環(huán)保PPP項目：是持續(xù)生機還是短暫繁華？

陳湘靜

開年沒多久，生態(tài)環(huán)保建設(shè)領(lǐng)域又傳來不少大型PPP項目簽約的消息。這股已經(jīng)攪動環(huán)保行業(yè)格局的熱潮恐怕還將繼續(xù)升溫。但它給行業(yè)帶來的是持續(xù)生機還是短暫繁華，是經(jīng)濟環(huán)境效益的雙贏還是會留下環(huán)境改善、企業(yè)經(jīng)營上的隱患，不少冷靜的思考、中肯的建議已經(jīng)開始在業(yè)內(nèi)形成。

相比于幾年前單個的污水、垃圾處理項目，如今的生態(tài)環(huán)保PPP建設(shè)項目多為海綿城市、流域治理等綜合性大工程，動輒就是十億甚至幾十億元的投資體量。這類項目市場的打開，在給行業(yè)充分想象空間的同時，其在規(guī)劃設(shè)計、技術(shù)工程、運營經(jīng)營、風險控制等方面的復(fù)雜性長期性，也帶給相關(guān)參與各方巨大的挑戰(zhàn)，更值得業(yè)界的重視和關(guān)注。

勿忘初心：提升環(huán)境公共產(chǎn)品供給水平是目標

政企合作過程中，不僅要讓專業(yè)企業(yè)擁有市場機會，讓地方政府提高公共治理的能力也是題中之義

香港深圳灣污泥處理廠以其在優(yōu)化環(huán)境方面的創(chuàng)新能力獲得了2015全球年度污水處理項目的大獎，這座公園式的處置設(shè)施曾給同濟大學可持續(xù)發(fā)展與新型城鎮(zhèn)化智庫主任諸大建留下深刻印象。

“項目建設(shè)標準非常高，投資超過50億元港幣，一開始我也以為是由企業(yè)負責投融資的那種BOT（建設(shè)—運營—移交）模式?！焙髞硭私獾剑椖?00%由香港政府買單，從建設(shè)到運營，與專業(yè)企業(yè)簽訂了15年合同?！斑@個BOT項目實現(xiàn)了這一模式的本源，就是通過專業(yè)的設(shè)計、建設(shè)和運營，提升污染物處理處置的能力與水平，改善環(huán)境質(zhì)量?！彼f。

而令他思考并頗感遺憾的是，類似這樣的案例在內(nèi)陸地區(qū)還不多?！拔覀兊腜PP基本上是為了地方政府解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金短缺和債務(wù)風險問題，少數(shù)水平高一點的項目是為了解決效率問題。而有些地方政府引入企業(yè)和社會投資時，甚至想的是少花錢辦大事?！?/p>

“缺錢是不少地方政府將基礎(chǔ)設(shè)施類環(huán)保項目外包的主因?！币晃粯I(yè)內(nèi)人士曾這樣戲稱PPP項目熱潮的成因。而從“十一五”的污水、垃圾處理等城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，到如今的海綿城市、黑臭水體治理、流域綜合整治，市場在逐步開放，主體在不斷變化，但投融資一直是其中重要的驅(qū)動力量。

這股力量在推動產(chǎn)業(yè)市場繁榮的同時，也留下了不少遺憾和隱患。特別是在一些環(huán)境類政企合作項目中，資本、價格成為核心關(guān)注點，而項目本身的系統(tǒng)性、專業(yè)性和長期性沒有得到應(yīng)有的充分重視，使得項目在建設(shè)、運行及穩(wěn)定削減污染方面不盡如人意。

比如，在2010年前曾占主流的BT類項目（建設(shè)—移交，俗稱交鑰匙工程），就曾留下不少因工藝設(shè)計、建設(shè)質(zhì)量等問題而不能正常運行甚至要推倒重來的處理設(shè)施；而進入BOT時代，低價競爭的風向也并沒有得到扭轉(zhuǎn)。

近一兩年來，一些污水、垃圾項目的報價一路走低，抱著“先拿下項目然后調(diào)價”想法的企業(yè)不在少數(shù)。而更值得警惕的是，少數(shù)企業(yè)是在穩(wěn)定運行、污染處置方面鉆空子、降成本。一位業(yè)內(nèi)人士就曾告訴記者，如果垃圾焚燒廠要把飛灰和滲濾液都合法合規(guī)處置，很多項目的報價根本不夠。

除了低價偏好，不少地方政府對PPP中“合作”部分的忽視，近年來令不少真正想做好項目的企業(yè)頗為頭痛。在污水垃圾處理等很多項目中，有不少比投融資、建設(shè)更為關(guān)鍵的問題需要雙方共同努力，如選址規(guī)劃、管網(wǎng)建設(shè)、污水垃圾收集等。對此，一些地方政府卻有些“甩包袱”思想，不主動工作，不積極配合，導(dǎo)致項目建設(shè)、運行多有不順。

近年來，在一些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，也有越來越多優(yōu)秀的污染治理項目不斷涌現(xiàn)，無一不是地方政府和企業(yè)理性、專業(yè)合作的結(jié)果。一些企業(yè)負責人告訴記者，特別是地方政府對合理支出和有效監(jiān)管的重視和到位，是重要的推動力?！罢蠛献鞯倪^程中，不僅要讓專業(yè)企業(yè)擁有市場機會，讓地方政府提高公共治理的能力也是題中應(yīng)有之義?！?/p>

清華大學建設(shè)管理系教授王守清曾撰文指出，做PPP，政府不是把工作完全甩給企業(yè)，也不能逃避特定性質(zhì)項目的支付/補貼責任，而是要轉(zhuǎn)變管理方式和重點，嚴格監(jiān)管產(chǎn)品質(zhì)量、服務(wù)水平和價格等。因為提供公共產(chǎn)品的終極責任仍屬于政府。

而諸大建自稱是個PPP的“旁觀者”，相比于熱鬧的市場，他對這一模式的初衷最為關(guān)心?！敖逃?、醫(yī)療、環(huán)保等事關(guān)民生的基礎(chǔ)公共服務(wù)領(lǐng)域，存在嚴重的投資不足，這是PPP模式的重要出發(fā)點，我們在討論的時候不能忘記這個‘初心?！?/p>

重視風險：績效考核、明確產(chǎn)出要跟上

PPP項目需要穩(wěn)定運營，企業(yè)不再以投資為主導(dǎo)，而轉(zhuǎn)向以運營服務(wù)為業(yè)務(wù)主要內(nèi)容

“海綿城市去年以來簽了不少大單，但最核心的績效考核卻還在探索過程中。這其實是不正常的?！币晃粯I(yè)內(nèi)人士向記者表達他的憂慮。如今，水環(huán)境領(lǐng)域綜合環(huán)境建設(shè)成為PPP新亮點，海綿城市、綜合管廊、河道流域治理等產(chǎn)生了不少大單。這類項目放大了體量，擴充了市場，但發(fā)生在其中的商業(yè)模式、績效考核、付費監(jiān)管等方面的質(zhì)變，政企雙方是否都做好了準備，還存在很大的疑問。

對于環(huán)境綜合類PPP項目，王守清表示，國內(nèi)外關(guān)于PPP已有共識，4條原則缺一不可。第一，必須有風險轉(zhuǎn)移。政府擅長控制的風險由政府控制，政府不擅長的由企業(yè)控制。第二，要有明確的產(chǎn)出標準。第三，績效支付，政府根據(jù)企業(yè)的績效表現(xiàn)付費。第四，投資者要形成全產(chǎn)業(yè)鏈。

而據(jù)記者了解，在綜合類環(huán)境整治PPP項目中，核心的產(chǎn)出標準與績效考核支付體系，都還屬于正在探索的階段。而業(yè)界普遍擔憂，在此情況下達成大量項目，將面對非常多的不確定性和風險。

一方面，由于面對后期地方政府還款風險，社會資本更傾向于盡量在前期工程階段利用工程利潤回流的方式盡早收回投入；另一方面，不少中標方的核心能力在于“建設(shè)”或“建設(shè)+投資”，運營能力相對欠缺，在建設(shè)期后尋求退出是其重要考慮。

對此，在去年末召開的全國財政系統(tǒng)PPP工作推進會上，財政部PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長、副部長史耀斌曾直言，PPP存在“重數(shù)量、輕質(zhì)量”現(xiàn)象，部分項目缺乏運營和績效考核，實質(zhì)上是拉長版的BT（建設(shè)—轉(zhuǎn)讓）項目。

在北京城建設(shè)計發(fā)展集團投融資部部長尹志國看來，重建設(shè)、輕運營的現(xiàn)象的普遍存在，可能是未來穩(wěn)定運營的隱患?！耙恍┐笱肫竺湍糜唵?，就是打算先拿到前面的投資回報，不考慮長期運營。因為后面運營維護利潤低，可以甩給政府。個人認為這樣后患無窮，對政府和公眾都是非常大的風險。一旦項目運營出現(xiàn)問題，政府還是要負責?！?/p>

而在地方政府可能面臨的風險之外，業(yè)界的關(guān)注點還在于，這一輪綜合建設(shè)類PPP將給環(huán)保產(chǎn)業(yè)帶來怎樣的影響。諸大建說，威立雅在上海2002年的時候宣布將不再以投資為主導(dǎo)，而以運營服務(wù)為業(yè)務(wù)主要內(nèi)容。這被上海政府評價為是一次業(yè)務(wù)上的升級。“我們能不能培養(yǎng)出以高水平運營服務(wù)為主的企業(yè)，而不是擅長做一錘子投資建設(shè)這樣的企業(yè)呢？這也是PPP中非常重要的第二個P?！?/p>

作為國際環(huán)境產(chǎn)業(yè)巨頭，蘇伊士、威立雅開拓全球市場的基礎(chǔ)是高水平的技術(shù)解決方案和專業(yè)化運營。其在中國，近兩年也已經(jīng)完成了向?qū)I(yè)化運營方向的回歸。在城市生活污水、工業(yè)園區(qū)污染治理、土壤修復(fù)、?；诽幹玫确矫?，專業(yè)的運營服務(wù)正在為其贏得更多的國內(nèi)客戶。

監(jiān)管到位：信息公開見效快

公開和透明是實現(xiàn)有效監(jiān)管的重要途徑，從項目的可研、立項開始，直到建設(shè)和運營，都必須有監(jiān)管參與

“我在2008年就準備了PPP項目監(jiān)管講稿，實際上到現(xiàn)在沒有人請我去做關(guān)于這方面的演講?！蓖跏厍宓摹巴虏邸狈从沉藰I(yè)界對PPP風險的擔憂和監(jiān)管的迫切呼吁。大量項目如此快速地推進，涉及的投資都達億元級別，作為最終的買單者，地方政府和公眾對環(huán)境PPP項目的技術(shù)方案、施工質(zhì)量、運行效果都有著關(guān)切。

“沒有監(jiān)管就沒有效率的提升，沒有服務(wù)和產(chǎn)品水平的提升?！蓖跏厍逄貏e強調(diào)，公開和透明是實現(xiàn)有效監(jiān)管的重要途徑?！肮ぷ魅^程的透明，可以引入公眾、媒體、甚至企業(yè)參與監(jiān)管。而且這個參與必須有制度，同時不能集中在事后，而是從項目的可研、立項開始，直到建設(shè)和運營，都必須有監(jiān)管參與?！?/p>

對此，亞洲開發(fā)銀行高級PPP專員肖光睿表示，對PPP的科學有效監(jiān)管，需要完備的制度，這需要一個周期，其發(fā)揮作用也是需要時間的。“我個人認為，PPP的信息公開是能夠立竿見影、比較有效發(fā)揮監(jiān)管功效的手段，可以幫助政府監(jiān)管項目和社會投資人，同時也能幫助社會投資人和大眾監(jiān)管政府的活動?！?/p>

他表示，亞行貸款項目的信息公開度是比較高的，貸款文件、項目文件、批復(fù)文件全文都根據(jù)我們的要求上網(wǎng)公開。同樣一些中國企業(yè)在參與世行、亞行項目的時候能夠做到，但是參與國內(nèi)一些項目的時候卻說自己做不到，這是要思考的一個問題。

不過這一問題將逐步得到改善。《政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺信息公開管理暫行辦法》日前已經(jīng)發(fā)布。目前要求公開的內(nèi)容包括項目實施方案、物有所值評價報告、財政承受能力論證報告、可行性研究報告和規(guī)范實施承諾書等。對此，業(yè)界人士表示，在環(huán)境類PPP項目中，大量的投資最后還是要靠政府財政逐年支付的，地方政府和公眾對項目技術(shù)方案的可行性、性價比等擁有知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

而王守清在接受記者采訪時表示，PPP項目信息公開的禁區(qū)只有兩個，涉及到國家安全和企業(yè)專利，其余的都應(yīng)該可公開?！爱斎唬_應(yīng)是分層級的，對不同機構(gòu)公開不同的范圍，不是所有信息都上網(wǎng)。具體可以分為主動和被動公開，前者是強制性的，后者是應(yīng)要求的，只要申請經(jīng)審核后就必須提供。”

“恰恰因為所謂的保密，為不規(guī)范競爭提供了溫床?！盓20平臺首席合伙人傅濤曾建議公開PPP合同等信息，認為這是低價競爭監(jiān)管的最省力的方法，可從重點公開低價競爭的所有相關(guān)合同等信息入手。

他表示，信息公開為總結(jié)經(jīng)驗提供了信息渠道，讓參與各方少走彎路；在此基礎(chǔ)上，推進服務(wù)標準的形成，為政府識別選擇投標公司作參考?！坝霉_透明、多方監(jiān)督的方式促使經(jīng)驗的積累、教訓的吸取、倒逼良性競爭的回歸?！?