鄭州市軌道交通與土地聯(lián)合開發(fā)模式探悉

李攀科 李亞

［摘要］將城市軌道交通建設(shè)與沿線土地開發(fā)結(jié)合起來，以物業(yè)增值的收益來彌補(bǔ)軌道交通建設(shè)和運(yùn)營的資金缺口，是緩解籌建及運(yùn)營成本壓力的重要手段。文章在分析國內(nèi)城市軌道交通與土地聯(lián)合開發(fā)既有模式的基礎(chǔ)上，對(duì)鄭州市軌道交通與土地聯(lián)合開發(fā)的模式和步驟進(jìn)行初步探討，以期對(duì)鄭州市軌道交通建設(shè)能有所裨益。

［關(guān)鍵詞］軌道交通；土地利用；聯(lián)合開發(fā)

［基金項(xiàng)目］河南省科技廳軟科學(xué)研究項(xiàng)目（編號(hào) 102400450302）

［作者簡介］李攀科，鄭州鐵路職業(yè)技術(shù)學(xué)院講師，碩士，研究方向：管理學(xué)，河南鄭州，450052；李亞，鄭州鐵路職業(yè)技術(shù)學(xué)院助教，碩士，研究方向：軌道交通運(yùn)輸，河南鄭州，450052

［中圖分類號(hào)］ F53 ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］ A ［文章編號(hào)］ 1007-7723（2012）04-0082-0004 隨著我國經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，各大城市的交通擁堵現(xiàn)象越來越嚴(yán)重。建設(shè)城市軌道交通，對(duì)緩解城市化進(jìn)程帶來的交通壓力意義重大。目前，城市軌道交通的建設(shè)熱潮正在全國興起，鄭州也不例外。2009年2月6日，鄭州市地鐵規(guī)劃獲得國務(wù)院批準(zhǔn)，2009年3月，鄭州地鐵1號(hào)線工程動(dòng)工，同年9月份鄭州地鐵2號(hào)線工程動(dòng)工，兩條地鐵線路現(xiàn)今正在如火如荼地建設(shè)中，竣工時(shí)間分別定為2013年、2015年。

一、軌道交通與土地聯(lián)合開發(fā)的背景

眾所周知，城市軌道交通作為社會(huì)公益事業(yè)，耗資巨大，鄭州地鐵1號(hào)線一期工程成本為5.9億元/公里，2號(hào)線一期工程成本為5.93億元/公里，工程總投資達(dá)268.45億元。由于軌道交通投資大、建設(shè)周期長、投資回報(bào)率不高等特點(diǎn)，導(dǎo)致私人投資無心也無力介入。我國城市軌道交通的建設(shè)到目前為止一般采用政府主導(dǎo)的負(fù)債型融資模式，這使得政府債務(wù)負(fù)擔(dān)很重。此外，在城軌交通的運(yùn)營過程中，其收益一般只通過票價(jià)、商鋪?zhàn)饨鸷蛷V告收入，這些收益往往不足以負(fù)擔(dān)其運(yùn)營成本，仍然需要政府進(jìn)一步補(bǔ)貼。

城軌交通不僅面臨著投資，同時(shí)也面臨著贏利的雙重壓力，因此迫切需要尋求良好的融資模式和市場化運(yùn)作來緩解這兩大難題。香港地鐵公司是國際上比較少見的能實(shí)現(xiàn)運(yùn)營贏利的公司，而它的贏利便是靠地鐵沿線物業(yè)收益來彌補(bǔ)建設(shè)資金的短缺，表1是香港地鐵1992～2001年這十年的經(jīng)營情況。

由此可見，土地增值是除車費(fèi)以外的最大收入來源。把城市軌道交通建設(shè)與沿線的土地開發(fā)結(jié)合起來，通過物業(yè)增值的收益來彌補(bǔ)軌道建設(shè)和運(yùn)營的巨大成本是籌措建設(shè)資金的重要手段，同時(shí)也是獲取運(yùn)營收益的一個(gè)有效渠道。本文在分析國內(nèi)各大城市軌道交通與土地聯(lián)合開發(fā)模式的基礎(chǔ)上，對(duì)鄭州市軌道交通與土地聯(lián)合開發(fā)的模式進(jìn)行了初步探討，以促進(jìn)軌道交通建設(shè)與土地開發(fā)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

二、 國內(nèi)軌道交通與土地聯(lián)合開發(fā)的既有模式

（一）香港模式——“地鐵＋物業(yè)”的特許經(jīng)營模式

香港地鐵作為全球地鐵公司中為數(shù)不多的贏利豐厚的地鐵公司，其所秉承的“地鐵+物業(yè)”特許經(jīng)營投融資模式多年來始終是各國爭相效仿的對(duì)象?！暗罔F＋物業(yè)”模式，簡單地說，就是以地鐵為中心，沿線開發(fā)土地物業(yè)，兩者相互配合，形成一種良性循環(huán)。香港地鐵公司物業(yè)開發(fā)的做法主要有兩種：一是城市軌道交通經(jīng)營企業(yè)向政府索要沿線土地的使用權(quán)，開發(fā)沿線高密度商貿(mào)建筑；二是城市軌道交通經(jīng)營企業(yè)向政府索要沿線土地的使用權(quán)后，采用PPP等項(xiàng)目特許經(jīng)營權(quán)等結(jié)構(gòu)融資方式，與其他房地產(chǎn)公司達(dá)成協(xié)議，合作進(jìn)行城市軌道上蓋物業(yè)開發(fā)、出售等。

香港地鐵公司在1975～1986年間修建的三條地鐵線上共計(jì)開發(fā)了18處房地產(chǎn)，其中包括3個(gè)購物中心150500m2的零售店、128500m2的寫字樓以及28000套公寓。這18個(gè)不動(dòng)產(chǎn)項(xiàng)目的收益有40億港元，而三條地鐵線的總建設(shè)成本大約為250億港元，其不動(dòng)產(chǎn)項(xiàng)目的收益占總建設(shè)成本的16%左右。

（二）上海軌道交通11號(hào)線嘉定段——“站點(diǎn)綜合體開發(fā)”模式

以往，上海軌道交通建設(shè)項(xiàng)目的市政用地開發(fā)權(quán)是由市政府相關(guān)部門審批，而軌道交通沿線商業(yè)開發(fā)的物業(yè)開發(fā)權(quán)則是在線路建設(shè)完成之后通過公開招投標(biāo)方式選擇房產(chǎn)開發(fā)商的。但上海軌道交通11號(hào)線嘉定段的建設(shè)卻運(yùn)用了與以往不同的開發(fā)模式，亦即項(xiàng)目公司不僅能夠擁有軌道建設(shè)的市政用地開發(fā)權(quán)還能獲得地鐵沿線商業(yè)用地的物業(yè)開發(fā)權(quán)。

上海軌道交通11號(hào)線被稱作嘉定新一輪發(fā)展的生命線，11號(hào)線貫穿嘉定區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃中的“四大板塊”，該項(xiàng)目計(jì)劃在這條線的9個(gè)站點(diǎn)區(qū)域開發(fā)約133公頃的土地，預(yù)計(jì)建設(shè)229.3萬m2的住宅、商業(yè)和公共建筑等。上海軌交11號(hào)線嘉定段實(shí)行軌道交通與物業(yè)同步規(guī)劃、同步建設(shè)以及同步開發(fā)，有效發(fā)揮軌道交通的集聚和導(dǎo)向效應(yīng)，并且將沿線物業(yè)收益反哺軌道建設(shè)投資運(yùn)營。嘉定區(qū)效仿的模板就是香港機(jī)場快線香港站綜合體開發(fā)。所謂“站點(diǎn)綜合體開發(fā)”，也就是在滿足站點(diǎn)綜合交通功能的前提下將站點(diǎn)上蓋及周邊物業(yè)實(shí)施一體化的綜合開發(fā)。上海地鐵此次試圖借鑒香港地鐵的成功經(jīng)驗(yàn)，并尋求相關(guān)政策方面的支持，以開創(chuàng)出內(nèi)地軌道交通建設(shè)的全新模式來。

（三）深圳市軌道交通4號(hào)線——港鐵運(yùn)作模式“一波三折”挺進(jìn)內(nèi)地

深圳市政府和香港地鐵公司早在2004年1月15日就達(dá)成軌道交通的BOT協(xié)議。其運(yùn)營期定為30年，協(xié)議中香港地鐵公司拿出60億元投資建設(shè)深圳軌道交通4號(hào)線，而深圳市政府則交給其北部龍華鎮(zhèn)4號(hào)線沿線車站和車廠的290萬m2地塊的物業(yè)開發(fā)權(quán)。香港地鐵公司計(jì)劃用30年的車票收入以及沿線車站和290萬m2地塊的土地增值收入作為資金來建設(shè)4號(hào)線長達(dá)16公里的地鐵線路。當(dāng)時(shí)這被稱為“中國內(nèi)地首次引入軌道交通和房地產(chǎn)開發(fā)相結(jié)合的創(chuàng)新模式?！?但這一計(jì)劃最終未獲國家發(fā)改委批復(fù)，至2009年，該設(shè)想終止。

此間，作為國企的深圳地鐵卻開始效法港鐵，于2009年，以招拍掛方式成功獲得三塊地鐵上蓋物業(yè)的開發(fā)權(quán)，包括前海、深大北、塘朗山車輛段，其中前海地塊建面高達(dá)141萬m2。在每一塊地鐵上蓋地塊內(nèi)，深圳地鐵都承建一定比重的保障房。這一“地鐵+上蓋物業(yè)+保障房”的模式，被深圳視為緩解地鐵財(cái)政、發(fā)展保障房、穩(wěn)定房價(jià)的法寶。也因此，深圳地鐵雖引入了港鐵模式，但卻后來居上。

2011年，香港地鐵在經(jīng)過6年的波折之后，通過招拍掛的合法程序，以近20億元的底價(jià)，拿到深圳首宗土地——龍華地鐵4號(hào)線20余萬m2的上蓋地塊。香港地鐵公司承諾，如果該項(xiàng)目獲得凈利潤，將與深圳市分享，用于支持深圳的軌道交通發(fā)展。這是香港地鐵公司獨(dú)特的運(yùn)作模式首次成功挺進(jìn)內(nèi)地。在此之前，香港地鐵雖躋身于北京地鐵四號(hào)線，但是卻放棄了對(duì)其沿線土地的開發(fā)權(quán)。

三、鄭州地鐵1號(hào)線與土地聯(lián)合開發(fā)模式及步驟探析

鄭州地鐵1號(hào)線為一條東西方向的直徑線，全長34.84km，共設(shè)28個(gè)車站，其中有7個(gè)軌道交通換乘樞紐。其線路功能住戶要貫穿城市東西發(fā)展主軸，覆蓋城市東西主軸客流走廊，聯(lián)系高新片區(qū)、須水片區(qū)、西部服務(wù)片區(qū)、城市核心區(qū)、新客站片區(qū)，為核心區(qū)與西部地區(qū)、東部地區(qū)提供快速聯(lián)系，引導(dǎo)促進(jìn)新客站片區(qū)、須水片區(qū)和高新區(qū)的發(fā)展，東西方向強(qiáng)化城市軸線發(fā)展。

地鐵1號(hào)線的沿線既有需要改造的舊城區(qū)，也有尚需發(fā)展的新城區(qū)，這些區(qū)域有不少土地正因地鐵的通過而迅速增值。土地增值的收益，對(duì)緩解地鐵建設(shè)資金緊張問題的作用不可小覷。

（一）鄭州地鐵1號(hào)線可選擇的土地聯(lián)合開發(fā)模式

聯(lián)合開發(fā)的前提是獲取沿線土地的優(yōu)先開發(fā)權(quán)。鄭州市軌道有限公司要想獲取沿線土地的優(yōu)先開發(fā)權(quán)還需要政府的大力支持，鄭州市政府應(yīng)積極探索軌道交通沿線土地資源開發(fā)和利用的新機(jī)制，對(duì)現(xiàn)有的土地管理制度進(jìn)行完善和創(chuàng)新，賦予軌道公司沿線土地的整理權(quán)、開發(fā)權(quán)。

根據(jù)實(shí)際情況，鄭州地鐵1號(hào)線可選擇的土地聯(lián)合開發(fā)模式有以下幾種：

1.自行開發(fā)模式

沿線土地由軌道公司自己開發(fā)經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)軌道交通建設(shè)和土地開發(fā)、相關(guān)物業(yè)建設(shè)同步進(jìn)行。自行開發(fā)能最大程度地獲取土地增值所帶來的收益，但是這種方式的風(fēng)險(xiǎn)也大，而且對(duì)軌道公司的資金實(shí)力、建設(shè)能力、經(jīng)營能力要求都很高。對(duì)于鄭州市而言，這種模式要謹(jǐn)慎選用。

2.出讓土地模式

即將土地出讓給開發(fā)商進(jìn)行獨(dú)立開發(fā)，土地出讓收益作為軌道交通建設(shè)費(fèi)用。這種方式的優(yōu)點(diǎn)是能較快、較省心地籌集到建設(shè)資金，但其獲利是一次性的、短期的，不具備可持續(xù)性，而且開發(fā)的大部分利潤被房地產(chǎn)開發(fā)商占有。這種方式對(duì)于適用于急需建設(shè)資金的軌道開發(fā)項(xiàng)目。對(duì)于鄭州市而言，可以針對(duì)不同地塊，有選擇性地使用此模式。

3.合作開發(fā)模式

所謂合作開發(fā)模式，即沿線土地由軌道交通公司和房地產(chǎn)開發(fā)商聯(lián)合開發(fā)，大多數(shù)是由軌道交通公司提供用地，房產(chǎn)開發(fā)商提供開發(fā)資金、開發(fā)經(jīng)驗(yàn)，并負(fù)責(zé)具體的開發(fā)工作，軌道交通公司按協(xié)議的規(guī)定分享收益。這種合作開發(fā)模式最常見，香港地鐵就是采用這種方式運(yùn)作的。在合作開發(fā)模式中，又可分為軌道公司參股開發(fā)和合約開發(fā)兩種。參股開發(fā)即軌道公司持有一定的股份，按照股份比例分享房產(chǎn)收益；而合約開發(fā)是指軌道交通公司不直接參股沿線土地物業(yè)開發(fā)，而是把土地以一定條件轉(zhuǎn)讓給房產(chǎn)開發(fā)商。軌道公司可以基于土地增值依據(jù)以及合約依據(jù)，分享一定比例的物業(yè)開發(fā)和運(yùn)作利潤，并將此作為軌道交通建設(shè)費(fèi)用。此方式對(duì)軌道公司的優(yōu)點(diǎn)有三：一是幾乎不用承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)；二是能夠較快得到土地出讓收益；三是可得到持續(xù)性的物業(yè)運(yùn)營收益。但是這需要有合理的利益分配機(jī)制，政府要盡可能降低私人投資者的政策、金融、法律風(fēng)險(xiǎn)，而且通過一定機(jī)制保證私人投資者的基本收益；否則，私人投資者的投資積極性不高。

（二）土地聯(lián)合開發(fā)的步驟

1.成立聯(lián)合開發(fā)的專門機(jī)構(gòu)

首先，在有聯(lián)合開發(fā)的意向之后，就需要成立一個(gè)專門的職能部門來管理和控制此項(xiàng)事宜。因?yàn)槁?lián)合開發(fā)是牽涉到政府、軌道公司、開發(fā)企業(yè)及其他團(tuán)體和個(gè)人的行為。這個(gè)專門機(jī)構(gòu)的成立非常必要，它要為軌道交通的建設(shè)及各項(xiàng)土地開發(fā)活動(dòng)進(jìn)行全方位的協(xié)調(diào)。

2.實(shí)地調(diào)查沿線區(qū)域經(jīng)濟(jì)及房產(chǎn)市場

接下來，在進(jìn)行聯(lián)合開發(fā)規(guī)劃前，需要對(duì)鄭州市沿線地區(qū)的土地利用現(xiàn)狀、經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀和其他公共資源進(jìn)行實(shí)地考察和分析。

3.制定詳細(xì)的聯(lián)合開發(fā)規(guī)劃

在掌握鄭州市沿線區(qū)域的經(jīng)濟(jì)、土地及房產(chǎn)開發(fā)等情況后，下一步就著手制定詳細(xì)的開發(fā)規(guī)劃。政府部門、軌道公司和開發(fā)企業(yè)應(yīng)致力于完成計(jì)劃需做的各項(xiàng)工作，如此才能促成整個(gè)開發(fā)規(guī)劃中各個(gè)聯(lián)合開發(fā)細(xì)節(jié)的順利實(shí)施。

4.獲取沿線相關(guān)土地

了解具體的聯(lián)合開發(fā)規(guī)劃后，聯(lián)合開發(fā)的專門機(jī)構(gòu)要同政府部門加緊協(xié)商以便順利獲取沿線土地的開發(fā)及經(jīng)營權(quán)，并交由聯(lián)合開發(fā)執(zhí)行機(jī)構(gòu)進(jìn)行開發(fā)。

5.選擇聯(lián)合開發(fā)模式

拿到土地開發(fā)權(quán)后要針對(duì)不同的地塊選擇不同的土地開發(fā)模式，如自行開發(fā)、出讓開發(fā)、合作開發(fā)等。對(duì)于自行開發(fā)經(jīng)營的土地應(yīng)慎重考慮并確定合適的物業(yè)開發(fā)類型。

6.確定聯(lián)合開發(fā)順序

在實(shí)施土地開發(fā)前，還須根據(jù)聯(lián)合開發(fā)主管機(jī)構(gòu)反饋的各種信息，及沿線區(qū)域的土地、交通、房產(chǎn)等狀況來確定沿線各地塊最有利的開發(fā)時(shí)機(jī)。

7.實(shí)施土地開發(fā)

最后一步便是將具體的土地開發(fā)工作付諸實(shí)施。對(duì)于選擇自行或合作開發(fā)模式的地塊，軌道交通公司要具體實(shí)施并參與對(duì)沿線土地的開發(fā)；對(duì)于采用出讓模式的地塊，軌道交通公司應(yīng)對(duì)接手的房產(chǎn)開發(fā)商進(jìn)行監(jiān)督和協(xié)調(diào)。

根據(jù)國內(nèi)各軌道交通公司的成功經(jīng)驗(yàn)分析，要實(shí)現(xiàn)軌道交通利潤化，必須進(jìn)行商業(yè)化經(jīng)營。對(duì)沿線土地實(shí)行協(xié)調(diào)控制既可以使軌道交通建設(shè)成為政府引導(dǎo)城市發(fā)展、改善城市結(jié)構(gòu)、分流城市人口的重要手段，同時(shí)又能利用沿線軌道交通物業(yè)的發(fā)展來實(shí)現(xiàn)軌道建設(shè)與土地經(jīng)營的互動(dòng)。對(duì)于鄭州市軌道交通而言，在合適的政策支持下完善經(jīng)營機(jī)制，建立以城市軌道交通與土地聯(lián)合開發(fā)為一體的規(guī)劃設(shè)計(jì)就有可能緩解其軌道交通建設(shè)和運(yùn)營的資金壓力，實(shí)現(xiàn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境的和諧發(fā)展。

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