我國城市新型社區(qū)體育場地設施配套建設法律規(guī)制及執(zhí)行狀況探討：以北京市為例

趙立等

摘要：研究我國城市社區(qū)體育場地建設缺失及原因，重點關注北京市城市社區(qū)體育場地設施建設相關法律規(guī)制，備查在實施過程中的監(jiān)督機制和執(zhí)行力。選用訪談法、實地調(diào)查北京市20個新型社區(qū)，特別是實際查閱政府相關管理部門的文檔。結(jié)論認為：我國城市新型社區(qū)體育場地設施配套建設不能到位的主要原因之一是法律規(guī)制不合理、不完整、不清晰，“弱勢”的法律規(guī)制還伴隨“執(zhí)法”不嚴和行政監(jiān)管的“被動缺位”。

關鍵詞： 社區(qū)體育；配套設施；體育場地；法律規(guī)制

中圖分類號： G 80-05文章編號：1009-783X（2012）04-0346-04文獻標志碼： A

1研究目的

中國政府提出科學發(fā)展觀以來，關注公眾健康，發(fā)展社會體育，促進社區(qū)體育的建設，成為體育事業(yè)發(fā)展的新潮流；但是，社區(qū)體育場地設施建設不足伴隨大城市人口稠密越來越成為我國社會體育發(fā)展的桎梏。探討這個桎梏形成的原因，特別是探討我國社區(qū)體育場地設施建設的法律規(guī)制及執(zhí)行狀況，可對解決這個問題具有獨特的作用。

2研究對象與方法

2.1研究對象

我國及北京市城市社區(qū)體育場地設施建設相關法律規(guī)制，備查在實施過程中的監(jiān)督機制和執(zhí)行力。

2.2研究方法

2.2.1文獻資料法

查閱國家及北京市關于社區(qū)體育體育場地建設標準文件，調(diào)閱北京市規(guī)劃委員會對相關社區(qū)建設規(guī)劃資料。

2.2.2訪談法

訪談國家及北京市規(guī)劃委員會相關部門專家、北京市體育局相關部門負責人、街道文體負責人和基層社區(qū)居委會領導。

2.2.3實地調(diào)查法

根據(jù)北京社區(qū)公共服務系統(tǒng)信息顯示北京“老八區(qū)”目前共有城市街道和地區(qū)119個，下屬的城市社區(qū)共有1 905個。本文將北京城八區(qū)的城市社區(qū)分為4類，即傳統(tǒng)社區(qū)、單位社區(qū)、新型社區(qū)和邊緣社區(qū)，采用分層隨機抽樣的方法，隨機抽取20個新型社區(qū)進行實地調(diào)查，見表1。

2.2.4數(shù)據(jù)統(tǒng)計法

通過運用微軟EXCEL 2003及相關統(tǒng)計方法對所獲取的調(diào)查數(shù)據(jù)在計算機上進行數(shù)理統(tǒng)計分析。

3研究結(jié)果與討論

3.1北京城市新型社區(qū)體育場地設施配建標準的發(fā)展與演變

3.1.1國家職能部門規(guī)章的發(fā)展與演變

1986年11月，城鄉(xiāng)建設部、國家體委共同擬定了《城市公共體育運動設施用地定額指標》 （以下簡稱《1986指標》）。這是我國目前尚存較早的一部關于體育場地設施建設的參照標準。1993年7月，GB 50180—1993《城市居住區(qū)規(guī)劃設計規(guī)范》（以下簡稱《1993指標》）為強制性國家標準，由建設部頒布并于1994年2月起執(zhí)行。2002年建設部及相關單位對《1993指標》進行了修改，但關于文化體育的配建標準沒有變化。2005年11月，由國家體育總局主編，建設部、國土資源部批準并3個部門共同頒布了《城市社區(qū)體育設施建設用地指標》（以下簡稱《05指標》）。該指標在《1993指標》的基礎上，確定了分級規(guī)模和人均用地指標雙重控制的指標控制體系，并就用地的統(tǒng)計計算規(guī)則、用地類別的歸屬等問題進行了規(guī)定。該指標在國內(nèi)首次提出了19個社區(qū)體育的“基本項目”，并根據(jù)競賽規(guī)則和社區(qū)體育活動的特點，確定了其相應的場地面積指標。該指標無論是在社區(qū)體育場地設施的人均指標上還是項目設置上都較以往有所突破，為我國城市社區(qū)體育的可持續(xù)發(fā)展提供了物質(zhì)保證，對我國城市社區(qū)體育場地設施的建設具有深遠的指導意義。其中不同人口規(guī)模的城市社區(qū)體育設施分級面積指標見表2。お

3.1.2北京市政府規(guī)章的發(fā)展與演變

1994年12月，北京市政府頒布了《北京市新建改建居住區(qū)公共服務設施配套建設指標》（以下簡稱《1994指標》），《1994指標》中規(guī)定了文化體育設施的配建標準，把居住區(qū)分為規(guī)模居住區(qū)（人口為3萬～5萬的居住區(qū)和人口為7 000～1萬5 000的居住小區(qū)）和非規(guī)模居住區(qū)（人口7 000以下和1萬5 000～3萬以及超過5萬的居住區(qū)）2類（見表3）。非規(guī)模居住區(qū)的文體設施配建參照規(guī)模居住小區(qū)的文體設施配套標準執(zhí)行。

2002年北京市城市設計規(guī)劃研究院對《1994指標》進行了修改，由北京市政府頒布并于同年9月施行，修改后的指標（以下簡稱為《2002指標》）。《2002指標》中對居住區(qū)的人口規(guī)模作了修改，即居住區(qū)（4萬～6萬人）、居住小區(qū)（1萬～2萬人）。其中文化體育設施在配置項目上把門球場改為文化廣場并在相應的場地面積上有所增加。居住小區(qū)（1萬～2萬人）的文體設施配建指標見表4。

2006年北京市規(guī)劃委員會對《2002指標》進行了修訂，重新制定了《北京市居住公共服務設施規(guī)劃設計指標》（以下簡稱《2006指標》），由北京市政府專題會討論通過，北京市規(guī)劃委員會頒布并于同年6月起施行?！?006指標》中重新劃定了城市居住區(qū)的級別，即居住區(qū)（人口3萬～50萬人）、居住區(qū)（人口7 000～2萬人）、居住區(qū)（3 000～5 000人）。這是北京首次提出對居住區(qū)（3 000～5 000人）明確規(guī)定配套文體設施?！?006指標》中把文化體育設施配建項目分為室內(nèi)文體活動中心、室外文體活動場，在內(nèi)容配置方面提出了指導性建議，場地面積指標上有所增加。

3.2北京新型社區(qū)體育場地設施建設達標（北京市指標）分析

3.2.1北京市不同年代社區(qū)體育場地設施配套建設狀況

本研究將社區(qū)按開發(fā)時間劃分為3個階段，即1990—2002年、2002—2006年、2006—至今，其依據(jù)分別是《94指標》《2002指標》《2006指標》。劃分階段的目的主要是考察和對比相關法規(guī)頒布后的具體執(zhí)行情況。調(diào)查結(jié)果（見表5）表明，各階段開發(fā)的社區(qū)體育設施配套建設均嚴重不足。

3.3北京市社區(qū)配建體育場地設施的法律規(guī)制及監(jiān)管

3.3.1國家部門與地方政府相關規(guī)章差異分析

深入分析表明，國家部門的《05指標》和北京市的《06指標》對居民居住地的稱謂，實際上是對同一事物從不同角度進行的命名。首先，對居民居住地的稱謂，國家部門稱之為社區(qū)，北京市政府稱之為居住區(qū)。其次，國家部門的《05指標》和北京市的《06指標》對同樣的規(guī)模的居民居住地，國家部門的標準高于北京市政府的標準。

中華人民共和國《立法法》第5章第82條規(guī)定：“部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間具有同等效力，在各自的權限范圍內(nèi)施行?！弊?由于部門之間缺乏協(xié)調(diào)，因此，在現(xiàn)行操作過程中只能“二選一”。由于北京市的指標低于國家的指標，即選擇了“就低不就高”的政策，并存在“文體一家”的規(guī)定，實際上，國家部門的《05指標》沒有得到有效實施。

3.4.2現(xiàn)行法規(guī)缺少明確的指向性和強制性

1986年，原國家體委會同城鄉(xiāng)建設部聯(lián)合發(fā)布的《城市公共體育運動設施用地定額指標暫行規(guī)定》及國家技術監(jiān)督局和國家建設部1993年制定1994年2月實施的《城市居住區(qū)規(guī)劃設計規(guī)范》。其中《城市居住區(qū)規(guī)劃設計規(guī)范》具有強制性；但是，對社區(qū)體育場地設施的要求被列為“選項”；因此，實際上，這種《暫行規(guī)定》《設計規(guī)范》對社區(qū)體育場地設施的要求的約束力明顯弱化。

北京市有地方法規(guī)《北京市體育設施管理條例》及地方政府規(guī)章《北京市居住公共服務設施規(guī)劃設計指標》，但是，缺乏明確的操作方法與強制執(zhí)行能力?？梢钥吹?，設計指標“文體不分家”，給出的面積指標是“文體一家”，體育場地設施的配置指標不是“硬”的獨立指標。如2006《北京市居住公共服務設施規(guī)劃設計指標》中規(guī)定：文化活動站60 m2/千人，內(nèi)容配置規(guī)定包括文化康樂、圖書閱覽；文化廣場100 m2/千人，內(nèi)容配置規(guī)定包括戶外健身、集會、救災場所。那么，究竟體育場地設施包括多少，是什么樣的設施并沒有明確。

3.4.3規(guī)劃缺失，管理缺位

3.4.3.1主管部門起始規(guī)劃缺失

要建設好城市，必須有一個統(tǒng)一的、科學的城市規(guī)劃，并嚴格按照規(guī)劃來進行建設。經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，城市規(guī)劃行政部門在審批“總平面圖”時，大部分對公建設施用地只作相關規(guī)定，在公建設施用地指標中沒有對“體育設施用地”作明確的說明，甚至在公建設施配套指標中根本沒有預留體育設施用地。

3.4.3.2主管部門過程缺失

在實地調(diào)查社區(qū)的過程中還發(fā)現(xiàn)，不少社區(qū)有體育場地設施規(guī)劃；但是，在建設過程中，特別是社區(qū)居民入住后，這些場地設施卻不見蹤影，多被占用或改為其他用途。筆者在訪談中發(fā)現(xiàn)：居住區(qū)在建設的過程中，一般由多個建設單位來完成，由于體育場地設施屬于公共配套服務設施，在建設過程中各建設單位都為了降低成本獲得更大利益，盡力回避體育場地設施的配套建設。由此導致，在原規(guī)劃中存在的體育場地設施逐漸丟失，還無法追究責任的現(xiàn)象。

3.4.3.3主管部門缺位

2000年，由北京市人民代表大會常務委員會通過并施行的《北京市體育設施管理條例》中第9條規(guī)定，城市規(guī)劃行政主管部門審批新建、改建、擴建公共體育設施的規(guī)劃方案時，應當征求市體育行政部門的意見。第11條規(guī)定，公共體育設施和居住區(qū)配套體育設施的竣工驗收，應當通知體育行政部門參加。然而在研究調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，居住區(qū)的規(guī)劃與建設從項目選址、立項、規(guī)劃、建設一直到驗收，所涉及的政府主管部門有國土資源局、規(guī)劃委員會、建設委員會、交通局、衛(wèi)生局、消防局、園林局、環(huán)保局等多個部門。體育行政部門作為一個主管體育工作的職能部門，卻沒能參與居住區(qū)配套體育場地的竣工驗收（實際在起始審批中也沒能參與）。

4結(jié)論與建議

4.1結(jié)論

1）我國相關城市社區(qū)體育場地設施配套建設的法規(guī)不斷發(fā)展，不斷細化。

2）北京市新型社區(qū)體育場地設施配套建設有相關法規(guī)依據(jù)；但是，由于法規(guī)指向性不明確，導致社區(qū)體育場地設施建設從源頭規(guī)劃上就顯得“弱勢”。

3）北京市體育主管部門管理和監(jiān)管的“被動缺位”，建設法人的更換，使新型社區(qū)建設過程中，體育場地設施配套建設逐漸遞減（還無責任可糾），多數(shù)社區(qū)體育場地設施配套建設不達標。

4）北京市政府對建成后的社區(qū)體育場地設施保護不力，使弱勢群體的體育權利得不到很好的保障。

4.2建議

首先，通過立法程序，確?！冻鞘猩鐓^(qū)體育設施用地指標》得到進一步明確、有效執(zhí)行。其次， 通過法律程序，保證體育行政部門進入社區(qū)體育場地設施規(guī)劃、建設及驗收流程。

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注1：全國人民代表大會常務委員會.中華人民共和國立法法[Z].第九屆全國人民代表大會第三次會議通過.2000-03-15.