公共政策制定中的利益博弈

馬寶成

利益博弈的不確定性使得公共政策制定的結(jié)果表現(xiàn)出不確定性和偶然性。這種不確定性和偶然性直接影響了公共政策解決公共問題的績效。因此，應(yīng)通過協(xié)調(diào)好各博弈主體的利益關(guān)系，實現(xiàn)利益博弈的制度化，推行政務(wù)信息公開，促進(jìn)利益博弈主體發(fā)育均衡等措施，力爭在合理的利益博弈中形成績效最大化的公共政策。

公共政策不確定性的出現(xiàn)

在現(xiàn)代社會，公共政策已經(jīng)成為實現(xiàn)公共利益、從事公共管理的重要手段，公共政策對于當(dāng)今經(jīng)濟社會發(fā)展有著重要的意義和作用。按照戴維·伊斯頓的定義，所謂公共政策就是對社會價值的權(quán)威性分配。一個或者一些利益主體如何通過公共政策制定得到自己預(yù)期的結(jié)果，取決于自身在公共政策制定過程中的博弈狀況。一項公共政策的提出、制定、實施是相關(guān)利益主體互相博弈的結(jié)果。公共政策的目標(biāo)實際上就是對各種利益矛盾進(jìn)行協(xié)調(diào)處理和重新界定。通常來說，任何一項公共政策都具有穩(wěn)定性的特點，這一特點直接影響到公共政策解決公共問題的績效。

然而，在當(dāng)今社會利益結(jié)構(gòu)日益分化的背景下，公共政策制定過程變得日益復(fù)雜，這使得公共政策制定的結(jié)果表現(xiàn)出不確定性和偶然性。這種不確定性和偶然性直接影響了公共政策解決公共問題的績效。因此，如何控制甚至消除由利益博弈帶來的公共政策的偶然性或者不確定性，提升公共政策的穩(wěn)定性和解決公共問題的績效，是公共政策制定者需要解決的一個重要問題。

近來，一些地方發(fā)生的與公共政策制定相關(guān)的幾起事件，直接印證了這種利益博弈的不確定性對公共政策制定的影響。如寧波PX項目事件、四川什邡鉬銅項目事件以及江蘇啟東排污項目事件，乃至2007年的廈門PX項目事件、2009年的廣州番禺垃圾焚燒事件。這些事件的起因、過程、結(jié)果都大同小異：要建某一大型重化工項目，由于民眾顧及環(huán)境污染帶來的危害，項目遭到民意反對，博弈數(shù)日，事件升級，地方政府做出妥協(xié)，項目下馬或暫時終止。社會輿論對此普遍認(rèn)為，這些地方性公共政策制定的結(jié)果與地方政府的初衷截然相反，不是“雙贏”，而是“雙輸”。這種結(jié)果具有典型的不確定性和偶然性，是作為公共政策制定主體的地方政府未曾預(yù)料到的。

公共政策不確定性產(chǎn)生的原因

公共政策制定中的利益博弈主體的多元性、復(fù)雜性，利益博弈的途徑的多元化，利益博弈主體參與公共政策制定過程中存在著信息不對稱，公共政策制定過程中利益博弈主體的參與不充分等因素都是導(dǎo)致公共政策不確定性產(chǎn)生的原因。

公共政策制定中的利益博弈主體是多元的、復(fù)雜的。從宏觀層面看，公共政策制定的利益博弈主體基本包括了國家（政府）、市場和社會。具體來看，這些宏觀的利益博弈主體又各自包含更為具體的內(nèi)容。

從國家層面看，在我國，利益博弈主體主要有執(zhí)政黨、權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)。除此之外，人民政協(xié)、事業(yè)單位、行政性公司、某些社會團體等都可以從“公共”的角度參與政策的制定和實施，成為政策主體。這些都是公共政策制定的最基本、最核心的主體。在西方國家，公共決策的效率和執(zhí)行效果取決于行政領(lǐng)導(dǎo)。在我國，政府是公共政策的核心主體。在日常的公共政策制定過程中，中央政府和地方政府在公共決策中的地位和作用不完全一樣。地方政府更直接地與公眾進(jìn)行接觸和溝通，他們具有執(zhí)行、制定雙重身份，因而更能體會到公共政策中的要義及其所存在的失誤和問題，從而為修訂、完善公共政策做準(zhǔn)備。中央政府則更多地是針對宏觀的、涉及全球、全國的公共問題進(jìn)行決策。

從社會層面看，利益博弈主體主要包含公民個人、利益集團和非政府組織。當(dāng)今社會，普通民眾作為多元利益主體之一，有著日益清晰的利益訴求。他們已經(jīng)意識到，在利益博弈過程中，要想實現(xiàn)社會價值分配的預(yù)期效果，就必須強化自己在公共政策制定過程中的主體地位。因此，在公共政策制定過程中，民眾強烈地要求向公共政策系統(tǒng)表達(dá)自己的意愿，使公共政策能夠更充分地體現(xiàn)自己的利益。他們甚至就某些利益關(guān)系重大的向題向政府討價還價，施加壓力。

利益集團在不同程度上代表著一定社會群體或團體成員的利益。他們通過參與政策的運行來表達(dá)他們所代表的群體的要求。在中國，傳統(tǒng)的利益集團往往代表著年輕人、婦女、工人、科學(xué)研究人員的利益，比如“婦聯(lián)”、“共青團”、“工會”等等，都是帶有半官方性質(zhì)的群眾團體，也是公共政策制定中的主要利益博弈主體。

非政府組織也逐漸成為公共政策制定過程中的利益博弈主體。非政府組織參與公共政策制定過程可以彌補現(xiàn)有體制的不足，發(fā)揮公共政策制定中的利益博弈主體的應(yīng)有作用，更好地維護以公共利益為核心的社會利益，促進(jìn)多元化社會的可持續(xù)發(fā)展。特別是在環(huán)境保護、落后地區(qū)扶貧等主要公共政策領(lǐng)域，非政府組織顯示出了自身特殊的優(yōu)勢和重要影響力。

從市場層面看，企業(yè)是最核心的利益博弈主體。比如，在當(dāng)前形勢下，房地產(chǎn)商是一個最具有公共政策影響力的利益主體之一。因為房地產(chǎn)是在過去十幾年間資源積聚速度最快、資源積聚規(guī)模最大的一個領(lǐng)域。同時，房地產(chǎn)商也是較早以自覺的意識甚至集體的力量影響政府政策和社會風(fēng)向的一個群體。除房地產(chǎn)商之外，其他一些重要國有企業(yè)，特別是一些具有壟斷性質(zhì)的國有企業(yè)，本身就是體制內(nèi)的重要力量，他們依據(jù)自身的優(yōu)勢，不斷對有關(guān)公共政策的制定施加影響力，其在公共政策制定過程中的影響力也非同一般。

現(xiàn)代社會的利益主體不僅是多元化的，而且在公共政策制定過程中也呈現(xiàn)出錯綜復(fù)雜的利益博弈關(guān)系?，F(xiàn)代社會是開放社會，不同的利益博弈主體為了自身利益，不同程度地參與到公共政策制定的過程中來。特別是在市場經(jīng)濟條件下，市場是一種特定的資源配置機制，有關(guān)利益分配的公共政策制定已經(jīng)不再主要取決于國家的意志，而越來越依賴于國家和市場的利益博弈。利益博弈主體的多元化和復(fù)雜化，不僅使得公共政策制定這一利益博弈過程呈現(xiàn)出復(fù)雜多變的狀況，而且也使得利益博弈的結(jié)果變得難以預(yù)料。

公共政策制定中的利益博弈的途徑是多元的。這種參與途徑的多元化也是導(dǎo)致公共政策偶然性或不確定性的一個重要原因。從公共政策制定的實際看，這一多元化的利益博弈途徑包括制度化途徑和非制度化途徑兩個方面。

所謂制度化參與就是在體制和法律范圍內(nèi)的利益博弈。制度化間接參與途徑有很多方式。這其中包括：通過人民代表大會間接參與政策制定過程。這一制度化途徑主要是通過選舉代表參加國家、地方定期或適時召開的人民代表大會，討論決定國家、地方的發(fā)展方針、政策，間接影響政策的制定執(zhí)行與調(diào)整；通過人民政治協(xié)商會議間接參與政策制定過程。各民主黨派代表不同的社會利益群體、不同階層人民的利益、要求，通過政治協(xié)商會議表達(dá)社會各界群眾的意志和愿望，協(xié)調(diào)各方群眾的利益。公民通過推薦政協(xié)委員的方式參與政策過程，把自己的意愿訴求轉(zhuǎn)化成政協(xié)委員的提案、建議，從而影響政策過程；通過參加社團活動參與政策制定過程，把對有關(guān)政策的建議、要求經(jīng)過一定程序反饋到公共政策制定過程中，從而影響政策的制定與調(diào)整。

制度化直接參與是公共政策制定主體通過聽證、信訪、公示、政務(wù)信息網(wǎng)等途徑搜集、征求有關(guān)政策相對人意見的活動，給政策相對人直接、充分表達(dá)意見的機會。比如，通過聽證制度參與政策過程。公眾借助聽證程序直接參與到行政決策過程中，直接向政策制定者反映自己的意愿，影響政策的制定與調(diào)整。政策制定者通過聽證會收集到較為廣泛的、直接的、真實的信息，并據(jù)此作出政策調(diào)整修改的決斷，從而準(zhǔn)確協(xié)調(diào)各利益主體的不同利益要求；民眾通過政務(wù)信息網(wǎng)參與政策過程。這是政府政務(wù)公開和政策民主化的制度安排，也是公民直接參與政策過程的一種制度性參與方式；民眾通過信訪制度參與政策制定過程。信訪制度已成為我國基本的民意表達(dá)制度之一，是我國公民表達(dá)愿望、參與公共政策制定的重要渠道。

所謂非制度化參與是與制度化相對的，是非主流的公共政策參與途徑，但其在公共政策制定過程中的作用也很重要。比如，民眾借助特殊的社會關(guān)系網(wǎng)和非正常的手段對政策施加影響。民眾通過親緣關(guān)系、朋友熟人關(guān)系等社會關(guān)系干擾政策的制定、執(zhí)行、調(diào)整，讓自己的觀點在政策方案里得到體現(xiàn)，使政策偏離原定目標(biāo)；有些利益集團通過個別游說、私下接觸甚至行賄操縱政策，使對自己不利的政策產(chǎn)生變通，維護并擴大自己的利益，使公共政策失去公平與公正；個別民眾在公共政策制定過程中，通過抗議、示威、靜坐甚至游行等較激烈的參與方式對公共政策施加影響，通過極端的方式影響有關(guān)公共政策的形成。

利益博弈主體參與公共政策制定的信息不對稱。公共政策是一個政策信息不斷輸入、轉(zhuǎn)換和輸出的過程，信息和基于信息的判斷是整個政策系統(tǒng)有效運轉(zhuǎn)的基本動力。公共政策制定過程與政策信息之間的緊密關(guān)系必然要求政策主體和政策目標(biāo)群體迅速、全面、真實、準(zhǔn)確地掌握各種信息。在我國當(dāng)前的公共政策制定過程中，外生性不對稱信息和內(nèi)生性不對稱信息都普遍存在，但后者表現(xiàn)得更加突出，特別是作為普通民眾的公共政策目標(biāo)群體無法對政策制定者和執(zhí)行者的具體政策行為進(jìn)行有效的事前預(yù)測、事中觀察和事后監(jiān)督。這兩種形式的信息不對稱有其特定的表現(xiàn)形式和產(chǎn)生原因，并且會對政策實踐產(chǎn)生諸多不良影響。公民個人相對于政府而言在信息量和信息處理能力方面仍處于劣勢，公民參與水平的高低在一定程度上受制于政府的信息發(fā)布、接受和反饋情況。由于受傳統(tǒng)等級結(jié)構(gòu)的影響，公共服務(wù)理念得不到完全落實，公民特別是弱勢群體對權(quán)威的屈從會導(dǎo)致信息被扭曲。

公共政策制定過程中利益博弈主體的參與不充分。這一方面是因為有關(guān)利益博弈主體的參與能力不夠。傳統(tǒng)文化的一元價值取向，扼殺了群眾的創(chuàng)造精神，使得依賴、盲從的政治心態(tài)成為群眾的心理痼疾，政治參與的盲目性凸顯。公眾的政治素質(zhì)和文化素質(zhì)不夠高，很多公民沒有掌握基本的民主生活技能，相當(dāng)一部分公民對政治參與的權(quán)利和義務(wù)所知甚少，不知道應(yīng)該如何參與。另一方面，一些強勢利益博弈主體有意控制公共政策制定的相關(guān)重要信息，一般的利益博弈主體了解不到這些重要信息，無法為自身參與公共政策制定的博弈提供有利支持。

在上述因素的影響下，公共政策制定過程中的利益博弈的結(jié)果大體有三種：雙贏、有輸有贏、雙輸。一般看來，雙贏的結(jié)果是每項公共政策的一個最優(yōu)目標(biāo)。因此，如何消除消極影響因素，使得公共政策的利益博弈結(jié)果向著雙贏的方向發(fā)展，是公共政策制定過程中的一個亟待解決的重要問題。對此，我們在公共政策制定過程中，要采取一系列具體措施，盡力控制這些不利因素的影響，力爭形成績效最大化的公共政策。

如何形成績效最大化的公共政策

協(xié)調(diào)好不同的利益博弈主體的利益關(guān)系。當(dāng)前，社會利益關(guān)系出現(xiàn)了許多新變化，社會利益格局出現(xiàn)了利益來源多樣化、利益主體多元化、利益差距擴大化甚至利益沖突激烈化的趨勢。如何在這樣的復(fù)雜局面下，協(xié)調(diào)好利益博弈主體之間的關(guān)系，是公共政策制定面臨的一個重要課題。

實現(xiàn)利益博弈的制度化。以制度為基礎(chǔ)的利益博弈是市場秩序的重要組成部分，特別是在市場經(jīng)濟和利益分化的條件下，利益博弈將成為公共政策制定過程的一種常規(guī)化做法。對此，不僅要不失時機地為利益博弈主體提供利益表達(dá)的渠道，同時，更需要為利益表達(dá)和利益博弈提供可遵循的規(guī)則，由此保障利益博弈能夠健康、有序地進(jìn)行，以促進(jìn)相對和諧的利益關(guān)系格局的形成。

要切實利用好現(xiàn)有的利益博弈主體參與公共政策制定的途徑。從已有的經(jīng)驗看，專家咨詢論證制度、聽證會以及社會公示制度都是保證公共政策制定科學(xué)化、民主化的重要舉措，而且實踐證明，這些措施在公共政策制定過程中已經(jīng)顯示出了預(yù)期成效。但是，這些舉措也在一定程度上存在形式主義、走過場的問題。為此，要完善決策的論證制度，在設(shè)計方案時，除了組織專家進(jìn)行一般的可行性論證外，還要組織與前述論證專家不同的另一批專家進(jìn)行不可行性論證（或方案風(fēng)險分析、方案抗風(fēng)險分析），并同時作為決策方案報評（議）、報批的前置條件。要在決策體制中成立決策評議委員會，起到進(jìn)行民意調(diào)查、反映民心、集中民智作用；完成決策議題的初審、決策方案設(shè)計承擔(dān)組織（人）的初定；對決策設(shè)計組織（人）的調(diào)查行動進(jìn)行指導(dǎo)；對決策方案設(shè)計組織報來的決策草案進(jìn)行評議和審查；對有疑點的決策草案組織二次抗風(fēng)險分析。決策評議委員會開會時采取民主集中制方式，少數(shù)服從多數(shù)進(jìn)行決定。同時，要廣泛開辟各種渠道，如接待日、協(xié)商對話、舉報制度、民主評議、政風(fēng)行風(fēng)熱線、電子信箱、網(wǎng)上博客等，將更多現(xiàn)代化信息載體和手段有效運用到有序公共政策制定過程中來。

以政府信息公開制度為基礎(chǔ)，實現(xiàn)信息公開透明。已經(jīng)實施了近10年的《政府信息公開條例》，是我們建設(shè)透明政府的重要基礎(chǔ)。完善辦事公開制度，國家機關(guān)的活動應(yīng)進(jìn)一步透明化，信息應(yīng)進(jìn)一步公開，公眾知情權(quán)應(yīng)進(jìn)一步落實。如盡快實現(xiàn)人民代表大會活動的公開化和透明化，加快實現(xiàn)財政預(yù)算的公開、人大代表的聯(lián)系方式公開、立法公開聽證、公民自由旁聽人大會議辯論等。特別是在一項具體的公共政策制定過程中，一定要尊重民眾的知情權(quán)，讓公共政策的相關(guān)方清楚了解公共政策制定的相關(guān)內(nèi)容和制定過程，解決公共政策制定過程中的信息不對稱問題，為公共政策制定提供信息支持。

積極提升弱勢群體對公共政策的影響力，促進(jìn)公共政策的利益博弈主體發(fā)育均衡。目前，我國公共政策制定過程中的利益博弈主體發(fā)育是相當(dāng)不均衡的，強勢過強、弱勢過弱。與普通民眾相比，既得利益集團對公共政策的影響力要大得多，二者在公共政策博弈過程中的力量嚴(yán)重失衡。利益博弈主體發(fā)育失衡的后果，造成一些強勢群體對政府的決策有較大的影響，弱勢群體對于公共政策的要求則無法或不能充分地在決策中得到體現(xiàn)，公共政策出現(xiàn)較大的偏差，最終導(dǎo)致利益格局的失衡。為此，必須采取措施打破這種利益博弈主體發(fā)育不均衡的局面，通過多種渠道，采取多種措施，擴大弱勢群體的公共政策參與，提高弱勢群體的公共政策參與水平，切實增強弱勢群體的公共政策影響力。

（作者為國家行政學(xué)院研究員）