論社會治理多元主體的角色分工和職能定位

吳慶華 祖晨陽

［摘要］社會主義社會管理主體是一個由政黨、國家、社會組織、民眾四個層次縱橫交錯構(gòu)成的立體網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，它們之間各有分工，互相依存，協(xié)調(diào)一致，缺一不可，其中，黨委領(lǐng)導(dǎo)是根本，政府負(fù)責(zé)是前提，社會協(xié)同是依托，公眾參與是基礎(chǔ)。

［關(guān)鍵詞］社會管理；多元主體；新型合作關(guān)系

［中圖分類號］D669 ［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］ Ａ ［文章編號］ １００９ — ２２３４（２０１２）０４ — ００39 — ０2

一、社會治理的概念闡釋與合作主義分析視角

所謂社會管理，是指人們通過各種社會組織（如政黨、國家、群眾、團(tuán)體、經(jīng)濟文化組織），運用各種社會控制機制（如計劃、市場）和社會管理手段（如行政的、法律的、經(jīng)濟的、宣傳的、教育的），對整個社會或其基本環(huán)節(jié)（即政治、經(jīng)濟、文化、社會各個領(lǐng)域）或某基層單位的（即政黨、群眾團(tuán)體、經(jīng)濟文化管理組織、各種企事業(yè)單位）的管理活動。〔1〕人類社會是一個極其紛繁復(fù)雜的體系，只有在社會管理機制中實現(xiàn)各主體的科學(xué)分工，準(zhǔn)確定位，緊密協(xié)作，才能使整個社會系統(tǒng)和諧有序高效能運轉(zhuǎn)，因此，長期以來，對“由誰來管理國家和社會”即社會管理主體問題的探討和爭議貫穿于從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會變遷的每一個歷史進(jìn)程，社會管理主體的轉(zhuǎn)換也是西方發(fā)達(dá)國家在經(jīng)濟發(fā)展過程中不可避免遭遇的現(xiàn)實問題之一。從總體上看，在實施社會管理的“主體”問題上，傳統(tǒng)的社會“管理”主體是單一的，統(tǒng)治權(quán)力是單向度的自上而下運行；而現(xiàn)代“治理”主體是多元的，是國家和社會在認(rèn)同和合作的基礎(chǔ)上，共同管理社會公共事務(wù)，權(quán)力的運行是多向度的合作互動過程。

社會治理主體的新型合作關(guān)系，歸根到底是國家與社會的關(guān)系問題。從學(xué)理上剖析，社會管理的主體有廣義和狹義之分，廣義的社會管理是指所有社會組織，包括政黨、國家、群眾團(tuán)體、各種經(jīng)濟文化組織的管理活動，其狹義是指非政黨、非國家的管理活動，即群眾團(tuán)體、經(jīng)濟文化組織等社會組織的管理活動。在社會管理主體之間的關(guān)系問題上形成了兩種不同的范氏，即競爭范式和伙伴關(guān)系范式〔2〕，競爭范式強調(diào)志愿支援部門的獨立性，認(rèn)為國家與社會組織之間天然本文是齊齊哈爾市哲社規(guī)劃項目《齊齊哈爾市非營利組織協(xié)同政府社會治理研究》（QSX2011-12）和黑龍江省教育廳人文社會科學(xué)面上項目《黑龍江省第三部門協(xié)同政府社會管理機制創(chuàng)新研究》(11552308)的階段性成果。

存在內(nèi)在沖突，二者是此消彼長的關(guān)系，國家的擴張被視為對志愿組織等社會組織生存與發(fā)展的威脅，而伙伴關(guān)系范式則認(rèn)為政府與志愿部門之間復(fù)雜的伙伴關(guān)系構(gòu)成了現(xiàn)代福利國家的核心，在志愿部門與國家重合的領(lǐng)域可以發(fā)展合作關(guān)系?；谏鐣髁x社會性質(zhì)以及一切權(quán)力屬于人民的政權(quán)本質(zhì)，社會治理主體之間不能采取西方國家的對抗態(tài)勢而必須采取伙伴關(guān)系式的合作主義方式。與公民社會論者不同，合作主義強調(diào)國家的中心地位，它將公民社會中的組織化利益聯(lián)合到國家的決策結(jié)構(gòu)中，這個利益代表系統(tǒng)由一些組織化的功能單位構(gòu)成，它們被組合進(jìn)一個有明確責(zé)任的義務(wù)、有數(shù)量限定、非競爭性、有層級秩序的功能分化的治理結(jié)構(gòu)之中并得到國家的認(rèn)可，如果不是由國家建立的話，則被授予在本領(lǐng)域內(nèi)的絕對代表地位，作為交換，它們的需求表達(dá)、領(lǐng)袖選擇、組織支持等方面受到國家的一定控制。

二、善治視角下多元合作主體的角色分工與職能定位

黨的十六屆四中全會明確提出：“要建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)，政府負(fù)責(zé)，社會協(xié)同，民眾參與的社會管理新格局?！痹谛碌臍v史時期，必須在充分發(fā)揮黨委、政府作用的同時，發(fā)揮好城鄉(xiāng)基層自治組織、社團(tuán)、中介組織、行業(yè)組織的作用，形成社會治理的合力。政府與民間的良性互動，是社會得到有效治理，民主氛圍得以提升的重要條件，因而成為中國式政府體制改革的必然選擇。

（一）黨的領(lǐng)導(dǎo)是實施社會管理的根本

當(dāng)今世界各國皆以政黨政治作為國家政權(quán)運行的主要形式，在中國特色社會主義現(xiàn)代化建設(shè)中，黨的領(lǐng)導(dǎo)是最高層次的社會管理，它決定著社會管理的性質(zhì)和方向。中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)者，黨章和黨的許多重要文件闡明: “黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是思想、政治、組織領(lǐng)導(dǎo)”。即黨通過向國家機關(guān)提出大政方針和立法的建議、推薦重要干部、進(jìn)行思想宣傳、發(fā)揮黨組織和黨員的作用來實行領(lǐng)導(dǎo), 而不是由各級黨委對國家和社會的行政、經(jīng)濟、司法等各項具體活動大包大攬甚至取而代之?！?〕黨組織在經(jīng)濟社會發(fā)展和公共事務(wù)管理方面發(fā)揮著強有力的領(lǐng)導(dǎo)作用。黨的領(lǐng)導(dǎo)主要表現(xiàn)在制定經(jīng)濟社會發(fā)展的規(guī)劃、確定經(jīng)濟社會發(fā)展的目標(biāo)，然后將其轉(zhuǎn)化為政策，使之具有強制性的影響力，通過高度組織化的黨組織，層層貫徹和落實下去，并且依靠廣大黨員的先進(jìn)作用以實行之。黨的作用還體現(xiàn)在通過黨的宣傳工具和手段使方針政策傳播到廣大群眾中間去，形成廣泛的社會影響。黨組織依靠手中掌握的對行政領(lǐng)導(dǎo)干部的人事權(quán)力保證黨的決定在行政系統(tǒng)有效的落實下去并依靠手中的監(jiān)督權(quán)和獎懲權(quán)，督促和激勵黨的方針的實施。

（二）政府負(fù)責(zé)是社會管理有效實施的前提

社會主義國家，作為社會過程強大的調(diào)節(jié)器，在社會主義社會管理體制中占有重要的地位，國家擁有政治特權(quán)、高度權(quán)威和各種影響、制約人的手段。是市縣人民的意志、體現(xiàn)人民當(dāng)家作主的工具，同時也是當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)人民實行社會管理的工具，國家在社會管理上的職能是通過它的行政機關(guān)、人民政府來執(zhí)行的。社會管理包括兩類：第一類是政府對有關(guān)社會事務(wù)進(jìn)行規(guī)范和制約，即政府社會管理，政府社會管理是政府通過整合社會資源，動員社會力量，為增進(jìn)公共利益，依法對社會事務(wù)實施的組織化活動；第二類是社會（即自治組織、非營利組織和公民）依據(jù)一定的規(guī)章制度和道德約束，規(guī)范和制約自身的行為，即社會自我管理和社會自治管理。一般認(rèn)為，社會管理的對象是社會事業(yè)、社會事務(wù)和社會問題。政府社會管理的重點是對那些家庭、社會團(tuán)體與社會自治所不能解決的社會事務(wù)的管理，這些社會事務(wù)涉及社會整體的公共利益，需要依靠國家權(quán)力與政府權(quán)威加以解決，公平正義、穩(wěn)定有序成為社會管理所追求的終極價值目標(biāo)?！敖y(tǒng)治”是政府憑借公共權(quán)威，運用行政命令和行政手段對社會公共事務(wù)實施管理的過程，統(tǒng)治的手段是強制性的；而社會管理主要是通過社會政策的制定、執(zhí)行和評估，以稅收、財政支出、立法、司法和社會參與為載體對社會公共事務(wù)實施管理。政府要通過推動立法、制定法規(guī)、規(guī)劃、宏觀調(diào)控、監(jiān)督檢查、信息引導(dǎo)等手段，變直接管理為間接管理，對社會自身無力解決的利益矛盾和沖突進(jìn)行仲裁和協(xié)調(diào)，使政府在社會管理中的角色成為服務(wù)者、協(xié)調(diào)者、干預(yù)者。社會政策是實現(xiàn)社會管理目標(biāo)與功能的必不可少的重要工具。社會政策在政府社會管理中的重要地位使其成為實現(xiàn)社會管理的重要途徑和重要因素。

（三）社會協(xié)同是社會管理的可靠依托

這里的“社會協(xié)同”主要指的是政府組織、經(jīng)濟組織之外的社會組織協(xié)同政府參與社會管理。馬克思認(rèn)為，社會是第一位的，國家是第二位的，社會是目的，國家只是為社會服務(wù)的手段，隨著社會的不斷進(jìn)步和不斷完善，國家應(yīng)該從凌駕于社會之上逐步回歸于社會，社會管理也將逐漸地由黨政管理向人民自治管理發(fā)展。傳統(tǒng)的政府管理體制把一切社會事務(wù)都納入管理的范圍，從而模糊了國家與社會的邊界，社會組織也成了政府組織，這是政府機構(gòu)膨脹的根本原因。

社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，使社會在經(jīng)濟上獲得了一定的獨立性和自主性，自我服務(wù)、自我管理的社會組織有了較大發(fā)展。這種日益成熟的社會可以承擔(dān)起越來越多的以前由政府承擔(dān)的管理職能。在中國政府由全能政府向有限政府轉(zhuǎn)型的過程中，黨和國家從一些社會管理領(lǐng)域撤出，將部分權(quán)力返回社會，留下的權(quán)力真空地帶由第三部門來填補。例如，大部分生產(chǎn)、經(jīng)營、民事、文化、藝術(shù)和學(xué)術(shù)領(lǐng)域，政府不再行使直接的管理職能而將之轉(zhuǎn)交給相關(guān)的民間組織。公民社會組織的興起奠定了基層民主特別是社會自治的組織基礎(chǔ)，以直接選舉、村民自治和社區(qū)自治為主要內(nèi)容的基層民主的擴大，是中國80年代以來最重要的政治發(fā)展，此外，大量非營利組織以社會弱勢群體或邊緣性群體為對象，在政府無瑕、服務(wù)不周或市場不為的眾多領(lǐng)域發(fā)揮作用，從事社會公益事業(yè)和社會服務(wù)活動，幫助政府解決許多社會問題，促進(jìn)社會各項事業(yè)的發(fā)展和精神文明建設(shè)，從而增進(jìn)了社會福利，促進(jìn)了社會公正與和諧。

（四）民眾參與是社會管理高效運行的基礎(chǔ)

公民參與就是為了落實民主政治、追求公共利益及實現(xiàn)公民資格，由公民個人或公民團(tuán)體從事包括所有公共事務(wù)與決定的行動，這些公共事務(wù)是以公民本人切身的地方性事務(wù)為基礎(chǔ)，再逐步擴大到全國性的公共政策?！薄?〕從管理者的角度講，社會主義社會管理的主體，歸根到底是人民群眾，而政黨、國家、群眾團(tuán)體、經(jīng)濟文化組織都不過是人民群眾進(jìn)行社會管理的工具；完善社會管理，就是要不斷地改進(jìn)這些組織機構(gòu)，提高他們的效能，從而越來越充分地為人民當(dāng)家作主服務(wù)。善治是實現(xiàn)治理的手段，善治實際上就是國家的權(quán)力向社會的回歸，善治的過程就是一個還政于民的過程。社會管理的根本目的是維護(hù)公眾的根本利益，離不開公眾的積極參與。從國際經(jīng)驗看，吸引和擴大公眾參與是搞好社會管理的有效途徑。對于我國來說，人民群眾既是社會管理的對象，也是主體，人民群眾中蘊藏著無窮的智慧和力量。推動社會管理創(chuàng)新，必須充分調(diào)動廣大人民群眾的積極性、主動性、創(chuàng)造性。當(dāng)前人民群眾的民主意識、權(quán)利意識、法制意識不斷增強，渴望參與包括社會管理在內(nèi)的社會事務(wù)。這就要求我們順應(yīng)形勢發(fā)展，在不斷擴大公民有序參與的同時，積極探索公眾參與社會管理的現(xiàn)實途徑，切實保障公眾對社會管理的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，在各個層次、各個領(lǐng)域支持和推動公眾實現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督。在這一過程中，應(yīng)從法律上對公民參與社會管理的內(nèi)容、方式、途徑做出明確規(guī)定，從而保證公眾依法參與、有效參與?！?〕

總之，社會主義社會管理主體是一個縱橫交錯的有機完整的系統(tǒng)，政黨、國家、社會組織、民眾之間各有分工，互相依存，協(xié)調(diào)一致，缺一不可，共同構(gòu)成了一個動態(tài)平衡的自動控制系統(tǒng)。如何更加科學(xué)合理地劃分他們各自的職權(quán)范圍，協(xié)調(diào)統(tǒng)一好它們之間的關(guān)系，成為社會管理創(chuàng)新的首要課題。

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〔責(zé)任編輯：馮延臣〕