從岱山慘案看民國浙江地區(qū)的鹽政

葉恒

摘 要：1936年7月13日，岱山爆發(fā)了以鹽民集體反對(duì)鹽斤歸堆為導(dǎo)火線的岱山慘案，致使百余人傷亡。這次漁、鹽民集體反抗當(dāng)?shù)佧}稅警的沖突，其原因是多方面的，而由南京政府推行的漁鹽變色和鹽斤歸堆的鹽政改革措施中存在的弊端實(shí)為其中不可忽視的因素。此次慘案對(duì)財(cái)政部的鹽政改革造成了巨大沖擊，促使財(cái)政部對(duì)浙江鹽政改革中的弊病做出了適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。

關(guān)鍵詞：漁鹽變色；鹽斤歸堆；岱山慘案 中圖分類號(hào)：K263

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003P—9864（2012）04—0032—08

岱山為舟山群島的一個(gè)海島，民國時(shí)期歸浙江定海管轄。陸地面積約八百余方里，全島下轄高亭、東沙角、石橋三鎮(zhèn)。全島人口約五萬，境內(nèi)山多田少，農(nóng)業(yè)產(chǎn)出不夠半年之食用，該島大約有二萬人靠鹽業(yè)為生，年產(chǎn)鹽六十余萬擔(dān)。岱山還是浙江省舊式漁業(yè)的重要根據(jù)地之一，每屆夏秋大黃魚汛時(shí)，群集于此的漁船多至六七千艘，外來經(jīng)營謀生者，常增至二十余萬人，漁獲總量在百萬擔(dān)以上①。因此漁業(yè)和鹽業(yè)實(shí)為該島的支柱性產(chǎn)業(yè)。

為了改革積習(xí)已久的鹽政弊端，增加國庫收入，南京政府在成立之初就著手進(jìn)行鹽政改革。關(guān)于此次改革的背景、內(nèi)容及其得失，學(xué)界已經(jīng)有了較為豐富的研究成果②。但是對(duì)于此次改革所涉及的漁鹽這一特殊的鹽種，則鮮有研究。國民政府的漁鹽政策是整個(gè)鹽政改革的重要組成部分之一，岱山慘案爆發(fā)的直接原因是當(dāng)?shù)佧}民和漁民對(duì)漁鹽變色和鹽斤歸堆政策的不滿，是鹽民和漁民與當(dāng)?shù)佧}政部門矛盾的總爆發(fā)。這個(gè)政策涉及到鹽民的生產(chǎn)活動(dòng)以及漁民的用鹽等至關(guān)重要的問題，參與者既有鹽民也有漁民。雖然它只是一個(gè)地方個(gè)案，卻集中反映了國民政府在鹽業(yè)制度的設(shè)置和實(shí)施等方面存在的問題。筆者擬就這一問題作初步的探討。

一、漁鹽變色及其在岱山的推行

漁鹽，即漁業(yè)用鹽。在冷藏保鮮技術(shù)未普及之前，我國漁民在海上捕獲之魚，大部分都要以腌制品的形式在市場上流通，因此無論是漁民在漁船上進(jìn)行腌制，還是將魚類運(yùn)到岸上腌制，對(duì)于沿海產(chǎn)漁區(qū)來說，漁鹽的需求量都是非常大的。以岱山為例，每年鹽場所產(chǎn)之鹽六十余萬擔(dān)，而岱山漁場每年所需之漁鹽數(shù)量就在五十萬擔(dān)左右①。由此可見，岱山鹽場所產(chǎn)之鹽大部分供給漁鹽之用。因?yàn)闈O業(yè)用鹽的特殊性，民國政府為了扶持實(shí)業(yè)，增加漁業(yè)生產(chǎn)，抵制外來海產(chǎn)傾銷，特規(guī)定了漁鹽的低稅率。岱山漁鹽稅率為每擔(dān)二角左右，而食鹽稅率則高達(dá)七元一角②。雖然民國沿海各地漁鹽稅率不一，但大致如此。

這一良好的初衷并沒有帶來很好的效果，反而被不法商人利用漁鹽和食鹽之間的巨大差價(jià)，大肆傾銷漁鹽于內(nèi)地。漁鹽傾銷就不可避免地會(huì)導(dǎo)致國家鹽稅收入的減少，在這種情況下，以改變漁鹽的性質(zhì)或者顏色的辦法來杜絕漁鹽沖銷食鹽的措施便應(yīng)運(yùn)而生。1930年12月財(cái)政部頒布了《漁業(yè)用鹽章程》，旨在發(fā)揮全國關(guān)心漁鹽業(yè)之人士之智力，共同研發(fā)一種既能杜絕漁鹽沖銷食鹽，又不含毒性，無礙衛(wèi)生及腌制物的漁鹽。

江蘇省實(shí)業(yè)廳最先將試驗(yàn)經(jīng)過及結(jié)果報(bào)告實(shí)業(yè)部。試驗(yàn)結(jié)果請(qǐng)內(nèi)政部衛(wèi)生署轉(zhuǎn)飭中央衛(wèi)生試驗(yàn)所詳加化驗(yàn)，經(jīng)證明其中的變色鹽不含毒質(zhì)，全不妨礙衛(wèi)生③。1932年12月20日復(fù)由實(shí)業(yè)部分飭財(cái)政部及沿海各省府派員在京開會(huì)，專事商討此項(xiàng)問題，決議由財(cái)、實(shí)二部指定專家商同漁業(yè)團(tuán)體，擬具漁鹽變制實(shí)施辦法，會(huì)報(bào)核辦。1933年5月，財(cái)、實(shí)二部委派專家在浙江定海實(shí)地試驗(yàn)，其后二部復(fù)參照試驗(yàn)結(jié)果集各處對(duì)于漁鹽問題之意見，決定在青島設(shè)立漁鹽實(shí)驗(yàn)區(qū)，1935年10月29日青島漁業(yè)實(shí)驗(yàn)區(qū)委員會(huì)正式成立④。是為漁鹽發(fā)動(dòng)試驗(yàn)之經(jīng)過。

漁鹽變色方案最先由江蘇省實(shí)業(yè)廳提出，最早于青島設(shè)立漁鹽實(shí)驗(yàn)區(qū)，卻最早施行于岱山。江蘇省如皋縣“本年變制漁鹽尚未通用，惟曾有下列之辦法”⑤，“山東沿海各魚場于1936年春實(shí)行漁鹽變色”⑥，而岱山漁鹽變色施行于1936年1月，其辦理方法是在食鹽中加拌適量紅土，蓋為沿海各漁區(qū)首先實(shí)施漁鹽變色之漁場。

從以上漁鹽變色發(fā)動(dòng)試驗(yàn)之經(jīng)過可以看出，政府對(duì)于該政策的制定不可謂不謹(jǐn)慎。但該辦法僅在青島漁鹽實(shí)驗(yàn)區(qū)實(shí)驗(yàn)了一個(gè)多月，就匆匆向沿海省份推行。在這么短的時(shí)間內(nèi)，根本無法試驗(yàn)出各種變色鹽的優(yōu)劣，也無法得知用變色鹽腌制的魚類銷路如何，食用之后是否對(duì)人體有害?？梢姶隧?xiàng)政策的推廣不可謂不倉促。

《漁業(yè)用鹽章程》及其附屬《漁業(yè)用鹽變色變味辦法》① 作為制定這項(xiàng)政策的法律依據(jù)，也存在著許多的不合理之處。

首先，對(duì)漁民而言，存在不合理之處。據(jù)該章程第十九條之規(guī)定：“漁業(yè)人于漁汛過后，其用剩鹽斤數(shù)量在三百斤以上者，得繳由原放鹽機(jī)關(guān)指定地點(diǎn)代為存儲(chǔ)，掣回憑證，俟下屆漁汛時(shí)定期領(lǐng)用，如原漁業(yè)人逾期不領(lǐng)，得另行發(fā)售，由原業(yè)人領(lǐng)回價(jià)款，其在三百斤以下者得報(bào)請(qǐng)當(dāng)?shù)佧}務(wù)機(jī)關(guān)派員監(jiān)視傾入海，前項(xiàng)用剩鹽斤已納之稅款概概不發(fā)還。”漁民領(lǐng)鹽出海捕魚，既給鹽價(jià)又納鹽稅，剩余之鹽，不足三百斤就要拋之大海，這明顯是霸王條款。

其次，對(duì)鹽民而言，也存在不合理之處。財(cái)政部依《漁業(yè)用鹽章程》第三條之規(guī)定，制定了《漁業(yè)用鹽變色變味辦法》，該辦法規(guī)定“凡漁業(yè)用鹽變腥味或色應(yīng)由該管鹽務(wù)機(jī)關(guān)派員監(jiān)視，售鹽人執(zhí)行之。每擔(dān)漁業(yè)用鹽應(yīng)須變腥味或色之費(fèi)用得由售鹽人加入鹽本之內(nèi)”，購買變色原料的費(fèi)用得鹽民自己承擔(dān)，這就加重了漁鹽成本，影響當(dāng)?shù)貪O鹽的銷路。再者，本該由鹽政機(jī)關(guān)來施行的漁鹽變色程序，竟讓鹽民自己辦理，不合標(biāo)準(zhǔn)者還要受到懲罰。這從操作上又給鹽民制造了極大的困難，“即我鹽民所受痛苦，已屬不堪，但成本加重，而手續(xù)又繁，一方預(yù)備廒收，一方預(yù)備漁賣，白者不能沾紅，紅者不能加白，矮屋偪仄，器用窳敝，滲漏滿地，老友嗟嘆，及一肩紅鹽，往易升斗，惴惴猶恐拌和不均，觸犯法綱，其窮迫可憐之態(tài)，筆難形容”②。

最后，該章程作為指導(dǎo)漁鹽變色的法律依據(jù)，鹽政機(jī)關(guān)在制定漁鹽變色政策時(shí)卻朝令夕改，帶有很大的隨意性。岱山漁民自1936年1月起執(zhí)行用紅土摻和漁鹽腌制魚類的辦法，施行不到半年就因?yàn)樗玺~類口味不佳，影響色澤，又被批準(zhǔn)漁業(yè)用鹽改用拌和容易導(dǎo)致魚類腐爛的米糠。財(cái)政部對(duì)于漁鹽這種關(guān)乎漁、鹽民利益至切的必需品之規(guī)定朝令夕改?！罢畬?duì)此項(xiàng)新政之推行，不可謂不慎密”③ 的說法，實(shí)在令人難以信服。

除此之外，岱山鹽政機(jī)關(guān)有法不依的情況也有體現(xiàn)。該章程第二條規(guī)定：“凡依本章程發(fā)放之鹽，其稅率按一百斤不得超過二角?！钡獒飞綕O鹽分為四種，除了直接配給漁船和提供給當(dāng)?shù)佤~鲞廠的漁鹽稅率是每百擔(dān)一角五分符合規(guī)定外，收鮮船腌制鮮魚所領(lǐng)之鹽稅為每百斤二角五分，運(yùn)往嵊山、黃隴、羊山等處之漁鹽則每百斤收稅二角九分，遠(yuǎn)高于章程規(guī)定之稅率。

當(dāng)?shù)佧}政機(jī)關(guān)為了增加漁鹽稅收，違法加征漁鹽稅的情況也是層出不窮?！熬壨隄O民領(lǐng)購之漁鹽，每道鹽引計(jì)洋四元，每一船戶領(lǐng)引一道，即可購買一季之漁鹽，不另出費(fèi)，本年欲加重引稅，每鹽引一道，只準(zhǔn)購鹽十擔(dān)，約千三百斤左右，計(jì)費(fèi)四元，而每一漁船，普通一季須鹽七八千斤，大者尚不及此，故每船每季至少須納引費(fèi)二十余元，且如獲魚不多，剩余漁鹽，須復(fù)向秤放局納稅，否則被稅警查獲，即作私鹽罰辦，故遭稅警罰辦者頗多?！雹?漁民出海捕魚本來就是一份冒險(xiǎn)的工作，但是當(dāng)?shù)佧}務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)漁鹽配額和剩余漁鹽之不合理規(guī)定，對(duì)漁民來說無疑是雪上加霜。遇到漁獲頗豐，則所領(lǐng)漁鹽不夠腌制，只能錯(cuò)失漁汛而不能多撈，即便捕撈到船，也只能任其腐臭。如遇漁汛不利，沒有捕撈到足夠多的魚則更慘，所剩漁鹽則須傾倒入海或者重新納稅?？梢姰?dāng)?shù)佧}務(wù)機(jī)關(guān)單純?yōu)榱硕愂斩烈饧诱鳚O鹽稅，絲毫不顧漁民利益。

在岱山推行漁鹽變色，對(duì)當(dāng)?shù)貪O、鹽業(yè)造成了極大的損害。這種拌有紅土的漁鹽在腌制魚類時(shí)有諸多弊端，“市上買魚蟹者，視質(zhì)之鮮腐，定價(jià)之高下，而漁獲物之鮮腐，則以鱗腮為標(biāo)準(zhǔn)，鱗色以白為新，售價(jià)較昂，色黃則陳腐，不堪供食，至于紅色，尤非所宜，他如干鱉原質(zhì)，變紅或灰，即系霉?fàn)€，食之味澀，今以鮮美魚蟹，為色鹽所染，顧客誤會(huì)，以鮮為腐。各貨必致滯銷”①。于是1936年4月14日，實(shí)業(yè)部批準(zhǔn)了岱山漁民代表韓襄周呈請(qǐng)以米糠代替紅土對(duì)漁鹽實(shí)行變色的請(qǐng)求②。但是魚鱉用以米糠拌和的食鹽腌制以后，“易致潰爛，故一般漁民漁商，竟有忍痛以食鹽充作漁鹽者”③。漁民們請(qǐng)求用米糠代替紅土是為了讓腌制后的魚類在色澤和口感上不至于影響魚的銷路。但是，米糠遇水容易膨脹，時(shí)間久了就會(huì)發(fā)酵腐爛，用米糠摻和漁鹽腌制的魚類不僅口感和色澤不佳，甚至完全不能食用，對(duì)漁民造成的損失更大。無奈之下漁民只有忍痛以食鹽充作漁鹽。

無論漁鹽是用紅土還是米糠拌和，都易和鹽警隊(duì)發(fā)生糾紛，因?yàn)榘栌屑t土的漁鹽，在漁船上不免會(huì)沾上雨水，“一遇雨淋水積，顏色不無稍淡，即須罰辦充公”。同樣的，如摻加米糠，顏色更是難以辨別，“稅警認(rèn)為一經(jīng)篩簸，即可混充食鹽”④，更是難逃鹽警隊(duì)的苛罰。

迫于無奈，漁民代表韓襄周又于1936年5月21日電請(qǐng)行政院請(qǐng)求漁鹽免于變色，可是行政院將這一請(qǐng)求轉(zhuǎn)給財(cái)政部查核辦理，之后就沒有下文了⑤。一直到7月13日岱山慘案發(fā)生時(shí)，漁鹽變色都沒有明令廢止。

漁鹽變色是南京政府的一項(xiàng)“創(chuàng)舉”。世界各國歷史上均沒有漁鹽變色變性之規(guī)定，就拿漁業(yè)向稱發(fā)達(dá)的日本為例：“（漁鹽）完全不加變性，即以收買之原鹽買賣，在政府之管理及監(jiān)督上，雖不免種種麻煩，然于使用者及消費(fèi)者，則便利不少?！雹?漁鹽變色實(shí)為南京政府企圖解決漁鹽沖銷食鹽，防止?jié)O鹽走私的投機(jī)取巧之法。政府不從根本上加強(qiáng)漁鹽管理，杜絕徇私舞弊，而采取這種竭澤而漁的方式來杜絕私鹽販賣，最終只會(huì)使得漁商不愿販賣變色鹽腌制的魚類，民眾亦不愿食用，其結(jié)果只能是導(dǎo)致魚類和漁鹽銷量遲滯，漁、鹽民收入和國家課稅均減少的雙輸惡果。

二、岱山的鹽斤歸堆及其弊端

鹽斤歸堆是國民政府決心整理混亂的鹽務(wù)，推行《新鹽法》的基礎(chǔ)性措施之一。按照1931年5月南京國民政府公布的《新鹽法》第十四條和第十五條之規(guī)定：政府應(yīng)于鹽場適宜地點(diǎn)建設(shè)倉坨，為儲(chǔ)鹽之用，其由私人建造之倉坨應(yīng)歸政府管理或給價(jià)收歸國有；凡制鹽人制成之鹽應(yīng)悉數(shù)存儲(chǔ)于政府制定之倉坨，不得私自存儲(chǔ)①。場產(chǎn)鹽斤存放上之管理，為整頓稅收基要工作，也是杜絕包商和專賣制度，實(shí)現(xiàn)鹽就場征稅、自由買賣的前提條件。故整理場務(wù)必先建筑倉坨，將鹽斤集中存儲(chǔ)，以便管理?！伴L蘆一區(qū)，建設(shè)大規(guī)模之鹽坨，以為各區(qū)之模范。嗣于川南富榮東場建設(shè)官倉，商民至今稱便。民國十八年二月，稽核總所為整理場產(chǎn)計(jì)，仿照長蘆建坨辦法，決定先從淮北一區(qū)著手，現(xiàn)在淮北鹽坨已告完成。而山東等區(qū)，相繼建坨，揚(yáng)子四岸，皆建鹽倉?！雹?可見在沿海產(chǎn)鹽區(qū)建公坨，實(shí)行歸堆已經(jīng)在部分地區(qū)推廣實(shí)行，而且還“收效良好”、“鹽民稱便”。岱山鹽場在實(shí)行建坨歸堆之前的情況是“鹽民亦無公坨，藏鹽于家”③。鹽民將所產(chǎn)之鹽藏儲(chǔ)于家的做法，既不利于鹽場的管理，也容易致使鹽斤走私，所以繼沿海部分省份實(shí)行建坨歸堆后，岱山鹽場也于1936年6月底④ 開始實(shí)行建坨歸堆。

岱山鹽場圈占鹽民鹽田建筑公坨，是在既沒有通知當(dāng)?shù)卣矝]有通知鹽民的情況下進(jìn)行的。當(dāng)?shù)佧}務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)那些鹽田被劃作公坨的鹽民，既沒有提前給價(jià)購買，也沒有出臺(tái)具體的補(bǔ)償措施，無奈那些“鹽田被圈的鹽民都停止了曬鹽，大汗淋漓地奔到西又奔到東，四處懇求著”⑤。岱山慘案發(fā)生后，寧波、定海旅滬同鄉(xiāng)會(huì)聯(lián)名給蔣介石的請(qǐng)?jiān)笗疲骸胺獒飞疆a(chǎn)鹵泥場，約計(jì)二萬五千余畝，今測量歸堆坨基計(jì)十余處，劃入中心泥場四五百畝不等，平空劃去泥場五六千畝，若以數(shù)口之家，曬板五十塊，需泥場五六畝計(jì)之，尚有千余家泥場劃作堆基，即有數(shù)千口鹽民頓絕生計(jì)”⑥。

堆坨既成，鹽民須于下午四時(shí)將鹽歸堆。對(duì)于鹽民而言，“則正工作吃緊之時(shí)，尚可產(chǎn)約二斤左右”⑦，這一硬性規(guī)定，對(duì)鹽民造成的損失自然不言而喻。秤放局不僅限制了歸堆時(shí)間，而且還規(guī)定運(yùn)送鹽斤至公坨的經(jīng)費(fèi)也由鹽民自理。對(duì)于鹽田在公坨附近的鹽民來說自然不算麻煩，但距離稍遠(yuǎn)的鹽民就得雇人力或牲口搬運(yùn)，費(fèi)時(shí)又費(fèi)錢，這無形中又加劇了鹽民的負(fù)擔(dān)。

岱山鹽場推行的鹽斤歸堆不僅損害了鹽民的利益，更是妨礙了漁民的正常生產(chǎn)。因?yàn)椴粌H鹽斤歸堆限制時(shí)間，售鹽時(shí)間也必須于上午九點(diǎn)至下午四點(diǎn)間進(jìn)行。這種限制售鹽時(shí)間的作法對(duì)漁民來說更是損失浩大，“撈捕之日期，每月只有三大水，往往因待購漁鹽，須延誤一水，損失浩大”⑧。對(duì)于遠(yuǎn)洋捕魚的漁民來說限定配鹽時(shí)間尚且不便，而近海捕魚者更是不便。近海漁民每天出海一次，而且不允許配鹽出海，必須歸港后前往配鹽，如果配鹽地點(diǎn)較遠(yuǎn)或者下午四點(diǎn)之后才能前往配鹽，則所捕獲之魚恐怕早已腐爛。

相對(duì)漁鹽變色而言，岱山不是中國沿海最早推行鹽斤歸堆的地方。恰恰相反，岱山是比較晚實(shí)行歸堆的沿海鹽場。為什么在鹽斤歸堆推行比較完善的情況下，在岱山進(jìn)行的建坨歸堆會(huì)遭到漁、鹽民的集體反對(duì)，以致釀成慘案呢？

從根本上講，這跟鹽政機(jī)關(guān)實(shí)行單向責(zé)任制，缺乏有效的監(jiān)管有關(guān)。自民國2年改革鹽政以來，財(cái)政部下轄之鹽務(wù)總署及其分所，主要負(fù)責(zé)鹽務(wù)行政工作；稽核總所及其分所，主要負(fù)責(zé)鹽場征稅。雖然稽核總所的職能一度有過改變，但其機(jī)構(gòu)設(shè)置在岱山慘案發(fā)生前還一直保留。這兩套機(jī)構(gòu)只對(duì)財(cái)政部負(fù)責(zé)，地方鹽務(wù)機(jī)關(guān)既不受地方行政機(jī)構(gòu)的管轄，亦不受其監(jiān)督。這樣的管理體制固然能夠避免諸多掣肘，提高其辦事效率，可是也容易滋生腐敗。岱山鹽務(wù)人員和鹽稅警驕橫跋扈，家長作風(fēng)明顯，導(dǎo)致同漁、鹽民關(guān)系緊張，矛盾尖銳。岱山鹽務(wù)人員在沒有通知鹽民的情況下圈地建坨，又不給價(jià)補(bǔ)償，即是最好的佐證。

此外，在岱山鹽場建坨歸堆之所以會(huì)導(dǎo)致漁、鹽民的一致反對(duì)，最終釀成慘案，還跟岱山的特殊性有關(guān)：岱山鹽場所產(chǎn)之鹽，絕大部分供給漁鹽之用。因此限定收售鹽時(shí)間的做法，不僅于鹽民不利，對(duì)于漁民來說尤為不利。

三、岱山慘案及浙江鹽政改革

1936年7月13日岱山爆發(fā)了漁、鹽民以反對(duì)鹽斤歸堆為導(dǎo)火線的岱山東沙角慘案（一般稱“岱山慘案”）。由于當(dāng)?shù)爻臃啪謱?duì)于圈用鹽民鹽田建公坨沒有給出合理的交代，建坨之后又馬上施行歸堆，于是岱山漁、鹽民2000多人于7月8號(hào)聚集在東沙角資福寺開會(huì)，商討辦法。他們決定向秤放局、稅警局請(qǐng)?jiān)?，要求取消圈地建坨，取消漁鹽變色和鹽斤歸堆。次日，參加請(qǐng)?jiān)傅娜诉_(dá)到3000多。12日晚，鹽民王寶仁被稅警隊(duì)抓去，懸梁拷打，被責(zé)問是誰指使他們聚眾鬧事的，最后被打得皮開肉綻的王寶仁被放回。13日下午兩點(diǎn)多，漁鹽民依舊集會(huì)請(qǐng)?jiān)?，集體罷曬。此時(shí)，參加集會(huì)的漁、鹽民被稅警隊(duì)和公安局十幾號(hào)人包圍，并被前來鎮(zhèn)壓的隊(duì)伍沖散了。稅警隊(duì)抓了一個(gè)落在最后的鹽民，3000多漁、鹽民很快又聚集起來，要求釋放他們的伙伴。其中一名稅警局職員開槍打死了一名請(qǐng)?jiān)耕}民，漁、鹽民們便沖上去和稅警隊(duì)混戰(zhàn)起來，最終打死秤放局職員四人、稅警局警員五人，打傷三人。漁、鹽民還放火燒了秤放局，并將秤放局內(nèi)財(cái)物、衣物搶劫一空。漁鹽民死者約三十余人，傷者百余①。14日凌晨，本地漁民和外籍漁民已紛紛駕船逃至外海，本地青壯年鹽民也紛紛逃到山里，鎮(zhèn)上的商鋪為了避免受連累，也都關(guān)門歇業(yè)。漁汛期本來一片繁榮熱鬧的岱山，頓時(shí)呈現(xiàn)出一片死氣沉沉的景象。

岱山慘案雖然只是發(fā)生在岱山這個(gè)小島上的一件漁、鹽民同當(dāng)?shù)佧}稅警之間的暴亂事件，但對(duì)財(cái)政部和浙江省當(dāng)局產(chǎn)生了很大的觸動(dòng)。財(cái)政部決定對(duì)鹽政改革中的種種弊端做出必要的調(diào)整，特別是針對(duì)在辦理岱山漁鹽變色和鹽斤歸堆中表現(xiàn)的鹽政之弊作了重大改革。

首先，撤換了原岱山鹽務(wù)稅警局副局長兼岱山秤放局局長兼場長余炳勛，調(diào)防岱山場所有鹽稅警。財(cái)政部還電令鹽務(wù)稽核總所“轉(zhuǎn)飭稅警隊(duì)，嚴(yán)加約束”②。岱山秤放局和當(dāng)?shù)囟惥鳛辂}務(wù)機(jī)關(guān)的行政、執(zhí)法人員，由于缺乏地方有效監(jiān)管，在辦理漁鹽變色和鹽斤歸堆過程中，對(duì)當(dāng)?shù)貪O、鹽民任意苛罰，無故刁難，肆意加征漁鹽稅。財(cái)政部調(diào)防當(dāng)?shù)佧}稅警，雖然沒有能夠徹底改變鹽政缺乏監(jiān)管的弊端，但至少在事件發(fā)生后不久收到了實(shí)效，“而各區(qū)漁鹽民聞?dòng)嵑?，亦皆已望風(fēng)來歸，漸次回復(fù)原狀矣”①。

鹽政機(jī)關(guān)自上而下缺乏有效監(jiān)管的情況，民國伊始就已經(jīng)存在。鹽務(wù)署和稽核所雖然同為財(cái)政部下轄的兩套鹽政機(jī)關(guān)，但財(cái)政部并沒有賦予他們相互監(jiān)管的職能。早在南京政府成立初期，財(cái)政部就出臺(tái)了將鹽務(wù)總署及其分署并入稽核總所及其分所的改革舉措，但是執(zhí)行效果一直不明顯。至1936年7月14日，財(cái)政部公布了《財(cái)政部鹽務(wù)總局組織法》，決定成立鹽務(wù)總局，取代鹽務(wù)署和稽核所，“承部長之令辦理全國鹽稅征收及其他一切鹽務(wù)”②。至1938年7月，除個(gè)別地區(qū)因?yàn)閼?zhàn)爭原因外，全國鹽政機(jī)關(guān)基本裁撤組設(shè)完竣。同時(shí)，為了加強(qiáng)對(duì)鹽政機(jī)關(guān)的監(jiān)管，財(cái)政部于1936年7月14日公布《財(cái)政部組織法》，成立了鹽政司，其職能是負(fù)責(zé)對(duì)鹽稅稅率、鹽稅收支、倉坨管理等一切鹽務(wù)實(shí)行監(jiān)督和審核③。自此，民國時(shí)期鹽務(wù)機(jī)關(guān)缺乏有效監(jiān)管的局面才告結(jié)束。

其次，加強(qiáng)對(duì)岱山場漁鹽的管理，逐漸取消漁鹽變色。岱山慘案發(fā)生后，兩浙鹽運(yùn)使署會(huì)同浙江漁業(yè)管理委員會(huì)于1936年12月共同商討制定《浙漁管會(huì)管理漁鹽法》，該辦法規(guī)定：“凡漁民用鹽，由該會(huì)在各省漁區(qū)設(shè)立漁鹽發(fā)售所及分銷處，擇定便利漁鹽秤放地點(diǎn)，建設(shè)漁鹽倉，每次購入存鹽數(shù)量，由鹽務(wù)機(jī)關(guān)派員監(jiān)督，并由鹽務(wù)機(jī)關(guān)發(fā)給漁民用鹽證，向各該發(fā)售所平價(jià)預(yù)購，又為杜絕漁鹽沖銷食鹽，計(jì)劃在漁鹽萃薈區(qū)域設(shè)立漁鹽運(yùn)銷管理處，對(duì)發(fā)售漁鹽予以嚴(yán)密管理，以期達(dá)到漁鹽不再變色目的。”④ 慘案發(fā)生后，鹽務(wù)當(dāng)局也意識(shí)到，只要加強(qiáng)漁鹽監(jiān)管，其實(shí)不實(shí)施漁鹽變色，也可以達(dá)到防止?jié)O鹽走私的目的。

1937年3月后浙江省逐漸取消了漁鹽變色⑤。至少在全面抗戰(zhàn)爆發(fā)后，漁鹽變色已經(jīng)沒有再施行了，因?yàn)榍鄭u漁鹽實(shí)驗(yàn)區(qū)委員會(huì)受財(cái)政部和實(shí)業(yè)部之令，于1937年8月辦理了結(jié)束⑥。筆者見到廣東省檔案館藏題名為《廣東省漁會(huì)聯(lián)合會(huì)與各地漁會(huì)來往文件》的檔案記載了抗戰(zhàn)結(jié)束后初期，財(cái)政部為了增加稅收，又下令沿海各漁區(qū)使用變色鹽，為此，浙江省漁會(huì)聯(lián)名沿海各省漁會(huì)晉京請(qǐng)?jiān)浮?947年5月財(cái)政部下令撤銷漁鹽變色⑦。由此可知，漁鹽變色在抗戰(zhàn)勝利初期曾經(jīng)一度死灰復(fù)燃。

最后，解除岱山鹽場在辦理鹽斤歸堆過程中的種種弊端，繼續(xù)實(shí)行鹽斤歸堆。鹽斤歸堆會(huì)成為岱山慘案的導(dǎo)火線，并不在于歸堆政策本身之弊，實(shí)則因?yàn)檗k理歸堆的秤放局采取了蠻橫的，帶有濃厚官僚習(xí)氣的辦理方式，沒有與漁、鹽民進(jìn)行有效溝通，損害到了漁、鹽民的切身利益。在慘案發(fā)生后，財(cái)政部得知岱山鹽場辦理歸堆過程中存在種種不合理的規(guī)定后，在給上海全浙公會(huì)及寧波旅滬同鄉(xiāng)會(huì)的電文中回復(fù)道：“惟前此圈用制鹽泥地，及限制歸堆時(shí)間，似有于民不便之處，近已飭據(jù)兩浙運(yùn)使呈復(fù)，坨堆基地，已由工程處極力設(shè)法避免鹽田，歸堆時(shí)間亦可酌量變通辦法，以免妨害鹽民工作之地點(diǎn)時(shí)間等語。則前此困難之點(diǎn)，業(yè)經(jīng)解除至要?！雹?鹽斤歸堆本身并不是惡政，只要辦理得當(dāng)，考慮到漁、鹽民的實(shí)際需求，無論是對(duì)漁、鹽民，還是對(duì)國課收入，都是有利的。

四、結(jié) 語

自明清以來，鹽稅收入一直為國家收入的大宗，民國更是占全國財(cái)政收入的四分之一強(qiáng)②。因此，以增加鹽稅收入為宗旨的鹽政改革也一直未曾間斷過，但漁鹽作為一個(gè)特殊的鹽種，因其稅收額較食鹽而言無足輕重，一直未引起鹽政上的重視，對(duì)漁鹽性質(zhì)之研究也比較缺乏。由于用鹽性質(zhì)的根本不同，鹽務(wù)機(jī)關(guān)在比對(duì)工業(yè)用鹽和農(nóng)業(yè)用鹽的基礎(chǔ)上提出的漁鹽變色的改革舉措，自然不免歸于失敗。而鹽政機(jī)關(guān)在地方上缺乏有效的監(jiān)管，地方鹽務(wù)人員橫行霸道，肆意欺壓漁、鹽民的行為，則實(shí)為釀成慘案的主要原因。慘案發(fā)生后，財(cái)政部對(duì)浙江省鹽政改革過程中的種種弊端進(jìn)行了反思，并進(jìn)行了相應(yīng)的調(diào)整，收到了切實(shí)的效果，并且對(duì)民國中后期的鹽政改革也產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。

（責(zé)任編輯 周 聰）