人口老齡化背景下我國農村養(yǎng)老保障制度的制度分析

［摘要］我國是全世界農村人口最多的國家，也是老齡化狀況最嚴重的國家。農村養(yǎng)老保障制度是否完善，與廣大農村老年人的基本生活權益相關，與農村的穩(wěn)定發(fā)展相關，甚至與國家的長治久安相關。當前，我國養(yǎng)老保障制度處在非均衡的狀態(tài)，政府、現(xiàn)存養(yǎng)老保障制度下的受益方和失益方這三個角色不斷地反復博弈是導致這種制度安排的不均衡狀態(tài)持續(xù)存在的深層原因。

［關鍵詞］人口老齡化；農村養(yǎng)老保障制度；制度分析

［作者簡介］盧效堅，東莞理工學院城市學院財經(jīng)系教師，汕頭大學碩士研究生，研究方向: 政府與公共部門人力資源管理，廣東東莞，523106

［中圖分類號］ C913 ［文獻標識碼］ A ［文章編號］ 1007-7723（2012）04-0024-0003一、前言

所謂人口老齡化，指在總人口中，老年人相對比例上升，按國際慣用標準， 60 歲以上或 65 歲以上的老年人口在總人口中的比例超過 10%和7%，即可看作人口老齡化[1]。人口老齡化是人類社會發(fā)展的必然結果。它既是社會進步的標志，也會帶來一系列棘手的社會問題。

目前，全世界范圍內，我國是農村人口最多的國家，也是老齡化狀況最嚴重的國家。而當前全國 70%以上的老齡人口主要分布在農村，必須重視農村人口的養(yǎng)老保障。據(jù) 2000 年第五次人口普查資料顯示，我國農村人口 7.84 億，而65 歲以上的老年人則達到 7.51％[2]。如此龐大的農村老年群體與城市的退休老年職工的重大區(qū)別是，他們沒有工資，沒有退休年齡的年限，往往忙碌一生，甚至直到喪失勞動能力后，生活缺乏基本的社會保障，更不用談享受退休金待遇。

因此，如何解決農村老年人的養(yǎng)老問題，建立全面多支柱的養(yǎng)老保障制度，是一項亟須解決的難題。不僅與廣大農村老年人的基本生活權益相關，與農村的穩(wěn)定發(fā)展相關，甚至與國家的長治久安相關。

二、我國人口老齡化的現(xiàn)狀、形成原因及其影響

（一）我國人口老齡化的現(xiàn)狀

2010年第六次人口普查顯示，全國人口為1339724852人，與2000年第五次全國人口普查相比，十年間增長了7390萬人，增長了5.84%，平均年增長率0.57%，比1990年到2000年期間的平均增長率1.07%下降0.5個百分點。

0～14歲的人口占總量的16.60%，比2000年人口普查下降了6.29個百分點；而60歲及以上人口占13.26%，比2000年人口普查上升了2.93個百分點，其中65歲及以上人口占了8.87%，比2000年人口普查上升1.91個百分點[3]。有關專家預測，2020年我國老年人口將達到2.4億人，占總人口的17.17%；在2030年之前，中國將進入高度老齡化社會（22%）；到2050年，老年人口總量將超過4億，老齡化水平達到30%以上[3]。

（二）我國人口老齡化形成的原因

從根本上講，這種人口轉變是醫(yī)療進步、教育水平明顯提高和經(jīng)濟發(fā)展的直接成就，也是公共衛(wèi)生事業(yè)，例如克服營養(yǎng)不良、飲用水衛(wèi)生、克服傳染病和寄生蟲疾病，以及降低母嬰死亡率等方面的結果。（1）出生率下降。1973年以來，全國范圍內推行計劃生育政策，出生率大幅度下降，2000年總出生率2.31%，相比1950年，降低了3.5%；（2）低死亡率。我國人口的平均壽命不斷提高，1957年，男性的平均預期壽命為55.82歲，女性的平均預期壽命為55.95歲，而到了1995年，男性平均預期壽命為67.36歲，女性平均預期壽命為71.89歲[4]。

（三）我國人口老齡化的影響

我國農村人口老齡化的影響是多方面的：（1）勞動年齡逐漸老化，勞動力資源日益不足。勞動年齡的群體占總人口比例的降低，從而導致勞動力資源減少，間接降低了勞動生產(chǎn)率，進而直接影響到整個經(jīng)濟的增長；（2）老年保障費用投入增多，而投資農村經(jīng)濟的費用卻相對減少；（3）家庭負擔加重，供養(yǎng)比重不斷提高，農業(yè)投入逐漸減少。

三、我國農村養(yǎng)老保障制度的制度分析

（一）制度變遷理論

1.制度變遷

制度變遷是指“制度的替代、轉換與交易過程，它實質上是一種效率更高的制度替換另一種制度的過程”[5]。而諾斯認為，制度變遷是一個在制度不均衡時追求潛在獲利機會的自發(fā)交替的過程。[7]加強農村養(yǎng)老保障制度的建設是一個制度變遷的過程，是一種效益更高的新農村養(yǎng)老保障制度代替舊的農村養(yǎng)老保障制度的過程。

2.制度安排

制度安排可以定義為管束特定行為模型和關系的一套行為規(guī)則。制度安排既可以是正式的，又可以是非正式的，正式的制度安排如政府、企業(yè)、醫(yī)院、大學等等，而意識形態(tài)、價值、習慣等就屬于不正式的制度安排的范疇[7]。在本文中，制度與制度安排所指的含義相同，農村養(yǎng)老保障制度就是一種制度安排。影響制度變遷的因素有多個方面，不同的情況之下影響制度變遷的因素不同，各個因素影響制度變遷的程度也各異。

3.制度變遷的主體

制度變遷的主體主要由個人、組織、各種社會團體和國家組成。其中，個人作為基木單位，是制度變遷的基本主體。組織是一群具有共同目標的人結成的集體，是制度變遷的關鍵。而國家往往是制度目標的選擇者、制度變遷進程的安排者以及制度的最終確立者[8]。在本文中，影響農村養(yǎng)老保障制度變遷的主體主要有政府、受益者和失益者，其中，失益者包括在農村養(yǎng)老保障制度下遭受不公待遇的政府和農民。

4.制度變遷的形式

制度變遷主要有兩種形式：（1）誘致性制度變遷。它是指“現(xiàn)行制度安排的變更或替代，它由個人或群體，在響應共同的利益時自發(fā)倡導、組織和實行”的制度變遷形式[7]。這種變遷的發(fā)生主要由于原有制度安排下無法獲得的利益所引起的，它通常是一種從整體到局部、自下而上的變遷過程。（2）強制性制度變遷。它是指“政府命令和法律引入和實行”的制度變遷形式。學者林毅夫認為強制性制度變遷可以彌補誘致性制度變遷存在的缺陷，如誘致性制度變遷所帶來的持續(xù)制度供給的不足，而國家的干預可以彌補持續(xù)的制度供給不足[7]?！辈⑶?，政府還可以依靠其強制力等的優(yōu)勢來減少或遏制“搭便車”等常見的現(xiàn)象，從而降低制度變遷的成本。

（二）我國養(yǎng)老保障制度現(xiàn)狀的制度變遷分析

目前我國養(yǎng)老保障體系的不完善狀況，究其原因，是制度失敗的結果。當前，在我國養(yǎng)老保障制度問題上，存在著大量的缺陷與漏洞現(xiàn)象，造成這些現(xiàn)象的原因盡管是多方面的，但制度是其最深層次的原因，它表明我國現(xiàn)行的養(yǎng)老保障制度存在著重大的缺陷。

1.養(yǎng)老保障制度非均衡的制度分析

制度經(jīng)濟學家認為, 當社會處于制度均衡狀態(tài)時, 制度變遷不會發(fā)生變化，而一旦社會出現(xiàn)非均衡情況，制度變遷就會發(fā)生[9]。從當前養(yǎng)老保障制度所出現(xiàn)的各種問題中，可以看出我國的養(yǎng)老保障制度明顯處在一種制度非均衡的狀態(tài)。從養(yǎng)老需求層面看，農村人口老齡化速度快，老齡化人口不斷攀升, 對養(yǎng)老需求不斷增加[9]；從養(yǎng)老供給層面看, 在我國，養(yǎng)老保障制度是一種準公共產(chǎn)品，制度供給主要靠國家承擔，發(fā)揮宏觀調控作用。傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式主要靠家庭和個人，而對不承擔贍養(yǎng)責任的個人或家庭也沒有相關的懲罰措施，更嚴重的是，農村尚未建立完善的社會養(yǎng)老保險制度[10]。多年來推行的計劃生育政策, 使農村家庭養(yǎng)老的資源越來越缺乏, 負擔加重。加上農村人口絕對值的增加，人均土地量的減少, 土地功能弱化等因素, 導致農村養(yǎng)老保障能力急劇降低。農村養(yǎng)老保障需求和供給失衡, 家庭養(yǎng)老功能逐年弱化, 農村社會養(yǎng)老保險制度變遷迫在眉睫[9]。

2.農村養(yǎng)老保障制度運行機制的不健全

當前我國農村養(yǎng)老保障制度出現(xiàn)的問題，是持續(xù)的制度非均衡狀態(tài)的必然表現(xiàn)。（1）農村養(yǎng)老保障系統(tǒng)不全面，工作人員待遇低，管理水平有限。首先，在很多實行農村養(yǎng)老保障制度的地區(qū)，農民投保率頗低，回報率低，難以起到養(yǎng)老保障的效果。其次，對于農村的養(yǎng)老保險經(jīng)費的投入，國家和地方財政投放低，幾乎全部由農村各人承擔，這對清貧的農民來說，是筆很大的開支。另外，農村的養(yǎng)老保障管理機構不完善，并無專人管理，也缺乏監(jiān)督。（2）農村養(yǎng)老保障的法律不健全。我國目前施行的農村養(yǎng)老保險辦法是基于民政部發(fā)行的 《縣級農村社會養(yǎng)老保險基本方案 （試行）》上略作修改而形成的，嚴重缺乏法律效力，常受一些外在因素和行政因素的影響。方針、政策缺乏穩(wěn)定性，國家常變動、更換，影響農村養(yǎng)老保險無法正常實施，農村養(yǎng)老保障制度也難以步入正軌[11]。

3.農村養(yǎng)老保障制度變遷中的主體關系分析

推動制度變遷的主體既有個人、組織，也有國家和各種社會團體。不同制度的變遷，其主體也各異。本文認為，推動我國農村養(yǎng)老保障制度變遷的主體，主要有三個角色: 政府、現(xiàn)存養(yǎng)老保障制度下的受益方以及失益方，從深層次分析，養(yǎng)老保障制度的形成與變遷，實際上是這三個角色不斷反復博弈的結果。

（1）農村養(yǎng)老保障制度中政府與受益方之間的關系

養(yǎng)老保障制度的變遷表現(xiàn)為自上而下的過程，是由政府主導和推進的。由此我們可以看出在推動制度變遷過程中，政府起著極其重要的作用。但是，各級政府為了績效，為了短期目標，往往不顧整個地區(qū)長遠發(fā)展，只重視城鎮(zhèn)的發(fā)展，無視農村社會經(jīng)濟的發(fā)展，以犧牲農村的發(fā)展來換取城鎮(zhèn)的發(fā)展，長期下去導致城鄉(xiāng)貧富差距懸殊加重，使原本能嘗到經(jīng)濟社會發(fā)展帶來優(yōu)惠的受益方遭受利益的侵蝕。這種情況下，盡管本應受益的一方想對養(yǎng)老保障制度進行變遷，但是由于原本受益的一方力單勢薄，加上政府重經(jīng)濟效益，認為只有GDP的增長才是考量政績的唯一標準，不希望加大投入來換取農村保障制度的完善，地方政府在保存自身最大化經(jīng)濟利益最大化前提下，濫用職權，故意曲解規(guī)則，修改文件，采取策略妨礙甚至取消制度的變遷，費盡周折加大制度變遷的成本，讓制度變遷活生生地被夭折。

（2）受益方與失益方在制度變遷中的關系

對于完善農村養(yǎng)老保障制度，我國政府在遭受各種輿論之后也進行了各種制度修補和完善，但效果并不明顯；并且由于現(xiàn)存養(yǎng)老保障制度的缺陷，使部分人非正常受益，這部分人為了自身利益往往會忽視公眾和失益方的整體利益和長遠利益。與之相比，社會保障制度中失益方的力量則顯得比較分散。由于受益方中一部分人因怕得罪領導，無膽站出來推動制度的變遷；還有部分人懷著“搭便車”的想法，不積極參與推動制度變遷行動。另外，制度作為一種公共物品，其發(fā)動、組織實施等都難以由力量分散的失益方承擔。因此，以往發(fā)生的養(yǎng)老保障制度的變遷，大都表現(xiàn)為政府主導和推動的自上而下的變遷過程。所以說，我國農村養(yǎng)老保障制度的制度變遷的形式是典型的強制性制度變遷，也就是“政府命令和法律引入和實行”的制度變遷。

由以上三個角色之間的關系可知，當前在農村養(yǎng)老保障制度中的失益方很難對目前不完善的養(yǎng)老保障制度的現(xiàn)狀形成有效制約，他們有完善養(yǎng)老保障制度的強烈愿望和動機，但因缺乏順暢的參與方式和有效的參與渠道，很難有所作為。由此看出，養(yǎng)老保障制度變遷的核心主力只能是政府尤其是中央政府。以往針對我國農村養(yǎng)老保障制度的每一次調整與嘗試，都是中央政府對制度保障失益方的一種回應，但是這種回應由于不能完全做到及時與全面，而且并非養(yǎng)老保障制度失益方的每一項呼吁都能得到及時迅速的制度回應，這主要是由于制度安排時滯性的影響作用。時滯性的存在，常使得新的制度需求和制度供給之間存在一個較長的時間間隔。除此之外，由于我國養(yǎng)老保障制度供給低效問題，導致新的制度安排的出臺，往往需要很長時間。由此，我們不難明白，為什么當前我國農村養(yǎng)老保障制度存在眾多弊端，處于制度非均衡狀態(tài)卻難以形成制度變遷。

由此可知，我國農村養(yǎng)老保障制度的不完善是與現(xiàn)行的養(yǎng)老保障制度處于不均衡狀態(tài)密切相關，制度中失益方和社會大眾缺乏有效的參與機制，而作為強制性制度變遷主體的中央政府，沒有發(fā)動足夠的動力如物力、人力和財力等來推動養(yǎng)老保障制度的制度變遷，導致了這種制度安排的不均衡狀態(tài)持續(xù)存在。但是，也應看到，這種制度的非均衡如果長期發(fā)展下去，將會造成非常嚴重的后果。因此，為了避免產(chǎn)生種種的不良后果，必須采取措施，通過制度上的不斷創(chuàng)新，建立起一整套可操作性強、科學完善、客觀公正的農村養(yǎng)老保障制度體系。

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