美國農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險的經(jīng)驗(yàn)及其啟示

趙汴

美國農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險的基本內(nèi)容

1938年以來，美國聯(lián)邦政府對農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險體系不斷進(jìn)行改革和調(diào)整，形成了較為成熟的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險制度。

特別災(zāi)害救助計劃。美國的“特別災(zāi)害救助計劃”是最早推出的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險，該計劃主要對參加價格支持計劃和收入支持計劃的農(nóng)民進(jìn)行賠償。當(dāng)小麥、高粱、玉米、大麥、高地棉和水稻生產(chǎn)因不利氣候而無法播種、栽培或異常低產(chǎn)而造成損失時，參保該計劃的農(nóng)民可獲得賠償。但由于“特別災(zāi)害救助計劃”實(shí)際上是不收保費(fèi)的，這一定程度上替代了農(nóng)作物保險，直接影響農(nóng)民參加作物保險的積極性。

巨災(zāi)風(fēng)險保障機(jī)制。美國的《1994年農(nóng)作物保險改革法》建立了“巨災(zāi)風(fēng)險保障機(jī)制”，新的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險幫助農(nóng)民減少在農(nóng)業(yè)上遭受的重大的、突發(fā)性的損失。巨災(zāi)風(fēng)險保障機(jī)制具有一定的強(qiáng)制性，農(nóng)民必須提交最近4年或4年以上的產(chǎn)量記錄。該農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險承保的范圍主要是水災(zāi)、旱災(zāi)、風(fēng)災(zāi)、火災(zāi)、冰雹、低溫多雨和病蟲害等一些不可抗拒的因素，當(dāng)參保農(nóng)民遇到承保風(fēng)險發(fā)生損失時，可按照對農(nóng)戶平均產(chǎn)量記錄的平均數(shù)進(jìn)行50%的保險賠償。

其他農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險。在巨災(zāi)風(fēng)險保險基礎(chǔ)上，美國農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險還通過多風(fēng)險保險保障制度提供更高商品的保險保障。包括“巨災(zāi)風(fēng)險保障機(jī)制”。多風(fēng)險保險保障制度根據(jù)不同作物、不同地區(qū)、選定的保障商品和價格厘定保費(fèi)。參保農(nóng)民發(fā)生巨災(zāi)損失理賠時按事先選定價格的100%計算。此外，在區(qū)域風(fēng)險保險計劃中，農(nóng)戶在遭遇到農(nóng)業(yè)巨災(zāi)的時候，還有權(quán)獲得“農(nóng)民家庭緊急貸款計劃”、“互助儲備計劃”等支持，以穩(wěn)定農(nóng)戶生活、幫助農(nóng)戶恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

美國農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險的經(jīng)驗(yàn)

美國農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險為美國農(nóng)業(yè)保險的穩(wěn)定運(yùn)作保駕護(hù)航，美國政府采取了財政、稅收、再保險和緊急貸款，特別是采用了農(nóng)業(yè)巨災(zāi)證券化等手段來分散和轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險。

財政補(bǔ)貼。美國政府高度重視并投入大量財力支持農(nóng)業(yè)保險，鼓勵各州政府根據(jù)自身情況對農(nóng)業(yè)保險進(jìn)行補(bǔ)貼，進(jìn)一步減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。一方面為農(nóng)民提供保費(fèi)補(bǔ)貼，2000年保費(fèi)補(bǔ)貼率達(dá)53%，其中巨災(zāi)保險補(bǔ)貼全部保費(fèi)；另一方面，還對公營和私營保險公司提供補(bǔ)貼。美國政府直接、有效的財政補(bǔ)貼提高了農(nóng)民參保的積極性，推動了農(nóng)業(yè)保險的順利開展，在農(nóng)民遭受農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險時及時補(bǔ)償農(nóng)民的損失，穩(wěn)定和保障農(nóng)民收入水平。

再保險手段。再保險也是降低私人保險公司農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險風(fēng)險的重要措施。聯(lián)邦政府通過聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司向私營保險公司提供比例再保險和超額損失再保險保障，即通過分保的形式降低私營保險公司的經(jīng)營風(fēng)險，這一措施保證了農(nóng)作物保險制度的穩(wěn)定運(yùn)行。美國政府采取措施引導(dǎo)，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)再保險率一般維持在20%左右。美國政府建立的巨災(zāi)保險專項(xiàng)保險基金起到了減輕保險公司支付壓力、分擔(dān)賠償風(fēng)險的作用，提高了保險公司參與巨災(zāi)保險理賠的積極性。

緊急貸款手段。美國政府出臺的《1994年農(nóng)作物保險改革法》推出的區(qū)域風(fēng)險計劃，規(guī)定當(dāng)農(nóng)民因農(nóng)業(yè)巨災(zāi)遭受巨大農(nóng)業(yè)損失、嚴(yán)重影響到家庭生產(chǎn)和生活的時候，只要參加區(qū)域風(fēng)險保險計劃，就有權(quán)獲得農(nóng)民家庭緊急貸款計劃。農(nóng)民通過緊急貸款計劃獲得緊急貸款支持，對穩(wěn)定生活和恢復(fù)生產(chǎn)起到了積極作用。美國的《農(nóng)業(yè)保險修正案》明確規(guī)定，不參加政府農(nóng)作物保險計劃的農(nóng)民不能得到政府其他福利計劃。如農(nóng)產(chǎn)品貸款計劃，農(nóng)產(chǎn)品價格補(bǔ)貼和保護(hù)計劃等；必須購買巨災(zāi)保險，然后才能追加購買其他的保險。

農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險證券化手段。20世紀(jì)80年代末期和90年代初期，一系列自然災(zāi)害的發(fā)生使美國保險公司遭受巨大損失，保險業(yè)嘗試用金融手段為大規(guī)模自然災(zāi)害提供資金來源，其中運(yùn)用的最成功就是巨災(zāi)債券，也就是保險公司通過再保險機(jī)構(gòu)或特定的專業(yè)公司發(fā)行承擔(dān)債務(wù)的附息證券。保險公司保留根據(jù)公司特定損失或全行業(yè)損失的情況改變債券利息率的權(quán)利。美國政府每年都要發(fā)行一定數(shù)量的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)債券，保障了發(fā)生巨災(zāi)時保險公司的應(yīng)急資金。

近年來，中國的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)頻繁發(fā)生。嚴(yán)重影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民收入的穩(wěn)定增長。根據(jù)保監(jiān)會公布的數(shù)據(jù)，2008年初的雨雪冰凍災(zāi)害使農(nóng)作物受災(zāi)面積達(dá)1180萬hm2，絕收169萬hm2，森林受損面積近1730萬hm2，倒塌房屋35.4萬間。而農(nóng)業(yè)保險的覆蓋面非常有限，已付賠款僅為4014萬元，占已付賠款總額的比例不足4%。百年一遇的災(zāi)害全面檢驗(yàn)了中國國保險業(yè)應(yīng)急能力，凸顯中國國農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險制度缺位。

中國建立巨災(zāi)保險的啟示

農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險是農(nóng)業(yè)保險中最基本的保險形式，政府充當(dāng)最后“買單人”的美國農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險體系，有效地轉(zhuǎn)移和分散農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險風(fēng)險，促進(jìn)了美國農(nóng)業(yè)的發(fā)展，為農(nóng)民生產(chǎn)和生活提供了最基本的保障。借鑒美國巨災(zāi)保險體系發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)，中國也應(yīng)該從法律、財政、保險運(yùn)作等方面，全方位地建設(shè)國家財政支持的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險保險體系。

完善農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險立法。農(nóng)業(yè)保險制度的建立離不開法律法規(guī)的完善，但中國至今還沒有一部健全的農(nóng)業(yè)保險法，使得農(nóng)業(yè)保險的主體無法可依，無章可循。在農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險的具體運(yùn)作中沒有明確的規(guī)定和法律約束。因此，中國應(yīng)加快農(nóng)業(yè)保險法的立法進(jìn)程，在立法中明確農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險的性質(zhì)、地位、經(jīng)營原則、組織形式、承保范圍、保險責(zé)任、補(bǔ)貼方式、理賠計算、費(fèi)率厘定、損失評估以及對農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險的監(jiān)管等重要內(nèi)容，為農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險的發(fā)展提供配套的法律保障。

建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險再保險。對于資金有限的原保險公司，經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)面臨著很大的風(fēng)險，一場巨災(zāi)會帶來極大的營運(yùn)危機(jī)，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)再保險是保險公司轉(zhuǎn)移巨災(zāi)風(fēng)險的最主要手段。但是，中國的再保險市場還沒有提供轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)巨災(zāi)再保險的完善產(chǎn)品。

一方面，可以由中國再保險公司開發(fā)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)再保險產(chǎn)品，提供比例再保險和超額損失再保險等再保險保障，分散經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的原保險公司的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險。另一方面，可以著手建立一家政策性的巨災(zāi)再保險公司，承擔(dān)國內(nèi)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險的再保險業(yè)務(wù)。

提供充足的財政補(bǔ)貼。關(guān)系國計民生的農(nóng)業(yè)具有正外部性，這決定了農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險不應(yīng)是完全的商業(yè)保險，應(yīng)得到國家的財政支持。

中國政府應(yīng)充分利用世貿(mào)組織“綠箱”政策，借鑒國外支持經(jīng)驗(yàn)，對農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險應(yīng)提供一定的財政補(bǔ)貼。財政可以對投保人提供補(bǔ)貼，以增強(qiáng)他們的投保能力；可以給承保公司以便以較低的費(fèi)率承保，減輕投保人的負(fù)擔(dān)；或者給予再保險公司以補(bǔ)貼，如給予經(jīng)營農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險的保險公司一定保費(fèi)補(bǔ)貼、業(yè)務(wù)費(fèi)用補(bǔ)貼、管理費(fèi)用補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等。以促進(jìn)中國農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險體系的建立與完善，通過支持農(nóng)業(yè)保險來促進(jìn)農(nóng)業(yè)的健康發(fā)展。

試行農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險證券化。中國可以通過發(fā)行農(nóng)業(yè)巨災(zāi)債券，以農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險證券化方式為保險公司和再保險公司來獲得大量資本.應(yīng)付發(fā)生巨災(zāi)時的資金需求，以彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險損失補(bǔ)償?shù)牟蛔悖岣弑ｋU公司和再保險公司承保農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險的能力。同時，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)債券的發(fā)行可豐富中國資本市場，為投資者提供新的投資工具，促進(jìn)中國保險市場和資本市場的創(chuàng)新與發(fā)展。

（作者單位：華南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院）