應急管理及其培訓的性質、特征與培訓主體芻議

歐陽克剛

摘要： 隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展進入矛盾凸顯期，應急管理與突發(fā)事件的處置對各級政府公務員的能力和素質提出了新的要求。但是，目前對應急管理及其培訓的性質和特征尚缺乏共識。應急管理及其培訓應該是一種政府行為、具有強制性并具有非贏利性質。作為公務員培訓主渠道的行政學院，應該在應急管理培訓中發(fā)揮主陣地作用。

關鍵詞： 應急管理； 公務員培訓； 政府行為； 行政學院

中圖分類號： D630文獻標識碼：A 文章編號： 1673-9973（2012）04-0005-03

隨著改革開放的深入推進，我國的經(jīng)濟社會發(fā)展進入了矛盾凸顯期，影響公共安全與社會穩(wěn)定的因素日益增多。與此同時，世界工業(yè)化浪潮的持續(xù)演進，造成了自然災害等突發(fā)事件頻發(fā)。應急管理與突發(fā)事件的處置對各級政府公務員的能力和素質提出了新的要求，政府公務員的應急管理培訓受到廣泛關注。

一、應急管理及其培訓的性質和特點

應急管理正在受到世界各國政府的高度重視，不少社會組織也積極參與到應急管理及其研究中。那么，到底應急管理是一種什么性質的行為？筆者認為，應急管理應該是一種政府行為，是一種政府主導下的各種社會力量積極參與的政府行為。應急管理的性質決定了應急管理培訓的強制性和非盈利性特征。

（一）應急管理是一種政府行為

應急管理在世界范圍內受到廣泛關注，成為政府一項重要的公共管理行為。雖然各個國家對應急管理的定義各異，但應急管理政府行為的本質受到各國的普遍認可，西方國家對應急管理的性質已經(jīng)形成了共識。由國務院辦公廳主管、中國行政管理學會主辦的我國第一份中央級綜合性應急管理刊物《中國應急管理》雜志刊文《西方應急管理學科內涵初探》指出：應急管理是有組織的政府行為。[1] 文章分析了西方國家的應急管理的定義，指出無論是“分析、規(guī)劃、決策和對可用資源的分配”，還是“建立的預案、機構和安排，將政府、志愿者和私人部門的努力結合到一起”，或者是對“知識、手段和實踐”的運用，都是政府對公權的行使。西方國家對應急管理的定義是由政府給定的，表明現(xiàn)代西方國家的政府已經(jīng)將緊急事態(tài)管理當作了政府的職責；這種職責的實現(xiàn)，需要政府的專門機構對政府的、民間的、社區(qū)的和個人的努力實施組織和協(xié)調。

《國務院關于全面加強應急管理工作的意見》（國發(fā)[2006]24號）指出：加強應急管理，是關系國家經(jīng)濟社會發(fā)展全局和人民群眾生命財產(chǎn)安全的大事，是全面落實科學發(fā)展觀、構建社會主義和諧社會的重要內容，是各級政府堅持以人為本、執(zhí)政為民、全面履行政府職能的重要體現(xiàn)。同時指出：健全分類管理、分級負責、條塊結合、屬地為主的應急管理體制，落實黨委領導下的行政領導責任制……形成政府主導、部門協(xié)調、軍地結合、全社會共同參與的應急管理工作格局。 [2]

《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》第七條規(guī)定：縣級人民政府對本行政區(qū)域內突發(fā)事件的應對工作負責；涉及兩個以上行政區(qū)域的，由有關行政區(qū)域共同的上一級人民政府負責，或者由各有關行政區(qū)域的上一級人民政府共同負責。[3]

可見，應急管理是一種政府職能，政府在應急管理中負有主體責任。我國政府已經(jīng)明確，應急管理是一種政府行為，要逐級落實應急管理的“行政領導責任制”，以形成政府主導、全社會參與的格局。

（二）應急管理培訓具有強制性特征

隨著社會各界對應急管理的關注，應急管理培訓也受到黨和政府的高度重視。筆者認為，應急管理培訓是政府行為在應急管理領域的直接體現(xiàn)，具有強制性特征。

1. 各級政府在應急管理中起主導和組織領導的作用，是應急事件處置的責任主體，決定著應急事件處置的結果。應急管理是政府職能的重要體現(xiàn)，而公務員是實際操作者。因此，公務員對應急管理的認識和處置方式得當與否，直接決定著應急事件的處置結果，直接關系國家財產(chǎn)和人民群眾生命財產(chǎn)安危。所以公務員特別是各級政府應急事件處置相關部門的公務員，必須具備應急管理的相關知識，這也就決定了對應急管理的培訓帶有強制性，也就是說對有關公務員來說必須接受應急管理的培訓，迫使其學習相關知識；同時，培訓更具有教導啟發(fā)、使其明白道理、理解政府職責、體現(xiàn)政府為人民服務的宗旨。

2. 從國家公務員培訓主管部門為各級行政學院以及在應急管理培訓人員的調訓方式上，也證明了其強制的性質。這種調訓是有計劃、有組織進行的。一般調訓的學員選自各級政府主管領導和與應急管理有關部門的領導，這種培訓應具有很強的針對性和一定的約束力，從而保證其具備更好地行使職責的知識和能力。

3. 對廣大人民群眾來說，應急事件處置常識的傳播教育，應普及性與組織強化教育并重，最大限度地讓廣大群眾了解應急事件處置的相關知識，特別是對防火、防洪、防震以及地質災害等方面的知識。還應對基層群眾組織，如村委會、街道辦、廠礦企業(yè)等有關組織進行有針對性的教育，以在突發(fā)事件發(fā)生時，使他們能夠及時組織領導所在地區(qū)的群眾采取科學的方式進行避災自救，從而最大限度地減輕災害。

（三）應急管理培訓應該是非盈利性質

《國家突發(fā)事件應急法》第二十五條規(guī)定：縣級以上人民政府應當建立健全突發(fā)事件應急管理培訓制度，對人民政府及其有關部門負有處置突發(fā)事件職責的工作人員定期進行培訓。

1. 逐利性的應急管理培訓不符合公務員培訓的性質和要求。公務員培訓是國家行政機關從部門實際工作需要和崗位要求出發(fā)，對其工作人員實施的以提高素質、豐富專業(yè)知識和技能、改進工作態(tài)度和工作方法、優(yōu)化工作績效的教育手段[4]。這種對政府內部工作人員開展的培訓，應該建立在低成本、高成效的基礎之上，不應成為一種營利行為或營利活動。應急管理培訓不應注重經(jīng)濟效益，而應強調注重政府職能發(fā)揮或社會效應，具有非營利性特征。

2. 市場化的應急管理培訓難以確保培訓的質量。我國的公務員培訓有自身完整的體系，其培訓質量受到黨和政府的肯定。近年來，干部培訓領域探索引進社會機構參與，這是一種有益的嘗試。但是，公務員應急管理培訓不同于一般的理論或觀點式培訓，它需要具有相應的培訓場地、標準化的設施和實驗室、能提供應急實訓的相關設備。這些設備設施及實訓投入，不僅需要前期有大量的資金投入，而且需要長期的維護及其費用投入，同時，還需要有與政府應急工作相互融合的專業(yè)團隊。社會培訓機構缺乏相應的資金保障，沒有穩(wěn)定的專業(yè)團隊，市場化行為以及自身的逐利傾向，勢必會影響培訓的質量。

3. 市場化的應急管理培訓難以形成標準體系。應急管理工作的責任主體是政府，是一種政府主導下相關方面協(xié)調行動的聯(lián)動性極強的工作。統(tǒng)一的工作標準和協(xié)調體系是工作有序推進的基礎。由此，應急管理培訓就應該有一套標準化的培訓體系，包括相應的實驗設備、教學設施等體系應該是建立在統(tǒng)一標準體系的基礎上的。市場化的培訓體系建立在競爭的基礎上，競爭帶來的差異化，不利于應急管理培訓標準體系的形成。如果培訓體系缺乏、培訓內容要求不一致，可能會在應急處置中帶來更大的協(xié)調工作量和成本，不利于應急事件的處置。

二、行政學院應發(fā)揮應急管理培訓的主渠道作用

政府公務員是應急管理工作的組織者、領導者和處置者，對公務員的應急管理培訓得到了政府的高度重視。政府公務員的決策能力、應急事件的處置能力是應急處置的重要因素。作為公務員教育培訓主渠道、主陣地的行政學院理應在應急管理培訓方面發(fā)揮主體性作用。

（一）行政學院的應急管理培訓工作是政府行為的直接體現(xiàn)

行政學院的成立，是黨和政府為適應改革開放，建立一支高素質的公務員隊伍，面對普通高等教育辦學模式對公務員培訓缺乏針對性而專門組建的，行政學院的主要職責是培訓政府公務員。

突發(fā)應急事件應對處置的責任主體是政府。行政學院首先立足于黨和政府工作的需要?！缎姓W院工作條例》（國務院第568號令）規(guī)定：行政學院是政府直屬單位”，行政學院“要始終圍繞黨和國家中心任務……要以服務黨和國家中心工作的成效作為檢驗行政學院工作的基本標準；培養(yǎng)政府需要、人民滿意的公務員，是行政學院的根本目標。[5]行政學院最大的特色就是“行政”，這也是與普通高校等其他教育機構的本質區(qū)別。

在突發(fā)事件頻發(fā)的今天，各國政府都在迅速采取行動，積極探索和尋求補救措施和預防策略。其中，政府對應急管理的高度重視，政府機構對公務員的應急管理培訓便是重要舉措之一。行政學院的主要職責是培訓政府公務員，應當發(fā)揮包括應急管理培訓在內的公務員教育培訓的主渠道作用?！稐l例》明確應急管理是行政學院的“著重建設”的學科之一，行政學院應該“加強應急管理培訓”。應急管理培訓是國家應急管理機能體系建設的有機組成部分。同時，應急管理培訓是政府公務員培訓的重要組成部分。

（二）行政學院的應急管理培訓具有政府預期行為

行政學院的應急管理教育培訓，無論是從培訓對象還是從培訓過程與培訓結果上，都體現(xiàn)了政府工作的強制性和政府行為的預期性。行政學院是依據(jù)公務員法而組建的，主要的職能是“教育培訓”政府公務員。行政學院的應急管理培訓，不僅著力于提高公務員應急處置的素質和能力，更在于通過“教育”深刻領會政府職責，自覺建立起“服務型政府”和“為人民服務”的預期。

“行政學院是政府直屬單位”，“行政學院工作所需經(jīng)費列入本級政府年度財政預算”，政府“重視行政學院教學設施建設，保障學院發(fā)展的基本建設經(jīng)費投入”。[5] 雖然我國政府提出“允許普通高校等社會力量資源參與公務員培訓工作”，但這種參與并不能替代行政學院的主渠道作用，只是作為主渠道作用的一種補充。雖然這些社會機構不一定是贏利性組織，但至少在公務員培訓這一項目的運作上是有利益傾向的。再進一步，如果政府繼續(xù)投入，那顯然就是一種重復建設，不利于資源的集中有效利用。

多年來，行政學院在公務員培訓方面積累了豐富的培訓經(jīng)驗，并形成了自己的優(yōu)勢。與高校等教育機構相比較，我們更為了解公務員對培訓的需求，由此形成了專門針對培訓的硬件設施等。其中，最大的優(yōu)勢在于我們的教師資源和培訓內容與政府工作的對接上。應急管理培訓恰恰需要各方面的融合，行政學院的這種特色是社會培訓機構所不具備的，是行政學院開展應急管理培訓的重要法寶。

（三）行政學院可以有效整合應急管理培訓資源

《國務院關于全面加強應急管理工作的意見》第十條積極開展應急管理培訓指出：各地區(qū)、各有關部門要制訂應急管理的培訓規(guī)劃和培訓大綱……積極開展對地方和部門各級領導干部應急指揮和處置能力的培訓，并納入各級黨校和行政學院培訓內容。[2]

《國務院關于加強和改進新形勢下國家行政學院工作的若干意見》第八條“加強應急管理培訓”，明確“加快國家應急管理人員培訓基地建設”“要依托國家行政學院整合中央國家機關、地方政府和有關高校、科研機構的相關教學研究資源”“發(fā)揮國家應急管理人員培訓基地的作用，指導帶動地方行政學院開展應急管理培訓工作”“構建中國特色應急管理教學培訓、科學研究、決策咨詢體系”。[6]

行政學院具有與政府建設和政府工作相適應的特色鮮明的教學培訓體系。依托行政學院整合應急培訓資源，有利于實現(xiàn)政府應急管理實踐與應急管理培訓工作緊密結合，這是行政學院的性質和使命所決定的。同時，也有利于對公務員應急管理培訓的國（境）外交流，有利于全國性的、系統(tǒng)內部的應急管理培訓資源的整合，以及經(jīng)驗的交流與共享。

三、加強行政學院系統(tǒng)應急管理培訓的幾點建議

如何充分發(fā)揮行政學院系統(tǒng)作為政府應急管理人員培訓的主渠道作用，筆者提出如下建議：

（一）研究建立全國性的應急管理培訓標準體系

目前，對應急管理培訓的內容、方式等，在全國公務員培訓系統(tǒng)存在較大差異。為了進一步提升應急管理培訓的效果，切實加強公務員應急管理能力建設，建議形成一個公務員應急管理培訓的行業(yè)標準。具體可由國家行政學院提議并牽頭，形成我國公務員應急培訓教學的行業(yè)標準體系，并報請國務院相關部門批準。另外，整合或聯(lián)合行政學院系統(tǒng)力量進行應急管理培訓方面的聯(lián)合攻關，在統(tǒng)一的標準體系下開展合作培訓、異地對接培訓等。

（二）組建全國應急管理培訓工作研究會

面對國家、地方應急管理培訓基地、平臺的建設，如何使得這些資源形成合力，也是值得思考的。《國務院關于加強和改進新形勢下國家行政學院工作的意見》明確指出：由國家行政學院整合各方資源，發(fā)揮國家應急管理人員培訓基地的示范輻射和對國（境）外交流的平臺作用，指導帶動地方行政學院開展應急管理培訓工作。[6] 為此，建議依托設在國家行政學院的國家應急管理人才培訓基地，組建全國應急管理培訓工作研究會，或全國應急管理人才培訓工作委員會，同時建設全國行政學院系統(tǒng)的應急管理培訓共享平臺。全國行政學院應該在國家行政學院的牽頭下，建立全國行政學院系統(tǒng)的應急管理培訓共享平臺，形成全國性的資源庫、成果庫、案例庫等，實現(xiàn)系統(tǒng)內的應急管理培訓資源共享。

（三）形成行政系統(tǒng)在應急管理培訓領域的合力

目前，國務院在國家行政學院建設了國家級應急管理人員培訓基地、應急管理模擬指揮平臺等，各地方行政學院也在積極爭取或籌辦各地的應急管理人員培訓基地。我們應該以應急管理培訓基地、應急管理指揮平臺建設為突破口，從培訓設施、師資、案例庫建設等方面夯實基礎。通過項目合作、聯(lián)合課題攻關等，將各級政府應急管理培訓在內的應急管理體制建設作為政府決策咨詢的重要內容，擴大系統(tǒng)影響力。通過師資互派、案例庫建設等，加強系統(tǒng)內在應急管理培訓中的資源共享，努力形成行政學院在應急管理教育培訓、科學研究、決策咨詢的合力。

（四）探索符合中國國情的應急管理培訓模式

開放式辦學，與各國政府、非政府組織、行政院校廣泛合作，是行政學院的獨特優(yōu)勢。所以，我們應該采取“走出去”與“引進來”相結合的方式，地方行政學院積極配合國家行政學院的對外交流活動，國家行政學院在對外合作與交流上多給地方行政學院提供機會。如國家行政學院從英國引進的基于演練的體驗式教學等新的教學方法就取得了很好的培訓效果。通過對外交流與合作，吸收國際應急管理培訓的最新經(jīng)驗，創(chuàng)新我們的應急管理培訓的內容和教學方法，形成中國特色的應急管理培訓模式。

總之，應急管理培訓的定位是由應急管理的政府行為特性所決定的，行政學院應發(fā)揮應急管理培訓的主渠道作用，充分發(fā)揮行政學院的優(yōu)勢。

參考文獻：

[1]夏保成.西方應急管理學科內涵初探[J].中國應急管理，2011，（11）.

[2]國務院關于全面加強應急管理工作的意見[EB/OL].中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)，（2006-06-15）[2012-07-13].http：//www.gov.cn/gongbao/content/2006/content_352222.htm.

[3]中華人民共和國突發(fā)事件應對法[EB/OL].中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)，（2007-08-30）[2012-07-24].http：//www.gov.cn/ziliao/flfg/2007-08/30/content_732593.htm.

[4]歐文漢.當代中國公務員培訓的理論與實踐[M].北京：人民出版社，2010.

[5]行政學院工作條例[EB/OL].中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)，（2009-12-14）[2012-07-15].http：//www.gov.cn/flfg/2009-12/24/content_1496286.htm.

[6]國務院關于加強和改進新形勢下國家行政學院工作的若干意見[EB/OL].中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)，（2010-01-10）[2012-08-22].http：//www.gov.cn/zwgk/2010-01/10/content_1506901.htm.

[責任編輯、校對：任山慶]