我國(guó)失地農(nóng)民利益受損的制度邏輯

邵傳林　裴志偉

摘要：如何通過完善農(nóng)地制度來保障失地農(nóng)民的利益事關(guān)我國(guó)失地農(nóng)民的生存發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。通過對(duì)失地農(nóng)民利益受損的機(jī)理進(jìn)行剖析發(fā)現(xiàn)，集體土地產(chǎn)權(quán)模糊、產(chǎn)權(quán)缺乏排他性、委托代理問題以及征地制度中存在的公益性用地界限不清等制度性因素共同促成了失地農(nóng)民利益受損。因此，有效保障我國(guó)失地農(nóng)民的合法權(quán)益就要從我國(guó)農(nóng)地制度進(jìn)一步改革入手，明晰集體土地產(chǎn)權(quán)、賦予農(nóng)民長(zhǎng)期的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、嚴(yán)格區(qū)分公益性和經(jīng)營(yíng)性用地的界限、構(gòu)建多層次的失地農(nóng)民社會(huì)保障體系等措施。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；利益受損；農(nóng)地制度；制度創(chuàng)新

中圖分類號(hào)：F328 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003—3890（2012）04—0031—05

一、引言

自20世紀(jì)90年代以來，我國(guó)進(jìn)入了城市化和工業(yè)化的加速階段。當(dāng)然，在城市化和工業(yè)化帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的同時(shí)，也引起了一些社會(huì)問題，其中，一個(gè)突出問題就是快速發(fā)展的工業(yè)化和城市化產(chǎn)生了大量的失地農(nóng)民。根據(jù)通行的估算方法，我國(guó)的城市化水平每提高1%，就需占用耕地12.7萬公頃，而一般每征用1畝耕地，就會(huì)產(chǎn)生1.5個(gè)失地農(nóng)民。據(jù)此推算，目前我國(guó)失地農(nóng)民在5000萬人左右，若根據(jù)我國(guó)目前城市化的發(fā)展速度及建設(shè)用地的需求計(jì)算，到2020年我國(guó)失地農(nóng)民將超過1億人。隨著征地范圍的不斷擴(kuò)大，失地農(nóng)民利益也受到不同程度的損害。據(jù)測(cè)算，從1952年至2002年，農(nóng)民向社會(huì)無償貢獻(xiàn)的土地收益為51535億元；以2002年無償貢獻(xiàn)的土地收益為7858億元計(jì)算，相當(dāng)于無償放棄了價(jià)值26萬億的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)（按銀行利率3%計(jì)算）。而自從我國(guó)實(shí)行土地征用補(bǔ)償政策以來，累計(jì)向失地農(nóng)民支付的土地征用費(fèi)不超過1000億元；過低的征地補(bǔ)償費(fèi)用，以及缺乏對(duì)失地農(nóng)民保障的合理安排，失地農(nóng)民處于“種地?zé)o田、低保無份、就業(yè)無崗”的“三無”困境，這樣就使得與土地征用相關(guān)的沖突事件不斷增加。據(jù)對(duì)2005年進(jìn)京上訪的農(nóng)民調(diào)查顯示，73.2%的案件涉及農(nóng)村土地問題，而農(nóng)村土地問題主要涉及征地和占地兩個(gè)方面，其中征地糾紛所引發(fā)的沖突達(dá)60.1%，而非法征地和強(qiáng)制征地又占其中的33.1%。2004年以來的130起農(nóng)村群體性突發(fā)事件中，有87起因于土地征用而發(fā)生的警民沖突，占到總數(shù)的66.9%。

顯然，失地農(nóng)民能否得到妥善安置、失地農(nóng)民的利益能否得到有效保護(hù)直接關(guān)系到我國(guó)長(zhǎng)遠(yuǎn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)。鑒于此，我國(guó)政府出臺(tái)了相關(guān)法律法規(guī)，加大對(duì)失地農(nóng)民權(quán)益的保障。2005年12月，中共中央《關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》提出了要“完善對(duì)被征地農(nóng)民的合理補(bǔ)償機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)被征地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)，拓寬就業(yè)安置渠道，健全對(duì)被征地農(nóng)民的社會(huì)保障”的指示；黨的十七屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干問題的決定》明確要“改革征地制度，嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補(bǔ)償機(jī)制，……解決好被征地農(nóng)民就業(yè)、住房、社會(huì)保障”。顯然，上述政策的出臺(tái)都表明，我國(guó)失地農(nóng)民問題具有緊迫性和重要性。

究竟是什么原因?qū)е率У剞r(nóng)民利益受損？國(guó)內(nèi)外學(xué)者們對(duì)此問題進(jìn)行了深入研究。比如，汪暉（2002）認(rèn)為，法律上的自相矛盾導(dǎo)致土地征用權(quán)亂用，進(jìn)而侵害了農(nóng)民利益；黃祖輝（2002）指出，在現(xiàn)行征地制度下，非公共利益的征地活動(dòng)剝奪了集體土地所有者的土地發(fā)展權(quán)，從而給集體土地所有者帶來?yè)p失；黃小虎（2002）認(rèn)為，行政權(quán)侵害農(nóng)民的土地權(quán)益；錢忠好等（2004）指出，我國(guó)農(nóng)民缺乏維護(hù)自身利益的土地權(quán)力基礎(chǔ)和組織保障以及公共利益界定和征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定存在技術(shù)上的困難等等，都造成失地農(nóng)民利益受損；蔡繼明（2006）認(rèn)為，征地制度不合理導(dǎo)致農(nóng)民利益受損，故征地制度的改革可增加農(nóng)民收入、節(jié)約土地、遏制腐?。籞ou（2007）指出農(nóng)村土地價(jià)格的非市場(chǎng)化不僅導(dǎo)致農(nóng)民補(bǔ)償?shù)投以斐闪苏麄€(gè)社會(huì)福利的損失和社會(huì)不穩(wěn)定；Li等（2010）的研究發(fā)現(xiàn)，城鄉(xiāng)分割的土地市場(chǎng)以及補(bǔ)償不足損害了農(nóng)民的土地權(quán)益；Sarkar（2011）指出，土地方面相關(guān)法律政策安排不當(dāng)造成農(nóng)民利益損失；Zhang（2011）指出，征地補(bǔ)償并沒有考慮農(nóng)民的長(zhǎng)期發(fā)展，缺乏健全的生活保障以及就業(yè)支持計(jì)劃，導(dǎo)致農(nóng)民利益遭受損失；German（2011）指出企業(yè)為了擴(kuò)大規(guī)模大量占用農(nóng)地以及政府在招商引資政策方面的失誤損害了農(nóng)民利益。顯然，上述觀點(diǎn)都在某種程度上指出了失地農(nóng)民利益受損的種種因素，但并沒有揭示失地農(nóng)民利益受損的制度性根源。本文擬從農(nóng)地制度視角入手，揭示失地農(nóng)民利益受損的制度性成因，從而為保障失地農(nóng)民利益做出有益的探索。

二、我國(guó)農(nóng)地制度的內(nèi)在缺陷造成失地農(nóng)民利益受損

我國(guó)當(dāng)前的農(nóng)地制度在調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性、維護(hù)農(nóng)村的穩(wěn)定方面發(fā)揮了積極的作用，但隨著城市化和工業(yè)化的深入發(fā)展，工業(yè)用地需求增加，該制度的缺陷也越來越明顯。而正是這種缺陷導(dǎo)致了我國(guó)失地農(nóng)民的利益受到侵害。

1.我國(guó)農(nóng)村集體土地所有制的內(nèi)在缺陷是我國(guó)失地農(nóng)民利益受損的首要因素。我國(guó)憲法第十條規(guī)定：“城市的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地、自留山，也屬于集體所有。”這表明，農(nóng)村的土地屬于集體所有。但憲法及相關(guān)法律中并沒有明確說明集體指的是哪一級(jí)經(jīng)濟(jì)組織，因?yàn)榧w既可指鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，也可指村農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織或村內(nèi)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織。于是，我們可以認(rèn)為，集體就是村委會(huì)和村民小組，因?yàn)樵谕恋爻邪写蟛糠质且源寤虼迕裥〗M作為發(fā)包方的㈣；但也可認(rèn)為，村集體是指各級(jí)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織，而不是所謂的村委會(huì)。事實(shí)上，在中國(guó)農(nóng)村地區(qū)，這三級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織在某種程度上都是農(nóng)村土地所有權(quán)的代表，于是，現(xiàn)存的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)主體不清也就成了必然。而正是上述“一權(quán)多主”的模糊產(chǎn)權(quán)制度促使我國(guó)農(nóng)民無法從憲法層面保護(hù)自己的各種權(quán)益。當(dāng)國(guó)家強(qiáng)制或低價(jià)征用農(nóng)民土地時(shí)，任何主體無法出面進(jìn)行干預(yù)。于是，在征地過程中，農(nóng)民的農(nóng)地權(quán)益不僅得不到應(yīng)有的補(bǔ)償，還遭受著種種侵害。

2.我國(guó)當(dāng)前的農(nóng)村土地集體產(chǎn)權(quán)制度還會(huì)通過委托代理形式加重失地農(nóng)民利益的受損。我們知道，我國(guó)農(nóng)村土地屬集體所有，集體擁有土地的所有權(quán)，但農(nóng)村集體并不是一個(gè)嚴(yán)格意義上的法律概念，而更多的是一個(gè)政治意義上的名詞，也就不能成為法律關(guān)系的主體，從而會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村土體產(chǎn)權(quán)主體的虛化，進(jìn)而產(chǎn)生委托—代理問題。在集體擁有產(chǎn)權(quán)的情況下，農(nóng)民是委托人，村委會(huì)就是代理人，他們之間就存在著委托—代理關(guān)系。然而，村委會(huì)不僅是一個(gè)政治主體，還是一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體，是由一群理性的“經(jīng)濟(jì)人”構(gòu)成的，也在追求自身利益最大化，尤其是當(dāng)不存在一種激勵(lì)制度使村委會(huì)忠于村民的時(shí)候，村委會(huì)關(guān)于土地權(quán)益的相關(guān)決策就會(huì)違背村民的意志。當(dāng)國(guó)家對(duì)集體征地時(shí)，村委會(huì)的相關(guān)決策者出于利己的考慮，利用手中職權(quán)徇私枉法，以權(quán)謀私。例如，有些村干部并不是按國(guó)家補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)來給村民發(fā)放征地補(bǔ)償費(fèi)用，而是按照與其關(guān)系的好壞、親疏遠(yuǎn)近、順從與否等進(jìn)行發(fā)放；關(guān)系好的、血緣近的、以及順從的就多發(fā)放些否則就少發(fā)放，對(duì)失地農(nóng)民造成嚴(yán)重的不公平。還有一些村干部為了自己升遷等方面的利益，他們就迎合上級(jí)政府的意圖，壓縮對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，一些村干部和其上級(jí)政府之間為了追求各自的利益，他們?cè)谡鞯氐倪^程中某種程度上形成了合作的默契，共同推動(dòng)著征地的進(jìn)程。這種默契不是基于“任務(wù)”的完成和個(gè)人情感的“共事”，而是基于利益的“共謀”。因?yàn)樗麄兌伎梢詮闹蝎@得利益：當(dāng)?shù)卣辛藰I(yè)績(jī)，村干部則通過此次行動(dòng)獲得升遷的機(jī)會(huì)。顯然，這些都導(dǎo)致失地農(nóng)民利益受損。進(jìn)一步分析，有些開發(fā)商通過和村委會(huì)干部串謀以此達(dá)到減少征地費(fèi)用的目的。據(jù)報(bào)道，北京某郊區(qū)的一塊集體土地，該村領(lǐng)導(dǎo)在未征得村民同意的情況下，私下與開發(fā)商簽訂了賣地合同，而且土地被征收以后，村民們并沒有得到公平的補(bǔ)償，從而進(jìn)一步使農(nóng)民利益受到損害。

3.我國(guó)當(dāng)前不合理的征地制度客觀上促使失地農(nóng)民利益受損。世界上大多數(shù)國(guó)家的法律都賦予政府為了公共利益能夠征收農(nóng)民土地，我國(guó)也不例外。我國(guó)《憲法》第10條第2款規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”?！锻恋毓芾矸ā返?條也規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。但我國(guó)憲法和相關(guān)法律并沒有對(duì)什么是公共利益做出清晰界定，也沒有進(jìn)行相關(guān)的列舉?；蛘哒f憲法和法律賦予了地方政府進(jìn)行征地的權(quán)利，但并沒有給出他們行使權(quán)利的界限。進(jìn)言之，既然土地管理等相關(guān)法律并未對(duì)“公共利益”做出明確規(guī)定，公益性和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地就可不分，征地范圍也模糊不清，于是，大量商業(yè)用地（如修建高級(jí)別墅、高爾夫球場(chǎng)等）打著公共利益的名義進(jìn)行征地。據(jù)北京、上海、山東等16個(gè)省市國(guó)土資源部的調(diào)查表明，近十年來地方政府征用土地項(xiàng)目不僅包括交通、能源、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還包括各類經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，其中，工商業(yè)、房地產(chǎn)等經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目用地占到了總量的22%，學(xué)校和企業(yè)用地占比13%，而真正用于公共利益僅占10%。既然大多數(shù)農(nóng)地都可以公共用地的名義被征收，失地農(nóng)民的低補(bǔ)償收入也就“名正言順”了！根據(jù)九三學(xué)社估算，被征地的補(bǔ)償收益分配格局大致是：地方政府20%—30%，企業(yè)占40%—50%，村級(jí)組織占25%—30%，農(nóng)民僅占5%—10%。

最后，失地農(nóng)民團(tuán)體無法通過集體行動(dòng)保障其農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，這也會(huì)加重其利益受損的程度。由奧爾森教授集體行動(dòng)的理論可知，在一個(gè)由眾多利益相同者組成的大集團(tuán)中，即使所有的人都是理性和尋求自我利益的，并且他們采取行動(dòng)也能從集團(tuán)的共同利益中獲利，但他們?nèi)匀徊粫?huì)自愿采取行動(dòng)來增進(jìn)集團(tuán)的利益，其原因是“搭便車現(xiàn)象”的普遍存在。除非集團(tuán)中的人數(shù)很少，或者提供了某種有選擇的激勵(lì)機(jī)制或強(qiáng)制性措施使的單個(gè)成員采取行動(dòng)從集體中所獲得的收益大于他采取行動(dòng)所付出的成本時(shí)，個(gè)人才會(huì)為集團(tuán)利益而采取行動(dòng)。顯然，該理論為我們分析農(nóng)民及地方政府的行為提供了有力的工具。基于此，就能從“農(nóng)民集體”的行為邏輯來解釋征地中致使農(nóng)民利益受損的原因。農(nóng)民是一個(gè)龐大的集體，他們有著相同的利益和共同的利益訴求，對(duì)于每一個(gè)個(gè)體來說，征地補(bǔ)償費(fèi)用的提高、安置方式的完善以及社會(huì)保障體系的健全等都是有利的，因此廣大農(nóng)民都會(huì)積極參與征地政策制定的各個(gè)環(huán)節(jié)，并通過集體行動(dòng)來使政策有利于維護(hù)自己的利益。當(dāng)利益遭受損失時(shí)，他們還會(huì)聯(lián)合起來共同抵制政策的實(shí)施。但事實(shí)并非如此，究其原因是存在著所謂“集體行動(dòng)的困境”。任何理性的農(nóng)民都清楚，通過采取行動(dòng)以期影響政策，需要付出巨大的成本，這些成本包括談判成本、搜尋信息的成本以及誤工成本等。若征地政策因某個(gè)農(nóng)民集體的努力而更趨于公平合理，則所有農(nóng)民都會(huì)從政策的改進(jìn)中獲益，而不需要付出任何成本，即可以“搭別人的便車”。于是，成本的不可共擔(dān)及利益的共享使得理性的農(nóng)民不會(huì)為維護(hù)集體的利益所采取行動(dòng)，農(nóng)民的權(quán)益受損在所難免。進(jìn)言之，我國(guó)農(nóng)村的集體土地所有制本身存在著產(chǎn)權(quán)主體缺失、產(chǎn)權(quán)不清晰以及缺乏排他性等缺陷，使得單個(gè)農(nóng)民并不清楚自己在土地收益中所占份額的大小。這樣在缺乏某種選擇性激勵(lì)機(jī)制時(shí)，面對(duì)政府不公正的征地行為，他們就會(huì)缺乏維權(quán)的動(dòng)力，加重了利益受損的程度。事實(shí)上，正是由于各級(jí)地方政府預(yù)期到失地農(nóng)民集體行動(dòng)乏力，才敢肆無忌憚地侵吞農(nóng)民土地權(quán)益。

三、究竟應(yīng)如何通過制度變革來保障失地農(nóng)民利益

既然失地農(nóng)民利益受損的制度性根源是中國(guó)農(nóng)村土地制度的內(nèi)在缺陷，因此，要切實(shí)保障失地農(nóng)民的利益，就必須從農(nóng)村土地制度的變革著手，比如，完善我國(guó)農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度、變革征地制度體系，并進(jìn)行其他相關(guān)配套制度的創(chuàng)新。

1.明晰農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)，完善家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，賦予農(nóng)民長(zhǎng)期承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)告訴我們，產(chǎn)權(quán)是協(xié)調(diào)各方面利益關(guān)系的邊界，它的經(jīng)濟(jì)功能表現(xiàn)在能夠?qū)?jīng)濟(jì)主體進(jìn)行激勵(lì)和約束，合理的產(chǎn)權(quán)關(guān)系能夠有效地降低交易成本，提高資源的配置效率，并協(xié)調(diào)各種產(chǎn)權(quán)主體之間的利益關(guān)系。我國(guó)農(nóng)村土地集體所有權(quán)主體是模糊的，而集體土地所有權(quán)的模糊導(dǎo)致失地農(nóng)民的利益受損。因此，只有明晰農(nóng)村土地集體所有權(quán)，才能從根本上保護(hù)失地農(nóng)民的利益。比如，2008年成都市委、市人民政府下達(dá)了要求“進(jìn)一步改革完善農(nóng)村土地制度和房屋產(chǎn)權(quán)制度”的文件，在全市內(nèi)開展了確定農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的行動(dòng)，這不僅推動(dòng)了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)和房屋產(chǎn)權(quán)的規(guī)范流轉(zhuǎn)，還促進(jìn)了“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度”的構(gòu)建。實(shí)踐表明，延長(zhǎng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有助于增加農(nóng)民對(duì)土地的投入，也有利于加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)而形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的長(zhǎng)久不變也會(huì)使得農(nóng)民出于利己考慮更加理性地對(duì)待政府征地行為，努力維護(hù)自己的利益，保障自己的利益不受損失。

2.建立和完善征地程序，賦予失地農(nóng)民充分參與權(quán)。實(shí)踐表明，政策程序的健全對(duì)防止政府官員的權(quán)力濫用和暗箱操作起到重要抑制作用，進(jìn)而有利于保護(hù)農(nóng)民的利益。我國(guó)目前征地程序的不完善。使得農(nóng)民在土地征用過程中缺乏充分的參與，征地政策的制定往往不能有效保護(hù)失地農(nóng)民的利益。研究表明征地程序的公平公正、監(jiān)督機(jī)制的完善以及農(nóng)民談判權(quán)利的賦予，可以有效保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益，使其免遭侵害。從上述分析可知，應(yīng)建立和完善我國(guó)的征地程序，并從以下幾個(gè)方面著手：一是建立科學(xué)合理的土地發(fā)展規(guī)劃，并采取嚴(yán)格的土地審批制度，對(duì)不符合征地規(guī)劃的征地申請(qǐng)堅(jiān)決不予審批。二是強(qiáng)化征地公告，提高失地農(nóng)民的參與權(quán)和知情權(quán)，政府在征地前要將征地的時(shí)間、征地的范圍、征地的規(guī)模以及征地補(bǔ)償費(fèi)用、安置方式等具體情況告知村民，并充分聽取他們的意見。三是完善土地聽證制度和仲裁制度。政府要對(duì)農(nóng)民有疑問的地方進(jìn)行合理解答，并對(duì)某些有異議的地方進(jìn)行有效協(xié)商，如果有些方面經(jīng)過協(xié)商還未達(dá)成協(xié)議可以通過仲裁機(jī)構(gòu)來解決雙方的爭(zhēng)議，從而有效保證土地征用的合法和公平，減少征地中的沖突。

3.嚴(yán)格區(qū)分公益性和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的界限。前文分析表明，政府會(huì)出于自身利益的考慮，加大對(duì)土地的征收力度，囤積土地，低價(jià)征地，高價(jià)賣地，使農(nóng)民的利益受到損害。因此，對(duì)地方政府的征地范圍進(jìn)行管制是防止政府征地權(quán)力濫用的有效舉措。黨的十七屆三中全會(huì)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出要將政府征地的范圍限制在公共利益范圍內(nèi)，區(qū)分公益性用地和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。但是，在實(shí)踐中公益性用地很難確定，對(duì)于同一事物，可能部分屬于公益性的，而部分又屬于經(jīng)營(yíng)性的。這樣地方政府就會(huì)利用政策漏洞對(duì)國(guó)家的征地政策做出各種各樣對(duì)自己有利的解釋。為此，國(guó)家可采用列舉法對(duì)公益性用地進(jìn)行限制，如國(guó)防、教育、交通、水利設(shè)施、養(yǎng)老院、福利院等都應(yīng)屬于公益性建設(shè)用地。對(duì)于這一部分土地的征收，國(guó)家可以運(yùn)用行政權(quán)力，但必須給予失地農(nóng)民合理的補(bǔ)償；至于經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，可以在符合國(guó)家規(guī)劃的前提下，允許農(nóng)民集體和個(gè)人與用地企業(yè)進(jìn)行協(xié)商、談判，以此來決定土地的價(jià)格。這樣既限制了地方政府征地權(quán)利的濫用，也使失地農(nóng)民的利益得到有效維護(hù)。

4.改革補(bǔ)償方法，加大對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償力度。我國(guó)政府目前對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償采用倍值法，按著被征土地的原用途給予補(bǔ)償。征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)是該耕地征收前的三年平均產(chǎn)值的6～10倍。顯然，按著這樣的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，是不能滿足失地農(nóng)民的生活需求的。據(jù)估計(jì)，失地農(nóng)民中，生活水平較征地前提高的不到10%，而失去收入來源、生活水平降低的失地農(nóng)民則占到60%。在當(dāng)今社會(huì)，土地作為生產(chǎn)資料不僅僅是具有經(jīng)濟(jì)功能，更多的是它所具有的社會(huì)保障功能，尤其是在中國(guó)這樣一個(gè)社會(huì)保障不健全的國(guó)家里，農(nóng)村土地對(duì)于農(nóng)民的社會(huì)保障功能則顯得尤為重要。為此，國(guó)家應(yīng)充分考慮土地的社會(huì)保障功能，按土地的實(shí)際價(jià)值加大對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償，不是僅限于“農(nóng)民保持原有生活水平”而是要使失地農(nóng)民的生活水平有所提高，使他們也能分享工業(yè)化和城市化發(fā)展所帶來的成果。也許有人會(huì)擔(dān)心，如果提高失地農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這樣就會(huì)加大政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，使政府用于城市建設(shè)的資金就會(huì)減少，從而阻礙了城市化的進(jìn)程。其實(shí)，這種擔(dān)心是沒有必要的，因?yàn)樘岣吡藢?duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償，就意味征地成本的上升，政府會(huì)更加集約、有效地利用土地。

5.通過制度創(chuàng)新來構(gòu)建多層次的失地農(nóng)民社會(huì)保障體系。當(dāng)前，土地對(duì)于我國(guó)農(nóng)民是具有雙重功能的，它既是農(nóng)民生活最重要的生產(chǎn)資料，同時(shí)也是農(nóng)民最基本的生活保障，而且現(xiàn)在土地所具有的生活保障功能要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過它所具有的生產(chǎn)資料功能。隨著我國(guó)城市化的加快，大量的土地被征用，農(nóng)民失去了賴以生存的土地，同時(shí)也意味著失去了最基本的生活保障。雖然政府對(duì)失去土地的農(nóng)民給予一定的補(bǔ)償，但遠(yuǎn)不夠維持他們的生活，況且我國(guó)政府對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償方式單一，使失地農(nóng)民的生活陷入困境。因此，建立失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度以此來弱化和部分替代土地的社會(huì)保障功能，滿足失地農(nóng)民生存和發(fā)展的需要。另外，失地農(nóng)民還面臨的一個(gè)困境就是他們的就業(yè)問題，由于失地農(nóng)民大都受教育水平較低，勞動(dòng)技能相對(duì)缺乏，再就業(yè)能力較弱。政府可以將失地農(nóng)民的就業(yè)技能培訓(xùn)納入到下崗職工再就業(yè)培訓(xùn)制度中，保障失地農(nóng)民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。最后，還要拓寬安置渠道，采取多種途徑安置失地農(nóng)民。

四、結(jié)論

隨著城市化和工業(yè)化的發(fā)展，失地農(nóng)民數(shù)量會(huì)越來越多，有效保護(hù)失地農(nóng)民的土地權(quán)益事關(guān)社會(huì)的穩(wěn)定。本文通過對(duì)失地農(nóng)民利益受損的機(jī)理進(jìn)行剖析發(fā)現(xiàn)，集體土地產(chǎn)權(quán)模糊、產(chǎn)權(quán)缺乏排他性、委托代理問題以及征地制度中存在的公益性用地界限不清等制度性因素共同促成了失地農(nóng)民利益受損。于是，有效保障我國(guó)失地農(nóng)民的合法權(quán)益則需從進(jìn)一步改革我國(guó)當(dāng)前農(nóng)地制度人手，這些改革包括明晰集體土地產(chǎn)權(quán)、賦予農(nóng)民長(zhǎng)期的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、嚴(yán)格區(qū)分公益性和經(jīng)營(yíng)性用地的界限、構(gòu)建多層次的失地農(nóng)民社會(huì)保障體系等措施。中國(guó)城市化的迅速發(fā)展，房地產(chǎn)事業(yè)的興旺發(fā)達(dá)以及富余階層的不斷涌現(xiàn)，從某種意義上講，是建立在失地農(nóng)民利益受損的基礎(chǔ)上。在城市有能力反哺農(nóng)村的今天，必須要充分保障失地農(nóng)民的利益，這不僅體現(xiàn)了政府對(duì)于公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的保護(hù)，也符合公平與正義的原則。本文的論證還進(jìn)一步表明，任何政策的制定都是各利益集團(tuán)相互博弈的結(jié)果，政策總是偏向于勢(shì)力強(qiáng)大的一方。因此，有效保護(hù)失地農(nóng)民的利益，就要提高他們的組織化程度，以集體的力量參與并影響政策的制定。總之，只有從制度上加大對(duì)失地農(nóng)民的保護(hù)，才能減少征地過程中引發(fā)的各種社會(huì)矛盾，消除征地所造成的不和諧因素。

責(zé)任編輯、校對(duì)：關(guān)華