間照料服務(wù)站。

（四）利用專業(yè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)延伸服務(wù)到社區(qū)（村）的連鎖經(jīng)營模式

依托公辦的養(yǎng)老公寓，開設(shè)街道居家養(yǎng)老服務(wù)中心。向其派駐專業(yè)服務(wù)人員，也可幫其培訓(xùn)服務(wù)人員，開展加盟連鎖、聯(lián)營。既發(fā)揮了機(jī)構(gòu)優(yōu)勢，又降低了居家養(yǎng)老服務(wù)中心建設(shè)成本，完全滿足老年人日常照料和護(hù)理、情感慰藉、心理咨詢、娛樂、醫(yī)療需要，讓子女放心、老人滿意。

（五）農(nóng)村互助養(yǎng)老模式

近年來農(nóng)村老年人口不斷增多，養(yǎng)老難、住房難突出。唐山市灤縣創(chuàng)造性地建設(shè)了互助性“老年住宅區(qū)”。一是立足實(shí)際，籌資建房，老人住得順心；二是集中居住，鄰里互助，老人處得貼心；三是自我保障，集體補(bǔ)助，老人過得安心；四是完善設(shè)施，搞好服務(wù)，老人玩得開心。

四、養(yǎng)老服務(wù)績效評(píng)估體系

居家養(yǎng)老服務(wù)符合中國老年人的養(yǎng)老需求，具有扎實(shí)的傳統(tǒng)文化基礎(chǔ)，因而能夠取得更好的效果。經(jīng)過多年的摸索與實(shí)踐，唐山市居家養(yǎng)老服務(wù)工作在破解養(yǎng)老難題、構(gòu)建和諧社會(huì)中所扮演的角色越來越重要。然而，為了最終檢驗(yàn)居家養(yǎng)老服務(wù)的效果，還需要明確相應(yīng)的指標(biāo)或標(biāo)準(zhǔn)。比如這項(xiàng)工作的服務(wù)水平、規(guī)范程度等，需要從整體上運(yùn)用一種恰當(dāng)?shù)姆椒ㄟM(jìn)行科學(xué)的評(píng)估。為此，經(jīng)過大量研究和多方論證，出臺(tái)了一套了“居家養(yǎng)老服務(wù)績效評(píng)估辦法”，以期通過這種辦法，進(jìn)一步提高居家養(yǎng)老服務(wù)的整體工作水平，提升居家養(yǎng)老服務(wù)工作在群眾心目中的滿意度，不斷推進(jìn)唐山市居家養(yǎng)老服務(wù)工作的持續(xù)健康發(fā)展。

（一）評(píng)估指標(biāo)體系的設(shè)置

績效評(píng)估是指以根據(jù)國家、省、市相關(guān)文件精神制定的指標(biāo)體系為基礎(chǔ)，按照一定的程序，運(yùn)用定性和定量分析方法，對一定期間組織的業(yè)績、表現(xiàn)和成效進(jìn)行客觀、公正、準(zhǔn)確的綜合評(píng)判。績效考評(píng)指標(biāo)的確定是績效考評(píng)工作的關(guān)鍵步驟，也是績效考評(píng)工作的難點(diǎn)所在。因此在設(shè)置績效考核指標(biāo)的過程中，應(yīng)著重貫徹的原則有：其一，目標(biāo)導(dǎo)向原則。唐山市在選擇設(shè)置指標(biāo)項(xiàng)目時(shí)，主要是從“政府主導(dǎo)、依托社區(qū)、社會(huì)參與”工作機(jī)制的效果和居家老年人生活的實(shí)際受益等方面來考量的。其二，SMART原則。即目標(biāo)符合具體的、可衡量的、可達(dá)到的、現(xiàn)實(shí)的、有時(shí)限的五項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)。

指標(biāo)體系總體框架分為居家養(yǎng)老服務(wù)工作體系評(píng)估指標(biāo)和群眾滿意度測評(píng)指標(biāo)兩大部分。這兩大部分之間相互獨(dú)立，各成一個(gè)體系，因而要分別確立它們的各級(jí)指標(biāo)。結(jié)合評(píng)估流程的評(píng)估指標(biāo)體系總體邏輯結(jié)構(gòu)見圖3。

（二）養(yǎng)老服務(wù)工作體系評(píng)估指標(biāo)

評(píng)估指標(biāo)分為10個(gè)。包括檔案材料、室外活動(dòng)場地、活動(dòng)室、休息室、制度公示、標(biāo)識(shí)牌、就餐條件、服務(wù)人員、消防安全設(shè)備、走訪服務(wù)對象等10項(xiàng)內(nèi)容。每項(xiàng)內(nèi)容都作了詳細(xì)的指標(biāo)說明，并分為A、B、C三個(gè)等級(jí)（詳見表1）。

按照以上調(diào)查內(nèi)容，圍繞養(yǎng)老服務(wù)工作的時(shí)效、質(zhì)量、態(tài)度、效果等方面設(shè)置群眾滿意度測評(píng)指標(biāo)，將最終從總體形式上對服務(wù)工作作出判斷。每項(xiàng)分別隨機(jī)抽取部分老人進(jìn)行第三方獨(dú)立問卷調(diào)查測評(píng)。第一步設(shè)定績效分配系數(shù)，并與考核的分值相結(jié)合。為了在考核初期建立一定的彈性，采取了分段結(jié)合的方法，留出20%的上升空間。這樣既確定了一個(gè)清晰的方向，又以一種協(xié)調(diào)的方式來執(zhí)行。第二步，將各項(xiàng)指標(biāo)全部納入考核體系。采用相對結(jié)合的方法逐步修正考核體系，即績效評(píng)價(jià)得分乘以20%為績效分配增長系數(shù)（見表2）。每項(xiàng)人均總得分A級(jí)為90分以上，B級(jí)為60—90分，C級(jí)為60分以下（見表3）。

從表3可以看出：居家養(yǎng)老服務(wù)工作是很難用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來衡量其成效的，因此，在進(jìn)行指標(biāo)設(shè)置時(shí)盡可能地做到適度合理的前瞻性，從橫向和縱向上充分地比較，得出相對來說比較科學(xué)的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。在某種程度上說，績效評(píng)估是“燈塔”、是“教鞭”，能起到引導(dǎo)、督促、激勵(lì)的作用，從而積極引導(dǎo)將來的發(fā)展方向。

（三）評(píng)估的具體方式方法

評(píng)估時(shí)注重實(shí)證性的考察，如現(xiàn)場觀察、訪談、分析原始記錄和檔案等。廣泛收集信息，全面了解情況，對獲取的各種信息進(jìn)行匯總和綜合分析。

把握定性評(píng)價(jià)與定量評(píng)價(jià)相結(jié)合的原則，根據(jù)各方面的信息，進(jìn)行定性和定量結(jié)合的綜合分析，確定評(píng)價(jià)等級(jí)。評(píng)估時(shí)既要對B級(jí)指標(biāo)所包含的要素逐一評(píng)價(jià)，也要對B級(jí)指標(biāo)綜合考慮，按照評(píng)估指標(biāo)體系逐項(xiàng)逐條定等量化。

（四）評(píng)估結(jié)果的認(rèn)定與運(yùn)用

綜合工作體系和群眾滿意度的評(píng)估結(jié)果，唐山市城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)績效評(píng)估結(jié)果分A、B、C三個(gè)等級(jí)，這樣既能兩者兼顧，又有所側(cè)重。

唐山市養(yǎng)老服務(wù)體系標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)評(píng)估結(jié)果認(rèn)定采用百分制的評(píng)估方法。評(píng)估考核滿分為100分，對應(yīng)以下三個(gè)等級(jí)。優(yōu)秀等級(jí)：90分以上；合格等級(jí)：60分至90分之間；不合格等級(jí)：60分以下。

開展居家養(yǎng)老服務(wù)績效評(píng)估具有戰(zhàn)略導(dǎo)向的作用。從一個(gè)角度說是對“過去”的總結(jié)，肯定服務(wù)工作取得的成效，激發(fā)工作者的熱情。從另一個(gè)角度說是引導(dǎo)“將來”，通過進(jìn)行有效的績效評(píng)估，發(fā)現(xiàn)工作中所存在的問題，以督促相關(guān)單位采取有效改進(jìn)措施，進(jìn)而取得更好的成效。

評(píng)估結(jié)果的有效運(yùn)用是績效評(píng)估工作發(fā)揮作用的關(guān)鍵。一方面評(píng)估結(jié)果要謹(jǐn)慎使用，重在持續(xù)改進(jìn)，不能采取過激和片面的“末位淘汰”、“一票否決”等做法；另一方面，仍要和獎(jiǎng)懲、告誡掛鉤，給評(píng)估對象以適當(dāng)壓力，使之具有權(quán)威性和約束力。唐山市城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)績效評(píng)估結(jié)果一方面要與年終目標(biāo)考核掛鉤；另一方面要與財(cái)政資助掛鉤。

五、結(jié)語

老齡社會(huì)的快速發(fā)展和獨(dú)生子女家庭的增多，能否“老有所養(yǎng)”成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)。唐山市正在探索建立的這一套居家養(yǎng)老服務(wù)工作績效評(píng)估指標(biāo)體系和評(píng)估方法具有較強(qiáng)的可操作性。

筆者認(rèn)為，一方面唐山市的居家養(yǎng)老服務(wù)做得相當(dāng)出色；另一方面需要指出的是，居家養(yǎng)老服務(wù)評(píng)估是一項(xiàng)復(fù)雜的、具有探索性的全新工作，涉及面廣，各地也尚未有成功的模式和經(jīng)驗(yàn)。唐山市居家養(yǎng)老服務(wù)績效評(píng)估辦法也難免會(huì)存在缺點(diǎn)和不足，在今后的探索實(shí)踐中，需不斷地加以改進(jìn)和完善?？傊?，居家養(yǎng)老服務(wù)因?yàn)槠渖詈竦膫鹘y(tǒng)文化基礎(chǔ)，在中國具有廣闊的發(fā)展空間，是一種具有中國特色的養(yǎng)老方式；運(yùn)用該指標(biāo)體系和評(píng)估方法進(jìn)行居家養(yǎng)老服務(wù)績效評(píng)估，在總結(jié)諸如唐山市居家養(yǎng)老服務(wù)成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，理論與實(shí)踐結(jié)合，勢必對推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)起到積極作用。

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