我國卷煙市場監(jiān)管體系研究

李西平　林建東　孫錄見

摘要： 目前，以政府為中心、以經(jīng)濟性監(jiān)管和以強制為主的卷煙市場監(jiān)管模式存在一定弊端，制約著監(jiān)管效力和效能的發(fā)揮。建立和完善以行政執(zhí)法、行業(yè)自律、輿論監(jiān)督、群眾參與相結(jié)合的卷煙市場監(jiān)管體系，實施政府主導(dǎo)、社會廣泛參與的市場監(jiān)管模式，應(yīng)是完善我國卷煙市場監(jiān)管體系的方向。

關(guān)鍵詞： 卷煙市場監(jiān)管； 監(jiān)管體系； 監(jiān)管模式

中圖分類號： F203.9文獻標識碼：A文章編號： 1673-9973（2012）04-0044-03

黨的十六屆四中全會將“監(jiān)管市場”作為我國建立社會主義市場經(jīng)濟體制背景下政府的一項重要職能，意味著政府要從以往對經(jīng)濟活動的深度介入中抽身退出，轉(zhuǎn)向為市場經(jīng)濟良好運行提供各類條件。煙草作為一個特殊行業(yè)，鑒于其獨特性，政府對其監(jiān)管具有明顯的行政壟斷色彩，而行政壟斷又會帶來監(jiān)管效力、效能的不足。筆者結(jié)合我國目前卷煙市場的監(jiān)管現(xiàn)狀，探討卷煙市場監(jiān)管體系如何創(chuàng)新與完善。

一、卷煙市場監(jiān)管的理論依據(jù)及其目標

監(jiān)管（regulation），又稱管制，是指具有法律地位的、相對獨立的管制者（機構(gòu)），依照一定的法規(guī)對被管制者（主要是企業(yè)）所采取的一系列行政管理與監(jiān)督行為。[1] 對被管制者進行監(jiān)管，有不同的理論基礎(chǔ)，主要有市場失靈理論、帕累托原則、公共利益理論、規(guī)制俘獲理論、公共政策理論和公共選擇理論等，其中市場失靈理論影響較大。該理論認為，對于古典經(jīng)濟學(xué)家所強調(diào)的構(gòu)建完全競爭的自由市場和通過市場上自由、自愿的供需關(guān)系，使資源達到最佳配置，從而達到“帕累托最優(yōu)”狀態(tài)的假定，在現(xiàn)實世界中不可能達到。由于市場交易中并不能做到買賣雙方都是價格的接受者，買賣雙方并不一定具有完全的信息，以及各種資源并不能夠自由地在不同企業(yè)、行業(yè)和地區(qū)間轉(zhuǎn)移，因此，市場無法達到完全競爭的自由狀態(tài)，也不可能使供需達到平衡與產(chǎn)生最合理的價格，因而市場失靈不可避免。由于市場失靈的存在既損害了效率，又破壞了公平，因此，需要由代表公共利益的政府通過強制性的政策、法規(guī)手段以及提供充足高效的公共產(chǎn)品和服務(wù)來改善彌補市場失靈，確保自由市場的正常運行。換言之，市場失靈是政府介入社會經(jīng)濟活動的基本理由，也由此延伸出政府的經(jīng)濟職能，市場監(jiān)管是政府經(jīng)濟職能中一種非常重要的職能。

在我國，市場監(jiān)管特指政府有關(guān)職能部門對市場運行的監(jiān)督管理，也就是對市場主體及其所從事的市場活動或行為及市場經(jīng)濟關(guān)系進行的監(jiān)督和管理。[2]其目的主要是為了維護社會公共利益、市場秩序和其他主體的合法權(quán)益，以保證市場機制的正常運行。其基本的價值追求是市場秩序，包括市場公平、市場正義、市場效益和市場安全等。

煙草及其制品作為一種特殊的消費品，具有對人身健康一定的危害性（包括吸煙者和被動吸煙者）；作為一種嗜好品，具有短期內(nèi)難以戒除性和不可替代性；用途單一，制作簡單而容易被制造性；由于國家對其實行高稅收政策而具有暴利性等特點?；诖?，世界上多數(shù)國家均對煙草實行專賣制度，即由國家壟斷經(jīng)營。具體講，就是由國家對煙草及其制品的生產(chǎn)、銷售和進出口實行集中統(tǒng)一管理，控制煙草的生產(chǎn)和流通，并寓禁于征，課以重稅。從根本上講，煙草專賣制度是市場規(guī)律要求反壟斷與國家政策促進壟斷之間博弈的產(chǎn)物。

實行國家煙草專賣制度，對煙草實行高稅收政策，保證國家財政收入，是我國現(xiàn)階段實行國家煙草專賣制度的重要目的。但問題是，煙草專賣涉及到國家、消費者和公眾等多方面的利益。因此，在現(xiàn)行的專賣體制下，如何從國家利益、社會公共利益和消費者利益的角度出發(fā)，創(chuàng)新和完善現(xiàn)有的專賣制度，發(fā)揮好政府監(jiān)管卷煙市場的作用，是在實踐中需要不斷探索的問題。

二、我國卷煙市場監(jiān)管體系的現(xiàn)狀

目前，對煙草行業(yè)的管理包括宏觀調(diào)控和市場監(jiān)管兩個方面。宏觀調(diào)控主要通過相關(guān)的經(jīng)濟政策、措施、計劃、價格、稅收等方式進行。市場監(jiān)管則主要通過對參與市場交易活動的市場主體資格的確認和許可，以及對市場主體的交易行為的監(jiān)督與管理兩方面進行。

改革開放以來，國家對煙草的監(jiān)管推進明顯。1991頒布的《中華人民共和國煙草專賣法》和2007年頒布的《煙草專賣法實施條例》，都對煙草及其制品的監(jiān)管提出了明確要求。在長期的監(jiān)管實踐中，形成了以政府宏觀調(diào)控為基礎(chǔ)，以煙草專賣行政主管部門為主，工商、公安、物價等部門配合，以經(jīng)濟性監(jiān)管為主，以行政執(zhí)法為中心的市場監(jiān)管模式，初步建立了與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)、基本符合煙草專賣體制、較為完整的卷煙市場監(jiān)管體系。

這種市場監(jiān)管體系，實行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，垂直管理，專賣專營”。在管理機構(gòu)設(shè)置上，按照行政區(qū)域和管轄權(quán)限建立了中央、省、市、縣四級煙草專賣機構(gòu)和煙草經(jīng)營企業(yè)，下級專賣機構(gòu)受上級專賣機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)。此種層級節(jié)制有利于指揮統(tǒng)一和嚴密控制。從管理職能看，中央、省級煙草行政主管部門履行領(lǐng)導(dǎo)決策職能；市級煙草專賣行政主管部門主要履行管理職能；區(qū)（縣）級煙草專賣行政主管部門履行執(zhí)行職能。但是，具體到煙草專賣專營管理機構(gòu)的設(shè)置，中央、省、市則是一套人馬，兩個機構(gòu)。也就是說，煙草行政主管部門和煙草公司實際上是一個機構(gòu)在扮演兩種角色。而在縣一級，煙草專賣行政主管部門和煙草公司的設(shè)置則是分立的。顯然，這種煙草行政主管部門與經(jīng)營企業(yè)合二為一的管理體制帶有極強的壟斷性，實質(zhì)上是一種行政壟斷。[3]在具體的市場監(jiān)管中，主要通過煙草專賣行政許可、行政處罰、行政強制等方式，對卷煙市場的進入、數(shù)量、價格、質(zhì)量等方面進行監(jiān)管。在國家專賣體制下，這種以行政執(zhí)法為主的監(jiān)管模式，能夠較好地對卷煙市場中出現(xiàn)的擾亂市場秩序的行為進行有效查處，較好地保障了國家利益和消費者利益。

從學(xué)理上看，這種執(zhí)法模式明顯帶有“效率主義”的色彩，未能超越傳統(tǒng)公共行政以政治——行政兩分為前提、以效率為中心、以官僚制為重點的公共行政模式，也即“威爾遜范式”。該模式雖然在效率方面有一定的可取之處，但官僚制等級結(jié)構(gòu)的效率合理性論斷卻失之偏頗，[4] 而且這種以政府為中心、以強制為主的行政模式在公共產(chǎn)品的供給中存在著低效與公共目標錯位和目標置換的風(fēng)險。具體到我國卷煙市場監(jiān)管實踐，多年來各級監(jiān)管部門雖在持續(xù)不斷地探索創(chuàng)新市場監(jiān)管方式，也取得了明顯成效，但是基于該執(zhí)法模式自身的缺陷，導(dǎo)致卷煙市場的監(jiān)管暴露出諸多問題。如：市場監(jiān)管的理念滯后于現(xiàn)代公共管理發(fā)展的基本取向；市場監(jiān)管主體比較單一，與當代多元治理的民主行政范式不合拍；監(jiān)管制度的依據(jù)和設(shè)計還有待進一步完善；監(jiān)管措施上重經(jīng)濟性監(jiān)管而忽視社會性監(jiān)管等等。這些不足不僅制約和影響著卷煙市場監(jiān)管執(zhí)法的效能和水平，也影響著市場作用的發(fā)揮。因此，在堅持國家專賣的基礎(chǔ)上，需要對卷煙市場的監(jiān)管體系予以完善。

三、建立和完善卷煙市場監(jiān)管體系的路徑

在我國建立社會主義市場經(jīng)濟體制與實施煙草國家專賣制度的前提下，建立和完善卷煙市場監(jiān)管體系的基本思路是：以現(xiàn)代公共事務(wù)的多元治理為理念，以完善市場體系、規(guī)范市場秩序為目的，建立和完善行政執(zhí)法、行業(yè)自律、輿論監(jiān)督、群眾參與相結(jié)合的市場監(jiān)管體系，從政府單中心的監(jiān)管模式轉(zhuǎn)向政府主導(dǎo)、社會廣泛參與的市場監(jiān)管模式，具體包括以下幾方面的內(nèi)容：

（一）以政府為主導(dǎo)的多元化監(jiān)管主體

在卷煙市場監(jiān)管中，基于政府能力的有限和監(jiān)管手段的單一而導(dǎo)致卷煙市場監(jiān)管的低效，政府主導(dǎo)、社會廣泛參與的多主體監(jiān)管模式能夠有效彌補這一缺陷。所謂政府主導(dǎo)，就是以政府宏觀調(diào)控為基礎(chǔ)，形成以煙草專賣行政主管部門為主，工商、公安、物價、質(zhì)監(jiān)、海關(guān)等職能部門、直屬機構(gòu)各司其職，相互配合的政府監(jiān)管模式，充分發(fā)揮政府在卷煙市場監(jiān)管中的規(guī)范、監(jiān)督和執(zhí)法主導(dǎo)作用。社會廣泛參與，即在卷煙市場監(jiān)管中，煙草行業(yè)協(xié)會、企業(yè)、社會輿論、包括消費者及社會公眾等多元主體廣泛參與到卷煙市場監(jiān)管中，充分發(fā)揮行業(yè)組織、企業(yè)的自律，新聞媒體的監(jiān)督和影響力，以及社會公眾的監(jiān)督作用，在多元主體互相補充又互相監(jiān)督中提升卷煙市場監(jiān)管的整體效能和監(jiān)管效果，以推動和促進市場的發(fā)育成熟和市場體系的逐步完善。

（二）多元化監(jiān)管的法制保障

市場經(jīng)濟是法制經(jīng)濟，市場監(jiān)管必須依法進行。目前，在卷煙市場的監(jiān)管中，政府市場監(jiān)管的法律體系相對較為健全，主要有《煙草專賣法》、《煙草專賣法實施條例》、《行政許可法》、《行政處罰法》、《行政強制法》等法律、法規(guī)以及部分規(guī)章，這些法律制度為政府監(jiān)管卷煙市場提供了制度保障。但是對于行業(yè)組織、企業(yè)、輿論、公眾等多元主體參與市場監(jiān)管還缺乏制度依據(jù)和保障。因此，加快制定行業(yè)協(xié)會等中介組織的有關(guān)法律法規(guī)和輿論監(jiān)督、公眾參與的制度規(guī)定是當務(wù)之急，以此來保證多元主體參與市場監(jiān)管的嚴肅性和有效性。[5]

（三）經(jīng)濟性監(jiān)管和社會性監(jiān)管相結(jié)合的監(jiān)管手段

目前，我國對卷煙市場監(jiān)管主要運用經(jīng)濟性監(jiān)管手段，社會性監(jiān)管手段較少甚至缺失。所謂經(jīng)濟性監(jiān)管，通常是指政府通過價格、產(chǎn)量、進入與退出等方面而對企業(yè)自由決策所實施的各種強制性制約。[6]社會性監(jiān)管則是指以保障勞動者和消費者的安全、健康、衛(wèi)生、環(huán)境保護、防止災(zāi)害為目的，對產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量以及伴隨著提供它們而產(chǎn)生的各種活動制定一定標準，并禁止、限制特定行為的管制。[7]煙草作為一種對人體有害，且具有較大負外部性的嗜好品，強化其社會性監(jiān)管包含著關(guān)愛生命，以人為本的理念。我國的《煙草專賣法》雖然從保護消費者和社會公眾的利益角度對煙草制品的質(zhì)量作出了原則性規(guī)定，但因欠缺具體的、操作性強的執(zhí)行措施，從而對消費者和社會公眾權(quán)益的保護難以落實到位。因此，對于卷煙市場監(jiān)管應(yīng)在保證經(jīng)濟性監(jiān)管的基礎(chǔ)上，具體和細化社會性監(jiān)管的規(guī)定，加大社會性監(jiān)管的力度和范圍，以充分維護消費者和社會公眾的身體健康權(quán)益。

（四）保障市場監(jiān)管有效的執(zhí)行力

卷煙市場監(jiān)管的目的，是通過營造良好的市場秩序，以滿足和維護公眾、消費者的權(quán)益以及國家利益。而市場秩序的形成，是政府干預(yù)市場的公權(quán)和市場主體擁有的經(jīng)濟私權(quán)相協(xié)調(diào)、整合后的公私交融的秩序，[8]因此，提升市場監(jiān)管的執(zhí)行力，不僅要有公權(quán)力的合理行使，還要有為私權(quán)保護提供的服務(wù)。因此，這就首先需要將服務(wù)理念作為卷煙市場監(jiān)管活動的一個重要價值導(dǎo)向和行為標準。[9]其次，創(chuàng)新執(zhí)法方式。卷煙市場的監(jiān)管是以國家的強制力來維護其權(quán)威性，但現(xiàn)代行政管理在管理方式上的變化，是將剛性的強制與柔性管理相結(jié)合，如在傳統(tǒng)的以強制性監(jiān)管為主的執(zhí)法中更多的引入激勵和協(xié)商，以使管理對象能夠更好的、更主動地參與到管制活動中來，從而提高管制的效率。[10]最后，市場監(jiān)管效率、水平的高低，還與執(zhí)法隊伍的素質(zhì)緊密聯(lián)系。目前我國煙草執(zhí)法隊伍的整體素質(zhì)還普遍較低，尤其是基層專賣執(zhí)法隊伍人員素質(zhì)良莠不齊。因此，需要系統(tǒng)地制定煙草隊伍建設(shè)中長期規(guī)劃，建立有效的激勵機制和約束機制，以進一步提高煙草專賣執(zhí)法隊伍的整體素質(zhì)和水平。

應(yīng)當看到，我國卷煙市場監(jiān)管體系的完善是一個逐步推進的過程，需要監(jiān)管理念轉(zhuǎn)變，監(jiān)管體制、方式手段的創(chuàng)新，相關(guān)法律法規(guī)的完善，同時也離不開良好的社會環(huán)境，包括市場體系及其發(fā)育程度，社會組織的發(fā)育和成熟，公眾參與意識和能力的提升等等。但只要我們找準目標，通過深化改革創(chuàng)設(shè)和營造卷煙市場監(jiān)管的各種內(nèi)外部條件，我國卷煙市場的監(jiān)管效力和效能肯定能得以較大提升。

（課題組其他成員：張妍、胡筠）

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[責(zé)任編輯、校對：任山慶]