誰讓耕地保護(hù)中的農(nóng)民“消失了”

張德元

打破耕地保護(hù)雙重失靈的局面，正確方向之一是強(qiáng)化農(nóng)民主體地位。這不僅要讓耕者有其田，還要讓耕者有其權(quán)，耕者有其利。

2009年以來江蘇、湖南、湖北等地相繼成立的農(nóng)民耕地保護(hù)協(xié)會(huì)，是中國耕地保護(hù)制度創(chuàng)新史上的一次有益探索，意義重大，值得肯定。眾所周知，當(dāng)前中國耕地保護(hù)實(shí)踐陷入了市場和政府雙重失靈的困境，其原因是多方面的，但其重要原因之一是耕地保護(hù)中的農(nóng)民主體缺位。

傷不起的主體缺位

所謂耕地保護(hù)中農(nóng)民主體缺位是指，在中國農(nóng)村的絕大多數(shù)地區(qū)，農(nóng)民是現(xiàn)行耕地保護(hù)制度的被動(dòng)接受者，主觀上缺乏耕地保護(hù)的自覺意識(shí)，客觀上也缺乏耕地保護(hù)的話語權(quán)，耕地保護(hù)實(shí)踐是一場政府自導(dǎo)自演的“獨(dú)角戲”。這種政府一家“包打天下”的耕地保護(hù)機(jī)制已經(jīng)使中國的耕地保護(hù)實(shí)踐付出了沉重代價(jià)。

首先，農(nóng)民主體缺位導(dǎo)致農(nóng)民自絕命根。土地是農(nóng)民的命根子，理論上講，農(nóng)民應(yīng)該是珍惜耕地的?？墒牵碚撌抢碚?，實(shí)踐是實(shí)踐。實(shí)踐中，由于沒有明確農(nóng)民在耕地保護(hù)中的主體地位，或者說政府有時(shí)雖然也強(qiáng)調(diào)農(nóng)民有保護(hù)耕地的責(zé)任，卻沒有賦予農(nóng)民保護(hù)耕地的充分權(quán)利；耕地保護(hù)具有很強(qiáng)的外部性特征，屬于經(jīng)濟(jì)學(xué)上公共品范疇，它要實(shí)現(xiàn)的是社會(huì)利益的最大化；在市場經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)民個(gè)體利益目標(biāo)與社會(huì)利益目標(biāo)不可能總是一致的，當(dāng)二者發(fā)生沖突時(shí)，農(nóng)民作為理性人必然以追求個(gè)人利益最大化為第一選擇。

當(dāng)耕地保護(hù)的政策體系并不真正把農(nóng)民納入耕地保護(hù)主體范疇時(shí)，農(nóng)民當(dāng)然也不把自己當(dāng)作耕地保護(hù)主體。農(nóng)民不把自己作為耕地保護(hù)的主體，就不會(huì)有保護(hù)耕地的意識(shí)，更不會(huì)付出保護(hù)耕地的行動(dòng)，反而會(huì)以身試法。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅1999 年至2006 年，個(gè)人土地違法案件就達(dá)893101件，占同期土地違法案件總量的77%，涉及耕地面積9.6 萬公頃。

其次，農(nóng)民主體缺位導(dǎo)致政府逆向行事。我國的耕地保護(hù)制度規(guī)定地方政府是耕地保護(hù)的主體，可奇怪的是，我們不難發(fā)現(xiàn)，大量的土地違法案件正是地方政府所為，即地方政府在耕地保護(hù)實(shí)踐中常常是逆向行事。何以如此呢？其他原因暫且不論，在耕地保護(hù)制度設(shè)計(jì)中，缺乏對地方政府的約束機(jī)制是重要原因。

在耕地保護(hù)實(shí)踐中，對地方政府的約束不外乎來自上面或來自下面，自上而下看，中央與地方是委托代理關(guān)系，中央對地方有監(jiān)管的權(quán)力，可是中央與地方信息不對稱，地方政府占有信息優(yōu)勢，這就必然使得中央對地方政府監(jiān)管乏力；自下而上看，農(nóng)民沒有被現(xiàn)行制度納入到耕地保護(hù)主體范疇，當(dāng)然也就不可能對地方政府形成約束；如此，地方政府在耕地保護(hù)實(shí)踐中就“天馬行空，獨(dú)來獨(dú)往”了，可以非常便捷地實(shí)現(xiàn)其“上有政策，下有對策”的行為目標(biāo)。

最后，農(nóng)民主體缺位導(dǎo)致官民沖突不斷。現(xiàn)行制度沒有把農(nóng)民納入耕地保護(hù)主體范疇，這就不能形成地方政府與農(nóng)民之間的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，當(dāng)耕地保護(hù)實(shí)踐中地方政府與農(nóng)民之間發(fā)生利益沖突時(shí)，矛盾就難以化解，大量的土地糾紛上訪事件就是因此而在基層逐步發(fā)酵出來的。

2011年3月，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組發(fā)布消息稱，農(nóng)民上訪事件中涉及土地問題的比例約占40%。國土資源部2011年8月的通報(bào)稱，從國土資源部所受理的土地上訪線索中發(fā)現(xiàn)，群眾集體上訪比重較大，增勢明顯；2011年上半年，國土資源部受理的集體上訪分別占來訪起數(shù)與人次的28.3%和65%，同比增加57.5%和62.8%。

誰讓農(nóng)民“消失了”？

中國是社會(huì)主義國家，農(nóng)民是國家的主人。在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)實(shí)踐中，農(nóng)民是農(nóng)村建設(shè)的主體力量。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，農(nóng)民是耕地的占有和使用者。理論上講，農(nóng)民理所當(dāng)然地應(yīng)該成為耕地保護(hù)的主體之一?？墒?，在耕地保護(hù)實(shí)踐中，何以在中國農(nóng)村普遍出現(xiàn)了農(nóng)民主體缺位的現(xiàn)象呢？

第一，土地管理制度的缺陷?！秶鴦?wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》[國發(fā)（2004）28 號]明確了土地管理的權(quán)力和責(zé)任：“保護(hù)和合理利用土地的責(zé)任在地方各級人民政府，省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)負(fù)主要責(zé)任?！薄秶鴦?wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》[國發(fā)（2006）31 號]又進(jìn)一步明確了耕地保護(hù)責(zé)任人：“地方各級人民政府主要負(fù)責(zé)人應(yīng)對本行政區(qū)域內(nèi)耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積、土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃執(zhí)行情況負(fù)總責(zé)?！?/p>

可見，現(xiàn)行制度規(guī)定地方各級人民政府是耕地保護(hù)的主體?，F(xiàn)行制度并沒有將農(nóng)民納入耕地保護(hù)主體范疇，更沒有明確農(nóng)民在耕地保護(hù)中的權(quán)利和義務(wù)。

第二，地方政府的行為偏好。我們的政府是人民政府，人民政府習(xí)慣于為人民服務(wù)，往往忽視人民是否愿意被服務(wù)以及怎樣為人民服務(wù)，人民政府習(xí)慣于代表人民當(dāng)家作主，往往忽視人民是否愿意被代表以及怎樣當(dāng)家作主。長期以往，以人為本的執(zhí)政理念就常常異化為以“官”為本。如此，在耕地保護(hù)實(shí)踐中，地方政府就很自然地把農(nóng)民視作被管理者、被服務(wù)者、被代表者，代民做主就成為地方政府的普遍行為偏好。

當(dāng)然，在耕地保護(hù)實(shí)踐中，地方政府的這種行為偏好還與其自身的“經(jīng)濟(jì)理性”和“政治沖動(dòng)”關(guān)系極大。毛澤東同志曾經(jīng)教導(dǎo)的“相信群眾，相信黨”經(jīng)常地被地方政府理解為“不信群眾，只信黨”。在首個(gè)農(nóng)民耕地保護(hù)協(xié)會(huì)誕生地江蘇金壇市，當(dāng)?shù)貒临Y源局負(fù)責(zé)人就坦言，他們在支持農(nóng)民耕地保護(hù)協(xié)會(huì)之初，就曾擔(dān)心是否會(huì)“搬石頭砸自己的腳”。

第三，農(nóng)民自治的發(fā)育艱難。讓農(nóng)民成為耕地保護(hù)主體的通俗含義就是“農(nóng)民的地農(nóng)民管”，“自己的事自己管”。農(nóng)民耕地保護(hù)協(xié)會(huì)其實(shí)就是一種農(nóng)民自治組織，因?yàn)橛辛怂?jié)約了耕地保護(hù)成本，提高了耕地保護(hù)效率，還減少了土地糾紛，促進(jìn)社會(huì)和諧。那既然這么好，為什么這種農(nóng)民自治組織只是星星之火，而沒燎原呢？問題就在于農(nóng)民自治的發(fā)育艱難。我們很容易想到，如果村民自治制度搞得好，村委會(huì)成為實(shí)實(shí)在在的村民自治組織，能夠充分發(fā)揮農(nóng)民自治的職能，那又何必疊床架屋，另起爐灶，于村委會(huì)之外又搞個(gè)農(nóng)民耕地保護(hù)協(xié)會(huì)呢？

這只能說明，我們曾經(jīng)按照農(nóng)民自治理想模式設(shè)計(jì)的村民自治組織在實(shí)踐中已經(jīng)異化為政府的附庸。二十多年了，有法可依的村民自治實(shí)踐尚且如此，由此可見農(nóng)民自治的發(fā)育艱難。至于，農(nóng)民自治發(fā)育艱難的原因非本文關(guān)注的問題，在此從略。

找回土地之主

盡管在目前社會(huì)環(huán)境下，農(nóng)民自治發(fā)育艱難，但江蘇等地興起的農(nóng)民耕地保護(hù)協(xié)會(huì)仍然值得我們充分重視。因?yàn)橹袊纳鐣?huì)主義市場經(jīng)濟(jì)基本制度已經(jīng)確立，政治體制改革也在提速，社會(huì)多元化的發(fā)展趨勢不可逆轉(zhuǎn)，所以成立農(nóng)民耕地保護(hù)協(xié)會(huì)，發(fā)揮農(nóng)民在耕地保護(hù)中的主體作用，是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下耕地保護(hù)制度變遷的正確方向，盡管前進(jìn)道路可能是曲折的。

為此，我認(rèn)為，應(yīng)該以此為契機(jī)，進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)民在耕地保護(hù)中的主體地位，最終形成政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民三方權(quán)利共享，責(zé)任共擔(dān)，相互配合，相互制約的耕地保護(hù)制度體系。要實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，需要系列制度配套，有許多工作要做。限于篇幅，在此僅就進(jìn)一步強(qiáng)化耕地保護(hù)中的農(nóng)民主體地位談三點(diǎn)看法，那就是不僅要讓耕者有其田，還要讓耕者有其權(quán)，耕者有其利。

其一，讓耕者有其田。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，只有土地產(chǎn)權(quán)明晰，讓農(nóng)民真正感覺到耕地是“自己的”，才能激發(fā)農(nóng)民對耕地進(jìn)行持續(xù)投資和保護(hù)的熱情。并且，僅僅產(chǎn)權(quán)明晰是不夠的，還要?jiǎng)?chuàng)造條件，使產(chǎn)權(quán)能夠體現(xiàn)其市場價(jià)值。雖然，現(xiàn)行法律已經(jīng)將農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)“物權(quán)化”，但農(nóng)民對耕地的處置權(quán)仍然不完整，并且土地流轉(zhuǎn)市場也不完善。

這就好比說，一個(gè)人拿了塊金磚，但這塊金磚卻不能在市場上流通、兌現(xiàn)，那他就有可能懷揣金磚而餓死。因此，要進(jìn)一步做實(shí)農(nóng)民的“土地財(cái)產(chǎn)權(quán)”，讓耕者有其田不僅寫在紙上，還要被市場所承認(rèn)，使其成為農(nóng)民發(fā)自內(nèi)心的自主意識(shí)。

其二，讓耕者有其權(quán)。從耕地保護(hù)的角度來講，讓耕者有其權(quán)，不僅是使農(nóng)民有完整的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，更重要的是要使農(nóng)民有耕地保護(hù)的話語權(quán)。要使得農(nóng)民成為耕地保護(hù)的參與者、決策者、監(jiān)督者，事實(shí)上，只有農(nóng)民自己最懂得怎么保護(hù)耕地。只有這樣，政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民“三位一體”的耕地保護(hù)制度建設(shè)才不會(huì)落空。

從這個(gè)意義上講，江蘇等地成立農(nóng)民耕地保護(hù)協(xié)會(huì)，是當(dāng)前條件下完善耕地保護(hù)制度的一個(gè)非常有益的探索。我們甚至可以期待，在未來?xiàng)l件成熟時(shí)，由此發(fā)育出鄉(xiāng)村自主治理的新模式。

其三，讓耕者有其利。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，要想一種制度能被人們自覺執(zhí)行，就必須有利益驅(qū)動(dòng)，因此，僅僅有法律、行政手段是不夠的，這對耕地保護(hù)制度也不例外。即要讓耕者有其利。通過細(xì)心觀察，我們不難發(fā)現(xiàn)，那些農(nóng)民自發(fā)成立耕地保護(hù)協(xié)會(huì)的地方是工業(yè)化、城市化進(jìn)程較快的地方，這些地方的土地市場價(jià)值能夠得到充分體現(xiàn)，農(nóng)民真切意識(shí)到了保護(hù)耕地的好處。那么，對于那些典型的農(nóng)區(qū)，怎樣才能激發(fā)農(nóng)民保護(hù)耕地的熱情呢？

就此而言，成都市的耕地保護(hù)基金制度是值得借鑒的。成都市設(shè)立耕地保護(hù)基金，政府與農(nóng)戶簽訂耕地保護(hù)合同，對履約農(nóng)戶發(fā)放耕地保護(hù)補(bǔ)貼。這種做法，從理論上講符合耕地保護(hù)公共品屬性的要求，于理有據(jù)；從實(shí)踐上看也取得了很好的效果。從國家的全局看，凡是農(nóng)業(yè)大省（市、縣）就對耕地保護(hù)承擔(dān)重責(zé)，為國家糧食安全作出了巨大犧牲，它們應(yīng)該得到補(bǔ)償，中央財(cái)政理應(yīng)通過轉(zhuǎn)移支付的手段支持這些農(nóng)業(yè)大?。ㄊ?、縣）成立耕地保護(hù)基金；這也是先行市場化國家耕地保護(hù)的成功經(jīng)驗(yàn)之一。