服務型政府背景下的縣級政府職能重構

張杰

摘要： 建設公共服務型政府是各級政府進行機構改革的目標，縣級政府的職能重構也是公共服務型政府建設的基本保障和重要前提。發(fā)展地區(qū)間經(jīng)濟的合作、維護經(jīng)濟秩序、加強公共服務的建設、強化解決社會矛盾的職能、完善社會保障體系等是縣級政府在新的歷史背景下職能重構的重要任務。明確縣級政府的主要職能，認識職能重構過程中亟待解決的相關問題，實現(xiàn)縣級政府職能的逐步轉變，是服務型政府建設的重要實現(xiàn)途徑。

關鍵詞： 服務型政府； 縣級政府； 職能重構

中圖分類號： D63文獻標識碼：A 文章編號： 1673-9973（2012）04-0058-04

黨的十七大對我國“建設服務型政府，加快政府行政管理體制的改革”作出了重要部署。建設服務型政府，其宗旨就是要進一步提高政府為人民服務、為經(jīng)濟社會發(fā)展服務的水平和能力，重點是改善和保障民生，關鍵是推進政府的各項職能的轉變、完善公共服務和社會管理。服務型政府的建設是一項艱巨的任務，推進縣級政府職能轉變與重構是加強社會管理和公共服務、推進各級政府建設服務型政府的重要內(nèi)容。

一、縣級政府的界定及其主要職能

縣級政府主要是指具體管理和服務縣級行政區(qū)域事務的政府機關組織的總稱。縣級政府是密切聯(lián)系中央、省、地區(qū)級政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級組織的中間環(huán)節(jié)，是整個國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的基礎行政區(qū)域。在市場經(jīng)濟的大背景之下，政府的基本職能主要有：提供經(jīng)濟發(fā)展的基礎結構，共有資源和自然資源的保護，組織各類共物品和公共服務的供給，維持并保護市場競爭，財產(chǎn)和收入分配的調節(jié)，社會沖突的解決和調整，宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定等等?？偟膩碚f，政府的主要職能包括四個方面：市場監(jiān)管、宏觀調控、公共服務、社會管理。按照不同層級政府職責來看，市場監(jiān)管與宏觀調控一般由中央和省一級政府負責，現(xiàn)階段，由于鄉(xiāng)級政府職能的虛化，縣級政府則成為提供公共服務和社會管理的主導者。

二、縣級政府職能重構亟待解決的問題

（一）法律、規(guī)章的銜接與規(guī)范問題

在構建服務型政府的理念之下，我國積極推行省直管縣的政策是完全符合社會經(jīng)濟發(fā)展需要的。長期以來，我國政府的相關制度是按照中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級行政層級體制來建立的，在許多的政策性文件和法律法規(guī)中，市、縣級政府的職能權限和范圍得到了比較明確的界定。作為省級政府，在推進省管縣體制改革過程中，很難在保持原有穩(wěn)定的情況下對縣級政府的利益和權力重新調配，仍然存在著自身權限不足、改革共識比較缺失、動力不足、利用分配難以協(xié)調等困境。在推進省直管縣的過程中，一是要進行“強縣擴權”，二是要進行省直管縣的財政體制改革，縣級政府在權力擴大后，擁有了更多可供支配的權力。與此同時，與之相應的法律法規(guī)也需要不斷完善。

（二）縣級政府人力資源水平有待進一步提高

努力提高縣級政府的人力資源水平是提高縣一級政府的公共服務能力的基礎條件。對于基層政府來說，隨著行政管理體制改革不斷深化和人民日益增長的公共服務的需求，社會管理職能和公共服務更是需要不斷強化。對于基層的管理人員來說，由于長期受到公共管理經(jīng)驗、理論素養(yǎng)以及體制內(nèi)一些制度的限制，管理者的管理水平、公共服務意識和思想水平亟待提高。面對上級下放的一些職責與權力，縣級政府的公務人員和機構還不能夠完全適應，對構建服務型政府中應當作為“服務者”的定位也不明確。

（三）進一步完善縣級政府公共服務體系

完善公共服務體系、推進城鄉(xiāng)公共服務均等化都離不開縣級政府的組織和落實。從政府的職能角度來看：（1） 縣級政府與其它層級政府的職能劃分不清，導致了行政效能與效率不能充分發(fā)揮。縣級政府在開展行政工作并履行其職能的過程中，常常過分關注區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，而忽略了社會管理和公共服務，致使公共服務職能相對弱化。從組織結構的角度來看，縣級政府提供的公共服務部門較少，人員緊缺、行政任務繁重。（2）縣級政府未能較好地培育和引導社會組織的發(fā)展，不能最大限度地發(fā)展農(nóng)村公共服務，也不能適應公共服務多元化發(fā)展的需要。從運作機制的角度來看公共服務的主要供給機制仍然是以政府為主導的供給模式，公共服務供給的渠道非常單一，市場的參與程度不高、社會化程度也比較低。（3）政府的績效評價機制總體比較缺乏。從物質保障的角度來看：縣級政府缺乏比較充足的財政支持，基層的公共服務水平從根本上來說，就是需要充足的財政來支持。政府的職責與其財力相匹配是公共服務職責劃分的一個基本前提，財力與職責相匹配的原則是根據(jù)在提供公共服務的過程中承擔的職責（事權）來配置財力（財權）。政府提供公共服務的能力和水平應該是與其相對應的財力作為保障，以保持政府的財政收支平衡。

（四）縣級政府在集權體制下的管理模式創(chuàng)新的困境

縣級政府在尋求管理模式創(chuàng)新的過程中，往往面臨著諸多結構性困境，我國政府層級目前主要有五層模式。即中央政府、?。ㄊ袇^(qū)）、（地級）市（自治州、盟），縣（市、旗）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），縣一級政府的創(chuàng)新要求和自主性往往受到各上級政府的制度約束。因受到各種制度的影響，縣級政府自主性的行政活動比較缺乏，由此也導致了創(chuàng)新動機的缺乏?，F(xiàn)行的管理體制由于權力過于集中，行政事務無所不包，導致縣政府缺乏自主創(chuàng)新的可能性。縣級政府相對于上級政府來說也存在著部門職能的非對稱性，這容易使其難以進行制度創(chuàng)新?？h級政府在自上而下的層級掌控之下，面對本地區(qū)無序的不規(guī)則的公共問題的產(chǎn)生，往往不能自主決策，只能作為執(zhí)行上級決策的角色存在?？h級政府由于行政體制的原因，往往容易過分依附上級政府而不可避免地產(chǎn)生職能的缺位。在我國政府權力集中的體制下，縣級政府不得不依賴于中央、省以及地市級政府，縣級政府的權力也通常是由上級政府授予的，上級政府有著對下級政府相關領導人考察、任免、升遷等絕對的權力。

三、縣級政府職能轉變的重點和方向

轉變縣級政府的職能也應該在不同時期的形勢下，根據(jù)縣域內(nèi)政治、經(jīng)濟、文化、社會發(fā)展的需要而進行政府職能有效調整。

現(xiàn)階段，我國縣級政府所處的政治、經(jīng)濟和文化環(huán)境發(fā)生了巨大變化，政府職能轉變的重點和方向顯得非常重要。由于我國社會發(fā)展地區(qū)狀況不一致、國土資源條件不一致、經(jīng)濟發(fā)展區(qū)域水平不一致等一系列因素的影響，使我國縣域發(fā)展水平呈現(xiàn)出了一定的差異。在廣東、福建、浙江等沿海發(fā)達地區(qū)，不論是政治建設還是經(jīng)濟建設等，都取得了一定成績，縣域的發(fā)展狀況已經(jīng)達到了較高的水平。對于縣域發(fā)展整體水平來說，東部靠近內(nèi)陸區(qū)、中部和西部等地區(qū)的現(xiàn)狀不令人滿意。因此，現(xiàn)階段縣級政府職能轉變要以解決“三農(nóng)”問題、樹立和落實科學發(fā)展觀為工作重點。它重點體現(xiàn)在：公共服務方面，主要體現(xiàn)在衛(wèi)生事業(yè)和教育事業(yè)的發(fā)展；經(jīng)濟調節(jié)方面，主要重視小城鎮(zhèn)建設和相關經(jīng)濟的發(fā)展；社會管理方面，要加強社會保障體系、危機管理體系、基層民主的建設與完善等。

（一）抓好縣域經(jīng)濟發(fā)展

首先，縣域經(jīng)濟是一個縣（市）區(qū)域范圍內(nèi)的各種經(jīng)濟總量、經(jīng)濟規(guī)模和各種經(jīng)濟關系的集合。它以縣級區(qū)域為中心，廣大農(nóng)村地區(qū)為基本立足點，各集鎮(zhèn)為關系紐帶，兼容城鄉(xiāng)。縣級政府作為微觀經(jīng)濟和宏觀經(jīng)濟的結合部，在產(chǎn)業(yè)重點項目的開發(fā)、經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)結構的調整、縣域發(fā)展藍圖制定等問題上，一般都具有自行決策的權力；其次，作為承上啟下的一級政府，能有效地調整和協(xié)調縣域內(nèi)各產(chǎn)業(yè)間的利益關系，整合社會各種資源和力量。履行管理、組織、計劃、協(xié)調、統(tǒng)籌、服務等功能，管理并服務著全縣經(jīng)濟的發(fā)展。（1）對全縣經(jīng)濟社會的發(fā)展進行謀劃。縣一級政府要對縣域經(jīng)濟進行全方位的謀劃，著重從發(fā)展速度、發(fā)展方向、產(chǎn)業(yè)結構、生產(chǎn)力布局、技術改造、資源開發(fā)等重大問題展開，制定出具有特色的、符合本縣實際的戰(zhàn)略、特別是要著重抓住縣域農(nóng)業(yè)經(jīng)濟和工業(yè)化發(fā)展兩大塊。[1] （2）管理和引導縣域內(nèi)的經(jīng)濟活動。對于縣域內(nèi)的公共工程、基礎設施建設，縣級政府有義務和責任通過引資或直接投資的方式進行興建，包括衛(wèi)生、文教、交通、科研等基礎設施。（3）健全市場的管理與監(jiān)督體系。協(xié)調縣域內(nèi)各部門、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和各企業(yè)之間的利益關系，調節(jié)和規(guī)劃整個縣域經(jīng)濟的發(fā)展速度與規(guī)模。在國家政策法令的積極指導下，制定出有效力的規(guī)章制度和適合本縣情況的經(jīng)濟政策，并監(jiān)督其執(zhí)行，在此基礎上，引導縣域經(jīng)濟的協(xié)調發(fā)展、建立和完善經(jīng)濟、社會信息網(wǎng)絡。[2]

（二）推動縣域小城鎮(zhèn)建設

我國縣域小城鎮(zhèn)建設道路的特點在于它與解決我國的三農(nóng)問題緊密相連。我國的縣域小城鎮(zhèn)建設在解決三農(nóng)問題的基礎上，應該結合科學發(fā)展觀的指導來考慮?？h域小城鎮(zhèn)建設，可以使農(nóng)村勞動力轉移速度加快，更好地積聚農(nóng)村的工業(yè)產(chǎn)業(yè)，最終推動縣域社會服務業(yè)的成長?？h域小城鎮(zhèn)建設是推動社會、經(jīng)濟發(fā)展的重頭戲，也是消除城鄉(xiāng)差別的途徑，對充分發(fā)揮小城鎮(zhèn)的作用有重要意義。充分發(fā)揮縣域小城鎮(zhèn)是生產(chǎn)要素和農(nóng)村人口轉移的聚集地的作用。縣域小城鎮(zhèn)能容納鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、普通農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)第三產(chǎn)業(yè)，有利于更好地吸納農(nóng)村剩余勞動力，促進適度規(guī)模經(jīng)營和土地使用權流轉。小城鎮(zhèn)積聚規(guī)模經(jīng)濟的作用可在縣域內(nèi)充分發(fā)揮。加快縣域小城鎮(zhèn)建設有利于促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)形成產(chǎn)業(yè)積聚，連片集中發(fā)展；也有利于提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)市場化程度，帶動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展。在延伸城市文明的過程中，應充分發(fā)揮縣域小城鎮(zhèn)的作用。

（三）加強縣域基層民主建設

縣級政府直接面對著廣大農(nóng)村和基層，聯(lián)結著基層組織、農(nóng)民群眾與上層機關，縣域基層民主建設的使命也將由縣級政府來承載。推動縣域基層民主的建設，主要從以下方面進行探討。（1）改善縣域干部隊伍的作風?？h域基層民主要求廣泛實行“居務公開”和“村務公開”，從選舉到財務開支都要公開透明化，避免管理過程中“暗箱操作”現(xiàn)象的發(fā)生，增加工作人員在工作過程中的透明度；（2）縣域基層民主的不斷發(fā)展要求政府管理的法制化、民主化，并建立相應的監(jiān)督機制，從組織內(nèi)部遏制腐敗，使縣級政府工作人員工作更加自律、廉潔。

（四）建設與完善縣域社會保障體系

縣級政府在推進社保體系制度化和規(guī)范化的過程中，應加大力度對社保體系進行監(jiān)督和管理。（1）完善管理體制。要堅持縣域社保體系內(nèi)的基金管理與行政管理相分離，使業(yè)務管理相對獨立，行政管理的任務一般主要由縣政府來承擔。另外，要在建立統(tǒng)一的縣級政府社保機制的前提下，明確縣級政府中民政、審計、財政、勞動與社會保障、衛(wèi)生等部門的權與責，使其高效快速地協(xié)調運轉。（2）進一步落實完善監(jiān)督機制?？h級政府首先要通過強化自身監(jiān)督，接受來自上、下級政府的全面監(jiān)督，加大縣、鄉(xiāng)級人大對相關部門的監(jiān)督力度，暢通人民群眾和新聞媒體的監(jiān)督渠道，社保行政職能部門也要履行對相應的管理部門和基金運營部門進行監(jiān)督的職責。

（五）發(fā)展縣域農(nóng)村教育事業(yè)

從全國范圍來說，農(nóng)村教育事業(yè)在我國的發(fā)展仍處于一個比較低的水平。農(nóng)村教育在發(fā)展的過程中也出現(xiàn)了許多問題：農(nóng)村教育發(fā)展滯后，基礎設施和人員不足，教育質量相對比較差；地方政府對農(nóng)村教育事業(yè)投入經(jīng)費比重低等，這些問題不解決，將不能滿足義務教育充分發(fā)展的需要。（1）農(nóng)村教育的改革與發(fā)展需要積極推進。把普及義務教育的工作落到實處應當成為縣域農(nóng)村教育工作的重點。在深化鞏固“兩基”成果的基礎上，縣級政府要想方設法提高義務教育的質量及標準，同時大力發(fā)展成人教育和職業(yè)教育。[3] （2） 農(nóng)村義務教育在“以縣為主”的管理體制下應該進一步完善和健全。辦好縣域農(nóng)村教育是縣政府重要的任務。縣級政府要在結合本地區(qū)實際情況之下，制定農(nóng)村教育發(fā)展相關的規(guī)劃并積極落實。來自省、市政府對農(nóng)村義務教育的支持要由縣級政府來積極爭取，并積極拓寬教育經(jīng)費的融資渠道，探索和完善義務教育的投入體制?？h級政府需要不斷努力提升農(nóng)村教育人、財、物等方面的投入效益，合理利用和整合有限的經(jīng)費來源。

（六）發(fā)展縣域農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)

現(xiàn)階段，我國很多縣域農(nóng)村醫(yī)療保障水平仍比較低，體系不健全，隨時都可能會因為大的災害事件而變得不堪一擊；農(nóng)民個人的經(jīng)濟能力也極為有限，不能承擔高昂的醫(yī)療費用?？h域農(nóng)村的醫(yī)療制度改革將是歷史的必然，也是發(fā)展公共服務事業(yè)非常重要的一環(huán)?？h域農(nóng)村合作醫(yī)療的管理與統(tǒng)籌離不開縣級政府的大力支持，其責任也主要由縣級政府來承擔。為了聯(lián)動各部門共同管理，可以成立相關管理委員會，這離不開財政、勞動與社會保障、衛(wèi)生、審計、民政等部門的共同協(xié)作與支持。負責相關措施和政策的協(xié)調、實施和制定，吸納縣域內(nèi)農(nóng)民代表參與到合作醫(yī)療的管理工作中來。縣級政府要結合當?shù)貙嶋H來建立和發(fā)展籌資機構，健全和完善多種渠道的籌資機制，發(fā)展更多渠道的融資途徑。包括整合利用集體、個人、企業(yè)等多方面的資金力量。同時，縣級政府對于中共中央、國務院《關于進一步加強農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》等政策性文件也需要繼續(xù)落實好、實施好。另外，對較為貧困的農(nóng)村家庭來說，縣級財政可根據(jù)財力情況和實際需要來安排資金，給予醫(yī)療救助資金等支持。

（七）優(yōu)化縣級政府結構

1. 構建以縣級政府為主導的多元主體治理結構?？h級政府可通過實行分權管理，形成以縣級政府為主導，多個主體共同提供公共服務的局面。通過合作治理的思維方式來解決公共服務建設過程中政府財政困境，遵循適度放權的原則，積極理順和協(xié)調中央、省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的財政關系。

一方面，中央通過合理確定行政層級事權來配備相應的財政，將一部分財權從中央、省、市級政府傳到縣一級政府，奠定相對應的事權基礎；從另一方面來看，縣級政府的模式應定位在“有限的政府”模式基礎上，基于原有“全能政府”來進行轉變，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、企業(yè)、私人組織等多元主體來共同治理縣域公共事業(yè)。構建以政府為主導的多方治理結構的前提是：公共事業(yè)的投資管理機制必須健全。

目前，我國的地方政府特別是縣級政府面臨著較大的財政困難，經(jīng)費使用效益不高和投入總體不足是影響公共事業(yè)發(fā)展的“瓶頸”。引入多元的主體促使縣級政府走出財政困境，積極謀求與社團、私人組織、企業(yè)等的合作。其主要途徑包括：吸引外資來推動公共服務的建設發(fā)展；引導企業(yè)來參與縣域內(nèi)公共事業(yè)的投資；通過多種渠道引導私人組織捐贈基礎設施建設或其它公共事業(yè)。

2. 縣級政府權力結構的整合與優(yōu)化。用科學的理念設計政府的權力運作機制，有利于提高政府的行政效率和效能，將縣級政府的職能重新定位。優(yōu)化政府權力靜態(tài)結構的基本途徑在于實現(xiàn)行政三分制。將政府的職能分為行政決策、行政執(zhí)行和行政監(jiān)督三大塊；三權行使不同的職責，相互協(xié)調，相互制約。（1）將政府權力的靜態(tài)結構進行積極的優(yōu)化?？h級政府之中應該設立若干決策部門。任何政策的制定都是為了解決已經(jīng)存在或者將要發(fā)生的社會公共問題。決策局擁有決策的權力，其基本的職責在于能結合區(qū)域內(nèi)的實際情況作出科學合理的決策，以促進當?shù)亟?jīng)濟社會的發(fā)展，提高民眾的福利。在縣級政府決策部門之下，設置相應的決策執(zhí)行部門。執(zhí)行部門的主要責任就是行使公共權力，將已經(jīng)制定好的政策所規(guī)定的內(nèi)容轉變?yōu)楝F(xiàn)實，將觀念變?yōu)樾袆?。在設置決策部門和執(zhí)行部門后，還應設立監(jiān)察部門。監(jiān)察部門的責任通過監(jiān)督權的行使，促使各項決策的執(zhí)行規(guī)范、科學、公正。（2）將縣級政府權力的動態(tài)結構不斷進行優(yōu)化?？h級政府的行政權力作為一種行政過程中的政治權力，其動態(tài)結構是由行政行為作用的路徑、空間、時間、結果、方式以及方向等要素結合在一起所形成的運作機制，與靜態(tài)結構相比，它能更好地體現(xiàn)政府權力的實際內(nèi)容。[4] 重視行政權力運行過程中的互動性；重視縣級政府動態(tài)結構中時間的作用；重視縣級政府行政權力的運行結果。

3. 積極優(yōu)化縣級政府的責任結構。從縣級政府的職責范圍來看，其功能定位能更好地體現(xiàn)出為公眾服務的一面。（1）有限責任模式的正確選擇?？h級政府責任結構的導向是實現(xiàn)有限責任，即當事人對自己的行為后果只負部分責任，縣級政府是有限的政府、而不是全能型的政府，也就是說對其可能蒙受的損失或得到的收益自己只負部分責任，用經(jīng)濟分析的語言來看就是：社會的受損率與個人的受損率具有一定的差距。有限責任制能預防個人的為所欲為并使其具有風險控制的能力，確保職權劃分科學合理。（2）將體制內(nèi)的政治責任制進行完善。我國縣級政府從結構上來看，主要有三方面的責任制，一是形式上的行政責任制，即下級政府對上級政府的政治責任制；[5]二是憲政結構中的政治責任制；三是中國共產(chǎn)黨體制中的政治責任制，即政黨責任制。（3）行政官員問責制的建立和健全。發(fā)展政治文明的途徑之一就是全面建立和完善官員問責制。當前，縣級行政官員問責制應該從如下方面進行入手和展開：問哪位官員的責，問哪件事情的責，用什么程序來問責，具體由誰來問責。加大行政人員的責任落實制度，強化責任追究制度。其解決路徑主要包括：積極完善基礎性的責任行政立法；健全全方位的監(jiān)督機制；責任追究制度的嚴格建立。

4. 優(yōu)化縣級政府人事結構。歷次的縣級政府機構改革基本上都陷入了一個“怪圈”，其重要原因是就機構改革抓機構改革，忽略了建設一支高素質的專業(yè)化行政人員隊伍，沒有著力從根本上逐步解決人員臃腫與業(yè)務骨干短缺的矛盾。因此，創(chuàng)新縣級政府管理體制要解決“人”這個關鍵性問題，做好縣級政府人員分流工作，著力優(yōu)化縣級政府人事結構。目前縣級政府人事結構優(yōu)化的主要障礙在于：當前事業(yè)單位、和企業(yè)的人員富余，在很大程度上造成人員分流難；被分流的縣級政府機關人員素質不高造成其再就業(yè)困難；計劃經(jīng)濟時代所形成的擇業(yè)觀念是機關人員分流難的重要“瓶頸”。

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[責任編輯、校對：葉慧娟]