國家治理下的政府審計功能與實現(xiàn)機(jī)制初探

趙圣偉

【摘 要】 公共受托責(zé)任賦予了國家治理新的內(nèi)涵與要求。政府審計是國家治理的重要工具與要素，但傳統(tǒng)審計功能并未形成與國家治理要求相適應(yīng)的轉(zhuǎn)變。文章突出了政府審計功能的研究，建議明確國家治理下的政府責(zé)任體系、正確處理建立新型國家審計和國家治理關(guān)系的差異性和量化績效評價指標(biāo)、促進(jìn)責(zé)任追究等建設(shè)。

【關(guān)鍵詞】 國家治理； 政府責(zé)任； 審計功能

一、國家治理及政府責(zé)任

（一）國家治理

劉家義審計長指出，國家治理就是通過配置和運(yùn)作國家權(quán)力，對國家和社會事務(wù)進(jìn)行控制、管理和提供服務(wù)，確保國家安全，捍衛(wèi)國家利益，維護(hù)人民利益，保持社會穩(wěn)定，實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展。各國普遍開展的法制政府、服務(wù)型政府理念，從很大程度上改變了人們對于受托責(zé)任的管理理念。新興的公共管理理念要求政府對公眾負(fù)責(zé)并且能夠通過權(quán)力的有效運(yùn)行切實承擔(dān)起應(yīng)盡的責(zé)任。國家治理體現(xiàn)了有效組織政權(quán)、治理國家的方式或方法，是國家通過特定的手段和途徑調(diào)節(jié)社會各階層行為的機(jī)制或方式，即國家運(yùn)用行政手段、經(jīng)濟(jì)手段、法律手段和現(xiàn)代化管理技術(shù)對經(jīng)濟(jì)社會所進(jìn)行的管理工作。因此，國家治理理論與現(xiàn)行的政府職能轉(zhuǎn)變和政府責(zé)任落實具有一致性。

依據(jù)具體作用涉及的不同領(lǐng)域，國家治理大致分為六個方面：一是經(jīng)濟(jì)治理，通過在市場經(jīng)濟(jì)體制中有效發(fā)揮政府調(diào)控功能，保障和改善公平競爭，提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行有效性；二是政治治理，通過推進(jìn)政治體制改革改進(jìn)政府運(yùn)行機(jī)制，改善政府績效；三是社會治理，推動建立自發(fā)性社會秩序和社會道德體系，構(gòu)建和諧社會；四是人文治理，保護(hù)文化多樣性，推動文化融合，塑造公平、友善、公正、平等的社會價值觀；五是環(huán)境治理，維護(hù)和促進(jìn)人與自然的和諧，推進(jìn)節(jié)能減排、節(jié)約資源、遏制污染和維護(hù)生態(tài)多樣性；六是國際治理，維護(hù)國家的主權(quán)和安全，促進(jìn)世界的和平與發(fā)展。這六方面內(nèi)容構(gòu)成了國家治理大系統(tǒng)的整體框架，它們相互依存、相互促進(jìn)、相互制約，共同推動國家發(fā)展和人類社會進(jìn)步。

（二）政府責(zé)任

權(quán)力與責(zé)任的透明、公平、公正關(guān)系在未來社會中越來越重要。一方面是由于人類文明程度的提高；另一方面是源于治理理念的轉(zhuǎn)變。兩者體現(xiàn)出政府的服務(wù)需要考慮公眾的需求。政府責(zé)任，從狹義的角度意味著政府及其公務(wù)人員違反法律規(guī)定的義務(wù)、違法行使職權(quán)時，所應(yīng)該承擔(dān)的否定性的法律后果。因此，政府責(zé)任的本質(zhì)是一種受托公共責(zé)任?？傮w上，政府的職能、權(quán)力和責(zé)任是互相聯(lián)系又互相對立的。政府職能本身就蘊(yùn)含著相應(yīng)的政府責(zé)任，政府運(yùn)用其公共權(quán)力來執(zhí)行其公共職能，以實現(xiàn)和保護(hù)公共利益，政府的失職、越位與錯位、缺乏效率效益等問題將使其承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

政府責(zé)任是因為責(zé)任政府的建立而產(chǎn)生和界定的。所謂責(zé)任政府，吳秋蘭（2006）認(rèn)為：責(zé)任政府首先是一種政府治理理念，它與公共權(quán)力密不可分，政府的權(quán)力來源于公民，政府權(quán)力的行使必須符合公共目的，服務(wù)于公共利益，否則就要承擔(dān)起責(zé)任；其次是一種對政府公共行政進(jìn)行民主控制的制度性安排，是保證政府責(zé)任實現(xiàn)的責(zé)任控制機(jī)制。因此，“政府責(zé)任是責(zé)任政府制度化的實現(xiàn)途徑和方式，政府責(zé)任是責(zé)任政府的操作層面。”政府責(zé)任具體表現(xiàn)為四種形式：政治責(zé)任、法律責(zé)任、行政責(zé)任和道德責(zé)任。責(zé)任政府是指一種價值理念，一種治理理念，一種民主制度，而政府責(zé)任則是實現(xiàn)這種制度安排的途徑和方法，是具體的操作層面?？梢哉J(rèn)為，責(zé)任機(jī)制是旨在實現(xiàn)責(zé)任的一套制度安排或確保責(zé)任實現(xiàn)的途徑。

（三）政府審計與國家治理的關(guān)系

1.國家治理需要政府審計。政府審計是國家治理與實現(xiàn)公眾和政府間透明、公平、公正的重要的民主與法治工具，是對政府權(quán)力監(jiān)督與制約機(jī)制、責(zé)任強(qiáng)化機(jī)制中的工具性要素，這一性質(zhì)決定了其在國家治理中的重要地位。

2.政府審計體現(xiàn)國家治理的需求。審計工作的首要任務(wù)就是維護(hù)國家安全，保障國家利益，推進(jìn)民主法治，促進(jìn)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。政府審計體現(xiàn)了我國國家治理所特有的目標(biāo)、職能和實踐內(nèi)容。政府審計作為一種制度安排，以服務(wù)國家治理目標(biāo)為前提。

3.兩者相互促進(jìn)。國家治理框架下研究政府審計責(zé)任，可以準(zhǔn)確把握經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民主建設(shè)的總體走向，提高審計規(guī)劃的戰(zhàn)略性、前瞻性，如經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計、績效審計、審計結(jié)果公告和“人、法、技”建設(shè)等審計工作今后的發(fā)展走向可以根據(jù)國家治理的要求作出統(tǒng)籌安排。政府審計可以推動國家治理，增加公眾對政府審計的認(rèn)同感和支持率，為政府審計的發(fā)展創(chuàng)造一個良好的大環(huán)境。

二、國家治理下的政府審計功能

從國家治理角度出發(fā)，政府責(zé)任的落實以及政府職能的轉(zhuǎn)變，需要審計鑒證其服務(wù)的合理、合法、合規(guī)等方面的信息。一個重要的前提是：國家治理下政府職能的轉(zhuǎn)變帶來了審計由傳統(tǒng)模式向現(xiàn)代模式轉(zhuǎn)變的沖擊和挑戰(zhàn)。因此，政府審計功能的完善至關(guān)重要。廖義剛、韓洪靈和陳漢文（2008）以洛克、奧爾森和巴澤爾的國家理論模型為基礎(chǔ)，從本源上追溯了不同國家形態(tài)下政府審計職能及相關(guān)特征差異，并給出內(nèi)在邏輯一致的解說：第一，政府審計體制將日趨完善，最終將由目前的行政型政府審計模式過渡到立法型政府審計模式；第二，審計內(nèi)容將不斷擴(kuò)展，逐步從真實、合法為主向真實、合法、效益三者并重，績效審計日益重要方面轉(zhuǎn)變。

本文認(rèn)為政府審計需要強(qiáng)化以下幾個方面的功能：

（一）促進(jìn)中央與地方在宏觀經(jīng)濟(jì)政策方面的一致性

從國家治理層面，國際、國內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢的發(fā)展變化使黨和國家制定了一系列重大的政策、規(guī)定、辦法和措施，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會各項事業(yè)的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，是關(guān)系改革發(fā)展成敗、國家興亡的核心重大問題。但現(xiàn)實的情況似乎與期望的結(jié)果總會存在差距。在涉及體制、模式、人員等多種因素中，政府審計功能能否得到有效的發(fā)揮至關(guān)重要。政府審計通過經(jīng)常性地檢查監(jiān)督，可以及時掌握、積累大量的第一手資料，并且對各種經(jīng)濟(jì)信息進(jìn)行驗證鑒別和篩選，以判明經(jīng)濟(jì)信息的可靠程度，最終為宏觀決策、公民參政議政提供真實可靠的信息。

（二）提升系統(tǒng)保障和維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全

目前經(jīng)濟(jì)建設(shè)涉及多個領(lǐng)域和多種因素，既涉及財政、金融等宏觀經(jīng)濟(jì)，也涉及具體產(chǎn)業(yè)、企業(yè)等微觀經(jīng)濟(jì)；既有呈現(xiàn)出嚴(yán)重后果的問題，也有尚未暴露的潛在風(fēng)險。地方績效考核體制使資源、環(huán)境、金融等在條塊分割式的管理下一再被惡化、透支，甚至毀滅性地破壞。近年來，學(xué)者們注意到系統(tǒng)性的管理、規(guī)劃、設(shè)計等有利于真正落實區(qū)域性的可持續(xù)發(fā)展問題，同時，不能夠只依靠一級領(lǐng)導(dǎo)臨時性政策的非長效機(jī)制解決這一問題。因此，適應(yīng)國家治理需求就必然提升審計功能的系統(tǒng)性、長效性。同時，經(jīng)濟(jì)安全的意義在于涉及領(lǐng)域的寬泛化、專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)安全的要求并非傳統(tǒng)審計功能所能夠達(dá)到的。注重發(fā)揮保障國家經(jīng)濟(jì)社會健康運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”功能建設(shè)的同時，不能忽視其外在功能的延續(xù)。

（三）揭露和查處違法違規(guī)問題和責(zé)任透明化

公眾作為委托方需要了解政府的受托責(zé)任履行情況，但經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的權(quán)力監(jiān)督模式以及信息的不透明，造成了公眾對社會治理的不滿，從而危及國家治理利益需求。審計的監(jiān)督職能必然在未來社會管理中成為公眾和政府間溝通的有效途徑。揭露、查處重大違法違規(guī)問題和經(jīng)濟(jì)犯罪案件線索、促進(jìn)反腐倡廉建設(shè)仍然是國家審計的工作重點。需要明確的是，揭露、查處重大違法違規(guī)問題不是審計的目的，而是一種途徑、一種手段或者一種方式，增強(qiáng)信息透明將有利于公眾了解政府職能，消除誤會和取得信任；政府只有轉(zhuǎn)變信息封閉的錯誤理念，才會真正將民生、百姓、公眾的利益放在核心位置，才會真正促進(jìn)社會的和諧發(fā)展與進(jìn)步。

（四）揭示體制、機(jī)制和制度性問題并提高政府效能

政府效能建設(shè)將一直是我國改革必須面對的問題，其原因在于公眾的需求在不斷變化，現(xiàn)代化的思想要求也必須為民眾提供高質(zhì)的服務(wù)。體制、制度建設(shè)是必然選擇，審計機(jī)關(guān)有義務(wù)在審計中揭示和反映體制性障礙、制度性缺陷和重大管理漏洞，提出改革體制、健全法制、完善制度、規(guī)范機(jī)制、強(qiáng)化管理、防范風(fēng)險的建議，促進(jìn)完善體制制度、深化改革，以提高經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行質(zhì)量和績效。

三、國家治理下的政府審計功能實現(xiàn)機(jī)制

（一）明確國家治理下的政府責(zé)任體系建設(shè)

審計功能通過公眾委托而實現(xiàn)，公眾的需求變化將極大地改變政府審計的功能和發(fā)展方向。公眾更為關(guān)心的是政府為公眾提供了哪些服務(wù)？應(yīng)盡哪些義務(wù)？享受哪些保障？具體而言，涉及政府責(zé)任體系、政府責(zé)任機(jī)制以及政府責(zé)任履行等多個方面。劉力云（2005）認(rèn)為，強(qiáng)化政府責(zé)任、建設(shè)責(zé)任政府是一個系統(tǒng)工程，涉及到政府管理體制全方位的改革與創(chuàng)新，其中非常重要的是建立一個有效的政府責(zé)任機(jī)制。她同時認(rèn)為，政府責(zé)任機(jī)制主要是由明確和健全責(zé)任、責(zé)任履行、責(zé)任監(jiān)督、追究責(zé)任四個環(huán)節(jié)構(gòu)成。但目前，有關(guān)這一領(lǐng)域的建設(shè)還需要進(jìn)一步完善和加強(qiáng)，尤其是如何建立有效的責(zé)任體系是當(dāng)前緊迫的問題，以有利于后續(xù)改革的實現(xiàn)。

（二）正確處理建立新型國家審計和國家治理關(guān)系的差異性

政府審計功能將在很長時期內(nèi)與國家治理需求存在差距，涉及較為復(fù)雜的政府體制、模式以及責(zé)任分擔(dān)問題，差異提供了信號機(jī)制。研究如何消除這一差異，將有助于促進(jìn)國家治理和政府審計的融合，即實現(xiàn)其向現(xiàn)代化模式的轉(zhuǎn)化。建議突出三個方面的建設(shè)：一是制度層面。政府審計面臨的執(zhí)行難題是制度與標(biāo)準(zhǔn)問題，制度差異完善包括國家制度和國家審計組織體系、國家審計法律法規(guī)與準(zhǔn)則和職業(yè)道德的建設(shè)。通過規(guī)范化建設(shè)，將其科學(xué)化、客觀化。二是物質(zhì)層面。中央與地方的利益分割差異以及制度性因素，是審計功能實現(xiàn)的重大障礙。各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，造成國家審計與國家治理在這一層面的差異性也相當(dāng)大。建議增強(qiáng)中央與地方政府、區(qū)域分割間的整體規(guī)劃效果、保障機(jī)制、利益實現(xiàn)機(jī)制、審計問責(zé)機(jī)制等建設(shè)，通過這些機(jī)制的形成促進(jìn)國家治理目標(biāo)的實現(xiàn)。三是精神層面。審計功能實現(xiàn)的根本在于審計隊伍的素質(zhì)，增強(qiáng)人員的核心價值觀建設(shè)，保障審計人員的獨立性，提高審計人員的工作熱情，對于落實國家治理理念具有重要的意義。

（三）量化績效評價指標(biāo)和促進(jìn)責(zé)任追究

責(zé)任追究被認(rèn)為是良好的促進(jìn)責(zé)任履行的機(jī)制，有利于對權(quán)力形成有效的約束。但責(zé)任追究涉及兩個難題：一是技術(shù)性難題?？冃Э己说恼壌螁栴}、前任與后任問題、負(fù)責(zé)區(qū)域問題等等。二是制度與機(jī)制問題。當(dāng)出現(xiàn)重大問題時，是否存在制度與機(jī)制的原因，使決策者借助其缺陷而進(jìn)行違規(guī)操作？這兩個問題都是責(zé)任追究中必然面對的。責(zé)任的形成固然有責(zé)任者權(quán)力與責(zé)任濫用、錯位問題，但同時，也有監(jiān)督方式和監(jiān)督體制存在的漏洞。如果在決策方面多一些約束、在執(zhí)行方面多一些調(diào)控、在結(jié)果方面多一些評價、在績效方面多一些追究，國家治理下的審計功能就會得到體現(xiàn)。

【主要參考文獻(xiàn)】

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