歐盟航空碳排放權(quán)交易機(jī)制評析及中國的應(yīng)對

晉?！☆伿岿i

摘要：2012年1月1日起歐盟通過征收航空碳稅的形式將民用航空領(lǐng)域納入其碳排放交易體系之中，這一做法受到了國際社會的強(qiáng)烈反對。歐盟這一單邊、強(qiáng)制性、未經(jīng)其他國家同意的做法違反了規(guī)制氣候變化的《氣候變化框架公約》和《京都議定書》，也違反了規(guī)制民用航空的《芝加哥公約》，不僅損害了國際氣候談判取得的成果，也侵犯了非歐盟國家的合法利益。面對其產(chǎn)生的國際影響，國際社會已開始采取相應(yīng)的措施進(jìn)行應(yīng)對，作為發(fā)展中國家的中國亦應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持共同但有區(qū)別責(zé)任原則的前提下采取積極的應(yīng)對策略。

關(guān)鍵詞：歐盟碳排放交易機(jī)制；航空碳稅；氣候變化框架公約；《芝加哥公約》

中圖分類號：DF468 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1671—6604（2012）05—0018—06

2012年1月1日開始，歐盟將所有在其區(qū)域內(nèi)起飛和降落的飛機(jī)通過征收碳排放稅的形式將其納入歐盟碳排放交易機(jī)制（EU ETS）之中，歐盟的這一決定源自于其在2008年11月19日通過的2008/101/EC號指令，該指令對2003/87/EC號指令進(jìn)行了修訂，將航空運(yùn)輸業(yè)納入歐盟碳排放交易機(jī)制。歐盟這一份關(guān)于航空運(yùn)輸業(yè)的單邊指令，引起了國際社會的強(qiáng)烈反對，指令關(guān)涉的不僅僅是每一家航空公司的具體減排問題，更值得深思的是這樣一份指令是否符合國際法的規(guī)范，美國對此提起的訴訟，中國頒布的禁止國內(nèi)航空公司參與歐盟排放交易體系的禁令，29國簽署的《莫斯科會議聯(lián)合宣言》，都證明歐盟這一指令已經(jīng)超出了單純應(yīng)對氣候變化減排這一范疇。對于發(fā)展中的中國而言，這樣一份指令將強(qiáng)制中國航空公司承擔(dān)國際法上的減排義務(wù)，中國應(yīng)當(dāng)如何作出進(jìn)一步的應(yīng)對，這是值得探討和研究的問題。

一、歐盟航空碳排放交易機(jī)制2008/101/EC號指令的主要內(nèi)容

歐盟于2000年啟動了第一個(gè)歐洲氣候變化計(jì)劃，2005年通過對第一次氣候變化計(jì)劃進(jìn)行審查開始實(shí)施第二次歐洲氣候變化計(jì)劃。歐盟碳排放交易機(jī)制（EU ETS）是歐洲氣候變化計(jì)劃中最關(guān)鍵、最具創(chuàng)新性的政策和措施，也是目前參與國家和行業(yè)最廣泛的碳排放交易體系。2003年歐盟頒布2003/87/EC號指令，要求各成員國為減排二氧化碳的ETS構(gòu)建其國內(nèi)法律框架，并要求2003年12月31日前歐盟成員國必須將該指令在各國法律體系內(nèi)予以執(zhí)行。按照相關(guān)規(guī)定，歐盟將分階段地實(shí)施排放交易機(jī)制，第一階段（即2005--2007年間）主要涉及電力，能源、鋼鐵制造、紙漿和造紙以及礦產(chǎn)等5個(gè)產(chǎn)業(yè)；第二階段（即2008--2012年及以后）將進(jìn)一步收緊排放目標(biāo)并逐步擴(kuò)大適用于其他新領(lǐng)域。這意味著被納入ETS的行業(yè)都將獲得一定的配額，同時(shí)根據(jù)自身減排能力通過市場機(jī)制對配額進(jìn)行交易。

航空運(yùn)輸業(yè)并不在EU ETS的第一實(shí)施階段，2006年歐盟開始考慮將航空運(yùn)輸業(yè)納入ETS的第二實(shí)施階段，并于2008年11月19日正式通過了2008/101/EC號指令，將歐盟的碳排放交易機(jī)制擴(kuò)大適用于民用航空領(lǐng)域。根據(jù)2008/101/EC號指令的規(guī)定，所有在歐盟境內(nèi)機(jī)場起飛或降落的非豁免航班，其全程排放二氧化碳都將納入EU ETS，受到EU ETS的管制。這一指令的實(shí)施也包括兩個(gè)階段：第一階段為2012年；第二階段為2013年至2018年。其具體的實(shí)施規(guī)則包括：第一，從2010年1月1日開始，各承運(yùn)人將承擔(dān)監(jiān)測和報(bào)告排放情況的義務(wù)。第二，減排目標(biāo)的設(shè)定將以歷史排放量計(jì)算，即2004--2006年歐盟航空活動（2008/101/EC附件1所定義的航班）年均排放水平，2012年限額為歷史排放水平的97%，其中的15%的配額用于拍賣，82%的配額用于免費(fèi)分配，而3%用于特別保留，如果航空公司沒有在2010年8月31號之前提交碳排放檢測計(jì)劃，就無資格享受82%的免費(fèi)配額。第二階段的限額總量為歷史排放量的95%，但拍賣配額的比例將比第一階段有所增加。第三，確定每個(gè)航空公司的歐盟成員管理國，管理成員國分配的依據(jù)是該承運(yùn)人起飛降落次數(shù)最多的國家為其管理成員國，其監(jiān)測、報(bào)告、核證都只接受一個(gè)成員國管理。第四，根據(jù)承運(yùn)人的監(jiān)測結(jié)果進(jìn)行免費(fèi)配額的分配。即承運(yùn)人在2010年需要進(jìn)行噸公里監(jiān)測，其自身監(jiān)測的所有歐盟商業(yè)航班（2008/10VEC附件1所定義）總噸公里數(shù)據(jù)提交管理成員國，進(jìn)一步由管理成員國提交歐盟委員會，歐盟委員會根據(jù)承運(yùn)人上報(bào)的噸公里數(shù)據(jù)占所有承運(yùn)人總噸公里數(shù)據(jù)的比例進(jìn)行免費(fèi)配額分配。免費(fèi)配額分配比例僅在2010年一次性確定，至少在2018年之前不會進(jìn)行調(diào)整。第五，超額排放的處罰。超額排放的處罰是每排放一噸二氧化碳將被處以100歐元的罰款，并且承運(yùn)人應(yīng)當(dāng)在下一個(gè)交易期購買排放配額以補(bǔ)足其超額排放的部分。考慮到對非歐盟國家承運(yùn)人的處罰難度，承運(yùn)人的管理成員國可以請求歐盟委員會對該承運(yùn)人發(fā)出禁飛令，每個(gè)歐盟成員都應(yīng)當(dāng)對涉及的航空器執(zhí)行該禁飛令，同時(shí)對于不遵守指令規(guī)定的承運(yùn)人，還建立了黑名單制度。第六，只有每年溫室氣體排放量低于1萬噸的承運(yùn)人，才能取得豁免，不納入ETS。

歐盟的這項(xiàng)新政策意味著歐盟要對所有在其境內(nèi)飛行的兩千多家國際航空公司（其中包括33家中國航空公司）的碳排放量通過配額分配的形式設(shè)定上限，超出部分則需征收國際航空碳排放費(fèi)，即所謂的“碳稅”。由于免費(fèi)配額的分配是根據(jù)2004--2006年的歷史排放量計(jì)算的，而近年來的航空運(yùn)輸業(yè)發(fā)展是飛速的，因此其免費(fèi)分配的配額不足以支撐各航空承運(yùn)人目前的二氧化碳排放量，尤其是對于一些航空減排技術(shù)落后的非歐盟國家，這就使得各承運(yùn)人必須通過購買配額的方式來承擔(dān)減排的費(fèi)用，而在沒有配額交易的情況下則必須通過繳納超額排放量罰款來解決，否則，這些航空公司的飛機(jī)將被禁止在歐盟境內(nèi)飛行。至于歐盟規(guī)定的每年溫室氣體排放量低于1萬噸的豁免標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)目前的運(yùn)營隋況，沒有一個(gè)正常的航空公司能獲得豁免權(quán)。無論排放配額交易還是繳納超額排放量罰款，無論是征稅還是收費(fèi)，其給承運(yùn)人帶來的直接后果是航運(yùn)成本的增加，而其中的受益者僅僅是歐盟，因?yàn)樵撟龇芊駷楹娇者\(yùn)輸業(yè)實(shí)現(xiàn)真正的減排目前是未知的。

二、歐盟航空碳排放交易機(jī)制2008/101/EC號指令的合法性質(zhì)疑

歐盟碳排放交易機(jī)制（EU ETS）2008/101/EC號指令作為區(qū)域性法律，屬于單邊解決國際航空減排的法律，既不符合解決國際問題的通常慣例，也不符合既有國際法的規(guī)定，其合法性從頒布之日起就受到質(zhì)疑。

（一）歐盟2008/101/EC號指令違反《氣候變化框架公約》

歐盟2008/101/EC號指令嚴(yán)重違反了《氣候變化框架公約》共同但有區(qū)別責(zé)任原則。《氣候變化框架公約》第三條第一項(xiàng)原則即規(guī)定，各締約方應(yīng)當(dāng)在公平的基礎(chǔ)上，根據(jù)它們共同但有區(qū)別的責(zé)任和各自的能力，為人類當(dāng)代和后代的利益保護(hù)氣候系統(tǒng)。因此，發(fā)達(dá)國家締約方應(yīng)當(dāng)率先應(yīng)對氣候變化及其不利影響。航空運(yùn)輸業(yè)的減排亦應(yīng)根據(jù)共同但有區(qū)別責(zé)任原則制定相應(yīng)的框架，即航空領(lǐng)域的減排亦應(yīng)當(dāng)從發(fā)達(dá)國家開始實(shí)施，而歐盟2008/101/EC號指令并未根據(jù)這一原則區(qū)分發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家的航空運(yùn)輸情況，而是將所有在歐盟區(qū)域內(nèi)起飛和降落的飛機(jī)一視同仁都納入ETS，這一做法顯然是“共同”而未“區(qū)別”的。

為了履行共同但有區(qū)別責(zé)任原則，《氣候變化框架公約》第四條第3款和第5款明確提出了發(fā)達(dá)國家締約方應(yīng)向發(fā)展中國家締約方提供資金和技術(shù)，同時(shí)第7款進(jìn)一步指出，發(fā)展中國家締約方能在多大程度上有效履行其在本公約下的承諾，將取決于發(fā)達(dá)國家締約方對其在本公約下所承擔(dān)的有關(guān)資金和技術(shù)轉(zhuǎn)讓的承諾的有效履行。根據(jù)上述規(guī)定，歐盟致力于國際航空領(lǐng)域的減排，應(yīng)當(dāng)首先通過合作向發(fā)展中國家提供有關(guān)航空領(lǐng)域的減排資金和減排技術(shù)，而不是將發(fā)展中國家直接納入其減排體系之中。歐盟2008/101/EC號指令既是對履行《氣候變化框架公約》承諾的否定，也忽略了發(fā)展中國家在履行《氣候變化框架公約》中所應(yīng)承擔(dān)的主要義務(wù)。

（二）歐盟2008/101/EC號指令違反《京都議定書》

首先，歐盟2008/101/EC號指令不符合《京都議定書》解決國際民用航空溫室氣體排放的原則?！毒┒甲h定書》第二條第2款規(guī)定，附件一所列締約方應(yīng)分別通過國際民用航空組織和國際海事組織作出努力，謀求限制或減少航空和航海艙載燃料產(chǎn)生的《蒙特利爾議定書》未予管制的溫室氣體排放?！毒┒甲h定書》的這一規(guī)定，實(shí)際上為解決國際民用航空的溫室氣體排放問題提出了解決的基本路徑，即通過國際民用航空組織制定民用航空減排的框架措施。歐盟未通過國際民用航空組織單邊性的頒布2008/101/EC號指令來解決民用航空減排問題與《京都議定書》的這一規(guī)定是相悖的。

其次，歐盟2008/101/EC號指令不符合《京都議定書》中發(fā)展中國家不承擔(dān)強(qiáng)制減排義務(wù)的規(guī)定?！毒┒甲h定書》是國際上第一個(gè)為發(fā)達(dá)國家設(shè)定強(qiáng)制減排目標(biāo)和時(shí)間進(jìn)度的法律文件，歐盟委員會于2003年啟動ETS的最初目的即是敦促其成員國履行《京都議定書》的承諾。根據(jù)《京都議定書》的規(guī)定，發(fā)展中國家締約方在第一承諾期不承擔(dān)國際上強(qiáng)制減排義務(wù)，而《德班決議》所啟動的京都第二承諾期，發(fā)展中國家締約方依舊不承擔(dān)國際上強(qiáng)制減排義務(wù)。但歐盟2008/101/EC號指令實(shí)施的兩個(gè)階段，2012年和2013—2018年是與京都承諾期相銜接的，這一時(shí)間內(nèi)發(fā)展中國家是沒有強(qiáng)制減排義務(wù)的，但歐盟通過將所有在其區(qū)域內(nèi)起飛和降落的飛機(jī)承運(yùn)人納入ETS，實(shí)質(zhì)上是將發(fā)展中國家也納入了參與國際強(qiáng)制減排的行列，這一做法嚴(yán)重違背了《京都議定書》第十條中不對未列入附件一的締約方引入任何新的承諾的規(guī)定，同時(shí)也已經(jīng)偏離了歐盟啟動ETS的最初目的。

再次，歐盟2008/101/EC號指令違反了《京都議定書》所確立的履約三機(jī)制。為了使附件一國家更好地履行減排的承諾，《京都議定書》確立了排放貿(mào)易、聯(lián)合履約、清潔生產(chǎn)三種靈活的履約機(jī)制。前兩種是發(fā)達(dá)國家之間的合作，只有清潔發(fā)展機(jī)制是發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家合作的履約機(jī)制。EUETS雖然是目前全球涉及國家和行業(yè)最廣泛的碳排放交易體系，但涉及航空領(lǐng)域減排的歐盟2008/101/EC號指令并未從清潔發(fā)展機(jī)制的角度與發(fā)展中國家合作，對于發(fā)展中國家而言，歐盟2008/101/EC號指令顯然不屬于清潔發(fā)展機(jī)制的范疇，因此將發(fā)展中國家納，～EUETS也違背《京都議定書》確立的三種履約機(jī)制。

（三）歐盟2008/101/EC號指令違反《國際民用航空公約》

《國際民用航空公約》又稱《芝加哥公約》，于1944年在美國芝加哥簽訂。該公約為管理世界航空運(yùn)輸?shù)於朔苫A(chǔ)，是國際民航組織的憲法。歐盟2008/101/EC號指令也違反了《國際民用航空公約》中關(guān)于主權(quán)、公海飛行和稅費(fèi)的相關(guān)規(guī)定。

首先，歐盟2008/101/EC號指令不符合《國際民用航空公約》關(guān)于主權(quán)的規(guī)定?！秶H民用航空公約》第一條明確規(guī)定，締約各國承認(rèn)每一國家對其領(lǐng)土之上的空氣空間具有完全的和排他的主權(quán)。歐盟2008/101/EC號指令將對在歐盟區(qū)域內(nèi)起飛和降落的航班碳排放進(jìn)行全程管轄，然而可以肯定的是除了航線在歐盟區(qū)域內(nèi)的航班外，其他航線的航班飛行都將超出歐盟區(qū)域，也就是要經(jīng)過非歐盟成員國的國家領(lǐng)空進(jìn)行飛行，而歐盟對在飛越其他國家領(lǐng)空的碳排放進(jìn)行管轄是對航班飛行途徑國家主權(quán)的侵犯，例如對從中國上海飛往法蘭克福的航班，歐盟對在中國領(lǐng)空內(nèi)飛行的碳排放也要進(jìn)行收費(fèi)，這嚴(yán)重違反《國際民用航空公約》關(guān)于主權(quán)的規(guī)定。

其次，歐盟2008/101/EC號指令與《國際民用航空公約》飛經(jīng)公海的規(guī)定相沖突。根據(jù)《國際民用航空公約》第12條的規(guī)定，在公海上空，有效的規(guī)則應(yīng)為根據(jù)本公約制定的規(guī)則。但是依據(jù)歐盟2008/101/EC號指令對航班飛行全程碳排放的管轄，對于飛越公海上空的碳排放，歐盟也有管轄權(quán)，“這不就意味著歐盟享有了應(yīng)當(dāng)由《芝加哥公約》享有的公海上空的立法權(quán)了嗎？”。

再次，歐盟2008/101/EC號指令違背《國際民用航空公約》關(guān)于稅費(fèi)的規(guī)定?！秶H民用航空公約》第24條第一款規(guī)定，航空器飛抵、飛離或飛越另一締約國領(lǐng)土?xí)r，在遵守該國海關(guān)規(guī)章的條件下，應(yīng)準(zhǔn)予暫時(shí)免納關(guān)稅。一締約國的航空器在到達(dá)另一締約國領(lǐng)土?xí)r所載的燃料、潤滑油、零備件、正常設(shè)備及機(jī)上供應(yīng)品，在航空器離開該國領(lǐng)土?xí)r，如仍留置航空器上，應(yīng)免納關(guān)稅、檢驗(yàn)費(fèi)或類似的國家或地方稅款和費(fèi)用。歐盟通過征收航空碳排放費(fèi)，即航空碳稅的形式將各航空公司納入ETS，但不管“收取的排放費(fèi)用是稅還是費(fèi)，在缺乏多邊條約或雙邊條約的前提下，均為《芝加哥公約》所禁止”，換言之，歐盟所征收的航空碳排放稅或費(fèi)缺少國際民航組織憲法的立法依據(jù)。

三、歐盟航空碳排放交易機(jī)制的國際影響

歐盟航空碳排放交易機(jī)制2008/101/EC號指令從頒布之日起就飽受爭議，國際社會的反對之聲此起彼伏。對于歐盟這一單邊的航空運(yùn)輸業(yè)減排做法，國際社會的反對一方面是由于其違反了國際法的相關(guān)規(guī)定，另一方面則是由于其利用“碳減排”的旗號設(shè)置了“碳壁壘”。其給國際社會所帶來的影響表現(xiàn)為以下三個(gè)方面：

第一，歐盟航空碳排放交易機(jī)制擾亂了國際氣候談判框架。當(dāng)前國際氣候談判是在《氣候變化框架公約》和《京都議定書》的雙軌機(jī)制下進(jìn)行的，而前文已經(jīng)分析過，歐盟航空碳排放交易機(jī)制2008/101/EC號指令既不符合《氣候變化框架公約》共同但有區(qū)別責(zé)任原則，也不符合《京都議定書》發(fā)展中國家不承擔(dān)減排義務(wù)和履約機(jī)制的規(guī)定，其已經(jīng)脫離了《氣候變化框架公約》和《京都議定書》的氣候談判軌道。而對于京都第二承諾期后的減排問題，德班會議已通過決定，將在2015年前制定一個(gè)適用于所有《氣候變化框架公約》締約方的法律工具或法律成果，來解決2020年后的國際減排問題。因此歐盟單方的航空碳減排交易機(jī)制如果一意孤行地實(shí)施，將是對現(xiàn)有國際氣候談判框架的損害。

第二，歐盟航空碳排放交易機(jī)制將加速國際航空運(yùn)輸業(yè)減排法律框架的出臺。盡管歐盟2008/101/EC號指令違反了《氣候變化框架公約》和《京都議定書》的有關(guān)規(guī)定，但是二者都沒有將航空運(yùn)輸業(yè)排除在減排領(lǐng)域之外。航空減排是一個(gè)復(fù)雜的問題，依靠某一個(gè)國家或某一區(qū)域性組織，例如歐盟來解決這一復(fù)雜問題是不現(xiàn)實(shí)的。國際航空減排應(yīng)當(dāng)如《京都議定書》所指出那樣，通過國際民用航空組織制定民用航空減排的框架措施。國際民航組織（ICAO）已經(jīng)開始致力于這樣一項(xiàng)工作，2007年9月ICAO第36屆大會上，ICAO委員會要求成立國際航空與氣候變化小組，并且已經(jīng)制定行動計(jì)劃。ICAO就國際航空排放與氣候變化問題所取得的最新成果是在第37屆大會上通過的A37—18和A37—19號決議，決議再次確認(rèn)了ICAO在處理國際航空排放與氣候變化問題上的領(lǐng)導(dǎo)地位。由此可見，制定全球性的航空減排法律框架似乎只是時(shí)間早晚的問題。歐盟2008/101/EC號指令將航空減排提到被世人矚目的層面，再次證明解決航空減排是應(yīng)對氣候變化的迫切問題，必須予以重視，但由于歐盟單邊解決航空減排問題的不合法性，使得盡快制定國際航空運(yùn)輸業(yè)減排的法律框架成為協(xié)調(diào)歐盟與其他國家的關(guān)于航空減排的有效途徑，加速這一法律框架的出臺或許是歐盟2008/101/EC號指令產(chǎn)生的最積極影響所在。

第三，歐盟航空碳排放交易機(jī)制或?qū)⒁蛱急趬緦?dǎo)致新一輪的貿(mào)易摩擦。目前多個(gè)國家反對歐盟征收航空碳稅，認(rèn)為其有假借“低碳減排”的概念來實(shí)施貿(mào)易保護(hù)和貿(mào)易壁壘之嫌。中國航空運(yùn)輸協(xié)會也指出歐盟征收航空碳稅，非直接減排手段，沒有對節(jié)能減排產(chǎn)生直接和實(shí)際的效果，而是單方面建立的一種以節(jié)能減排名義實(shí)施的迂回的具有金融性質(zhì)的制度設(shè)計(jì)，將阻礙、抑制廣大發(fā)展中國家航空運(yùn)輸業(yè)的發(fā)展。也有分析人士認(rèn)為，歐盟征收碳排放稅的原因有二：其一，是為了增加稅收來源，以此來緩解歐盟各國的財(cái)政問題；其二，是為了推銷自己的綠色技術(shù)，依靠各國引進(jìn)歐盟的綠色技術(shù)設(shè)備來培育新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。在歐盟2008/101/EC號指令缺乏相關(guān)國際法根基的情況下，歐盟這一舉措不可避免的將引發(fā)各國對碳壁壘的爭論，進(jìn)而導(dǎo)致各國在關(guān)稅上對歐盟進(jìn)行反制，如果歐盟不能解決這一問題，那么新一輪的貿(mào)易摩擦在所難免。

面對歐盟航空碳稅產(chǎn)生的國際影響，國際社會已經(jīng)開始采取行動。中、美、俄等國就歐盟將國際航空納入碳排放交易體系所舉行的磋商會議剛剛于2月22日在莫斯科結(jié)束，會議通過了《莫斯科會議聯(lián)合宣言》，其中包含一攬子可選擇的反制措施。此前在2009年12月美國還通過訴訟的方式要求對歐盟2008/101/EC號指令進(jìn)行司法審查。由此看來，一方面是歐盟的強(qiáng)硬征收態(tài)度，另一方面則是國際社會強(qiáng)烈反對的表示，因此加強(qiáng)國際社會與歐盟的繼續(xù)談判是必要的也是首要的，但同時(shí)必須指出的是，采取相應(yīng)的國內(nèi)應(yīng)對措施也是勢在必行的。

五、中國應(yīng)對歐盟航空碳排放交易機(jī)制的對策

根據(jù)中國民航局節(jié)能減排辦公室的測算，ETS一旦開始征費(fèi)，預(yù)計(jì)明年中國的航空企業(yè)至少需要支付8億元；到2020年。支付額將超過30億元，9年時(shí)間累計(jì)約176億元。由此可見，歐盟航空碳稅對我國航空業(yè)的影響是空前的，在問題未得到真正解決之前中國必須有自己的應(yīng)對策略，來維護(hù)本國的合法利益。

（一）明確禁止國內(nèi)航空公司參與歐盟航空碳排放交易體系

從國內(nèi)應(yīng)對措施的角度而言，我國首要的工作即是通過國家政策，必要時(shí)還將通過法律明確禁止國內(nèi)航空公司參與歐盟航空碳排放交易體系。對于這一點(diǎn)，我國已經(jīng)采取了行動，2012年2月6日中國民用航空局已向各航空公司發(fā)出指令：未經(jīng)政府有關(guān)部門批準(zhǔn)，禁止中國境內(nèi)各航空公司參與歐盟排放交易體系，禁止以碳稅為由提高運(yùn)價(jià)或增加收費(fèi)項(xiàng)目。作為發(fā)展中國家，我國目前并不承擔(dān)國際上的減排義務(wù)，如果將中國的航空公司納入EU ETS，是歐盟通過強(qiáng)制性手段給我國的附加減排義務(wù)，這將使我國在氣候變化的國際談判中處于極其被動的地位。

（二）加快碳交易制度從政策到法律的進(jìn)程

建立碳排放權(quán)交易制度是我國順應(yīng)國際應(yīng)對氣候變化發(fā)展趨勢的重要制度保證，也是我國十二五期間在節(jié)能減排方面的重要突破點(diǎn)?！秶窠?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》明確提出要逐步建立碳排放交易市場，這是中國政府首次在國家級正式文件中對國內(nèi)碳市場進(jìn)行表態(tài)。此外國務(wù)院《“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案》和《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》也都明確將探索建立碳排放交易市場作為我國控制溫室氣體排放重點(diǎn)任務(wù)。然而這些都是從政策層面對碳排放權(quán)交易制度的肯定，當(dāng)前我國碳排放權(quán)交易制度的建立需要的是從政策層面到法律層面的轉(zhuǎn)化。歐盟航空碳排放交易機(jī)制對我國碳排放交易立法提出了新的客觀要求，缺少國內(nèi)對于航空碳排放問題的法律規(guī)制，使得歐盟就此問題有機(jī)可乘，我國只有建立起國內(nèi)的碳排放權(quán)交易機(jī)制，并將航空運(yùn)輸業(yè)納入本國的碳排放權(quán)交易體系之中，才能以法律對抗歐盟的做法，真正避免歐盟對我國航空公司的征稅。在歐盟航空碳排放交易機(jī)制的沖擊下，我國碳排放交易立法的步伐似乎應(yīng)該加速向前。

（三）為出臺反制歐盟航空碳排放交易機(jī)制的措施做好準(zhǔn)備

歐盟航空碳稅的征收不可避免地將與碳壁壘聯(lián)系在一起，將為歐盟在低碳技術(shù)和相關(guān)產(chǎn)品的出口方面謀取更多貿(mào)易地位的砝碼。中國必須在應(yīng)對因航空碳稅產(chǎn)生的貿(mào)易摩擦方面做好反制的措施準(zhǔn)備既包括關(guān)稅的反制，也包括對歐盟出口方面的反制。

（四）積極參與與歐盟航空碳排放交易機(jī)制相關(guān)的國際談判

國際性的問題僅僅致力于國內(nèi)的應(yīng)對措施是不足以完全解決的，堅(jiān)持通過談判對話的方式歷來是解決國際問題的有效途徑，通過談判能夠使歐盟與非歐盟國家進(jìn)行充分的博弈，避免因?qū)箤?dǎo)致兩敗俱傷的狀況。中國仍然應(yīng)當(dāng)在倡導(dǎo)共同但有區(qū)別責(zé)任原則下積極參與與歐盟航空碳排放交易機(jī)制相關(guān)的國際談判和對話，積極呼吁歐盟在《氣候變化框架公約》和《芝加哥公約》的框架下，修訂EU ETS2008/101/EC號指令，將發(fā)展中國家排除在歐盟航空碳排放交易機(jī)制之外，即對發(fā)展中國家免征航空碳稅。因?yàn)榫湍壳暗那闆r來看，歐盟完全停止通過航空碳排放權(quán)交易征收碳稅似乎很難，這種區(qū)分發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的折中做法對歐盟當(dāng)前解決這一問題是最好的出路。