我國(guó)社會(huì)救助制度實(shí)踐的流弊與治理

焦克源　張婷

摘 要：新中國(guó)成立以來，我國(guó)社會(huì)救助制度建設(shè)取得了很大的成就，但也出現(xiàn)了一些不容忽視的問題。本文運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的委托—代理理論和方法，通過闡釋公共行政領(lǐng)域委托—代理的基本框架，針對(duì)社會(huì)救助制度管理中委托—代理鏈條復(fù)雜并且過長(zhǎng)、救助雙方信息不對(duì)稱、雙方理性“經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)等現(xiàn)狀，深刻剖析了諸如“真假救助對(duì)象”博弈等逆向選擇和中國(guó)式“福利依賴”等道德風(fēng)險(xiǎn)問題，并由此提出了規(guī)避策略。

關(guān)鍵詞：社會(huì)救助；委托—代理；道德風(fēng)險(xiǎn)

中圖分類號(hào)：C913文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003-1502（2012）06-0115-06

一、 引言

社會(huì)救助作為一個(gè)非供款性的社會(huì)保障項(xiàng)目，其宗旨是維護(hù)貧困人口及弱勢(shì)群體的基本生存權(quán)利。從項(xiàng)目層面來看，社會(huì)救助從改革開放初期單純以救濟(jì)貧困人口生活為目的的社會(huì)救濟(jì)制度，已發(fā)展成為一個(gè)以最低生活保障、農(nóng)村五保供養(yǎng)為核心，以醫(yī)療救助、住房救助、教育救助等專項(xiàng)救助為輔助，以臨時(shí)救助、社會(huì)幫扶為補(bǔ)充的覆蓋城鄉(xiāng)的新型社會(huì)救助體系。從覆蓋范圍來看，以農(nóng)村最低生活保障制度為例，2006年全國(guó)農(nóng)村低保保障人數(shù)為1593.1萬，到2010年底，保障人數(shù)為5214萬，保障人數(shù)平均年增長(zhǎng)率超過10%。[1]保障人數(shù)的不斷增加，使越來越多的貧困人口與弱勢(shì)群體被納入社會(huì)救助范圍，使社會(huì)救助真正成為公民的“最后一道安全網(wǎng)”。從項(xiàng)目水平來看，以城市最低生活保障制度為例， 1999年國(guó)家正式實(shí)施城市最低生活保障制度，當(dāng)時(shí)國(guó)家和社會(huì)全年用于最低生活保障救助支出23.7億元，到2010年底，全年各級(jí)財(cái)政共支出城市低保資金524.7億元，其中中央財(cái)政補(bǔ)助資金為365.6億元，平均保障標(biāo)準(zhǔn)由低保制度開始實(shí)施時(shí)的142元提高到267元。

誠(chéng)然，社會(huì)救助作為一項(xiàng)公共政策在保障弱勢(shì)群體的基本生活方面發(fā)揮了巨大作用，但這項(xiàng)政策在具體執(zhí)行中也不可避免地出現(xiàn)了諸多問題。賀雪峰、劉勤（2008）在陜西、河南、湖北等地實(shí)地調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村低保對(duì)象并不只是其政策目標(biāo)群體——困難戶，還包括在村莊治權(quán)的實(shí)踐邏輯影響下產(chǎn)生的“失范戶”、福利戶和關(guān)系戶。[2]方菲、李華燊（2010）指出，鄉(xiāng)土社會(huì)是一個(gè)差序格局的社會(huì)，人們會(huì)以“己”為中心按親疏遠(yuǎn)近的差序原則來建構(gòu)人際社會(huì)關(guān)系。這種“差序格局”不僅僅是一種倫理情感的格局，而且也是一種對(duì)社會(huì)的稀缺資源進(jìn)行配置的格局。因此，在農(nóng)村低保制度實(shí)踐中，行政人員在選擇低保對(duì)象過程中會(huì)自覺或不自覺地遵循和踐行這種潛規(guī)則，對(duì)享受低保的人員進(jìn)行一定的“選擇”。[3]此外，由于在貧困人口識(shí)別中操作方法存在著一些問題，往往導(dǎo)致社會(huì)救助對(duì)象的“瞄偏”和社會(huì)救助制度識(shí)別的“政策微效”（指政策與預(yù)期目標(biāo)存在很大程度上的偏差）等問題的出現(xiàn)。[4]基于對(duì)上述社會(huì)救助制度實(shí)踐中出現(xiàn)的諸多問題，本文從運(yùn)用于公共政策分析的委托—代理理論視角，著重分析社會(huì)救助制度實(shí)踐中的流弊，并在此基礎(chǔ)上提出一些針對(duì)性的治理建議。

二、 公共領(lǐng)域中的委托—代理框架

委托—代理理論興起于20世紀(jì)60年代末70年代初，它伴隨著現(xiàn)代企業(yè)理論的產(chǎn)生而產(chǎn)生。委托—代理理論主要研究不對(duì)稱信息環(huán)境中的經(jīng)濟(jì)行為，由于委托人與代理人之間的信息不對(duì)稱以及利益不一致，委托人希望代理人按照委托人的利益選擇行動(dòng)，但委托人無法觀測(cè)到代理人采取的行動(dòng)是否符合委托人的意愿，因而難以避免諸多代理問題。隨著“現(xiàn)代政府理念的基石——社會(huì)契約論和人民主權(quán)論”以及公共選擇理論的建立和成熟，委托—代理理論便從經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域不斷滲透到政治學(xué)領(lǐng)域，成為當(dāng)今研究政府以及公共政策的主要理論之一。具體到公共行政領(lǐng)域，委托代理的框架主要包括以下幾方面：

（一）委托—代理關(guān)系

在公共管理領(lǐng)域，由于公共權(quán)力所有權(quán)與行使權(quán)的分離，全體公民享有剩余索取權(quán)，并同時(shí)保留了對(duì)公共權(quán)力行使者的選擇與監(jiān)督權(quán)利，這成為公共部門委托—代理關(guān)系形成的前提。[5]從權(quán)利稀釋的角度來講，楊·巴澤爾（Y. Baree，1989）認(rèn)為，在任何社會(huì)制度下，都不存在絕對(duì)的或無條件的私有權(quán)利，任何人的私有權(quán)利，在一定程度上都會(huì)相互影響與相互制約，從而牽制了各自私有權(quán)利的正常實(shí)施與獲利，這使得社會(huì)中的每個(gè)人總會(huì)將各自享有的私有權(quán)利的一部分置于公共領(lǐng)域中，而置于公共領(lǐng)域中的這部分私有權(quán)利，需要委托給一個(gè)主體來實(shí)施并保證獲利，這個(gè)主體因而就獲得了廣大民眾委托的所有公共權(quán)力，這個(gè)主體首先就是政府。

我國(guó)憲法明確規(guī)定，人民是國(guó)家的主人，國(guó)家的一切權(quán)力來源于人民。人民雖然是公共權(quán)力的所有者，但是由于社會(huì)管理的復(fù)雜性，廣大公眾不可能直接行使管理國(guó)家事務(wù)這一權(quán)力，而將這一權(quán)力委托給政府代其行使，從而使公共權(quán)力的所有權(quán)和管理權(quán)分離。此外，社會(huì)公眾以委托代理的運(yùn)行方式將公共權(quán)力委托給政府行使，并不是隨意而為，而是基于某些隱含的契約條件，在這些契約基礎(chǔ)上，就形成了社會(huì)公眾與政府之間的一級(jí)委托代理關(guān)系。然而，接受廣大公眾公共權(quán)力委托代理運(yùn)行的政府，在很大程度上只不過是觀念化的象征物，其真正的職能又需要通過相關(guān)部門以及具體的官僚（或政客）來負(fù)責(zé)執(zhí)行，因此官僚（或政客）就獲得了廣大民眾的公共權(quán)力的終極代理。這就構(gòu)成了公共管理領(lǐng)域的委托—代理關(guān)系。[5]

（二）委托—代理中的基本理論假設(shè)

傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的委托—代理理論有兩個(gè)基本前提假設(shè)：其一，委托人和代理人都是“理性的經(jīng)濟(jì)人”；其二，委托人與代理人之間信息不對(duì)稱。

公共選擇理論假定，“人是自我的，理性的，效用最大化的”。認(rèn)為“官僚也是追求個(gè)人利益或效用最大化的經(jīng)濟(jì)人，其目標(biāo)既不是公共利益，也不是機(jī)構(gòu)效率，而是個(gè)人效用。也就是說，當(dāng)一個(gè)人由市場(chǎng)中的買者或者賣者轉(zhuǎn)變成為政治過程的投票人、納稅人、受益人、政治家或官員時(shí)，他們的品性不會(huì)發(fā)生變化，他們都會(huì)按成本—收益的原則追求效用或利益的最大化?！?[6]因而，在公共政策執(zhí)行過程中，作為代理人的公務(wù)人員同樣會(huì)追求個(gè)人利益最大化，尼斯卡寧認(rèn)為官僚的可能目標(biāo)是“工資、職位津貼、公眾聲望、權(quán)力、庇護(hù)、機(jī)關(guān)產(chǎn)品、輕松地進(jìn)行變革，以及輕松地管理機(jī)關(guān)等?！盵6]（398）而作為委托人的社會(huì)公眾也同樣追求自身利益最大化。

第二種假設(shè)是信息不對(duì)稱。信息不對(duì)稱是以人們獲取信息能力的不對(duì)稱為基礎(chǔ)的，指的是某些參與人擁有另一些參與人不擁有的信息，其中，占有信息優(yōu)勢(shì)的參與人為代理人，處于信息劣勢(shì)的參與人為委托人。對(duì)于公共行政而言，公眾與政府之間、中央政府與地方政府之間以及上級(jí)主管部門與下級(jí)執(zhí)行部門之間等都暗含著一種公共權(quán)力的委托代理關(guān)系，如，公眾將自己的權(quán)力委托給政府及其官員執(zhí)行以實(shí)現(xiàn)自身利益，政府及官員遵照契約履行公共管理和服務(wù)職責(zé)并獲得相應(yīng)報(bào)酬。但由于政府作為代理人的強(qiáng)制性與唯一性，無論是在決策制定還是執(zhí)行過程中，代理人自然地處于信息優(yōu)勢(shì)一方，而公眾由于無法獲取代理人行為信息則處于劣勢(shì)一方，雙方之間存在明顯的信息不對(duì)稱，從而易出現(xiàn)逆向選擇或道德風(fēng)險(xiǎn)問題，最后導(dǎo)致決策低效，政府失靈。[7]

（三）委托代理風(fēng)險(xiǎn)

澳大利亞學(xué)者休斯指出：“如果說私營(yíng)部門中也存在著代理問題，在公共部門中則更為嚴(yán)重?！笔紫龋倭藕驼妥鳛閺V大公眾公共權(quán)力的最終代理執(zhí)行者，使得廣大民眾與政府之間的公共權(quán)力初始委托代理關(guān)系進(jìn)一步復(fù)雜化，即從社會(huì)公眾到官員之間的公共權(quán)力委托代理鏈增長(zhǎng)。其次，在通常情況下，委托人在信息掌握中處于劣勢(shì)一方，無法完全了解代理人的全部信息。再次，代理人的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避和自利特性，會(huì)使其本能地隱藏或歪曲信息。出于保護(hù)自身利益的需要，代理人為逃避委托人的監(jiān)控問責(zé)，往往會(huì)本能地隱藏、歪曲信息，從而造成信息失真。這一系列因素再加上政府機(jī)構(gòu)在資源控制上的壟斷性、政策過程的封閉性以及公共物品生產(chǎn)與效果難以測(cè)量性，委托人往往很難了解代理人真實(shí)的行為目的、行為過程和行為規(guī)則，從而使公共領(lǐng)域的委托代理存在嚴(yán)重的信息非均衡分布狀態(tài)，進(jìn)而造成公共領(lǐng)域委托代理風(fēng)險(xiǎn)的增大。[7]

三、 社會(huì)救助制度中的委托—代理關(guān)系

（一）委托—代理體系

目前，我國(guó)社會(huì)救助體系尚處于發(fā)展完善階段，相關(guān)制度體系也在不斷配套之中，本應(yīng)作為制度建設(shè)先驅(qū)的法律制度還滯后于救助體系的發(fā)展，《社會(huì)救助法》還處于商討和起草階段，目前在社會(huì)救助領(lǐng)域，具有最高法律效用的是由國(guó)務(wù)院頒布的三項(xiàng)行政法規(guī)，即1999年頒布實(shí)施的《城市居民最低生活保障條例》、2007年頒布實(shí)施的《農(nóng)村居民最低生活保障條例》以及2006年頒布實(shí)施的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》。社會(huì)救助體系以最低生活保障制度為核心，因此，以下所涉及的制度規(guī)定均以《城市居民最低生活保障條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）的相關(guān)規(guī)定為例。

《條例》第四條規(guī)定：城市居民最低生活保障制度實(shí)行地方各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)制。縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府民政部門具體負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)城市居民最低生活保障的管理工作。 縣級(jí)人民政府民政部門以及街道辦事處和鎮(zhèn)人民政府（以下統(tǒng)稱管理審批機(jī)關(guān)）負(fù)責(zé)城市居民最低生活保障的具體管理審批工作。居民委員會(huì)根據(jù)管理審批機(jī)關(guān)的委托，可以承擔(dān)城市居民最低生活保障的日常管理、服務(wù)工作。國(guó)務(wù)院民政部門負(fù)責(zé)全國(guó)城市居民最低生活保障的管理工作。[8]可以看出，城市最低生活保障制度的管理是國(guó)務(wù)院民政部門為指導(dǎo)，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府民政部門相協(xié)調(diào)，而縣級(jí)人民政府民政部門以及街道辦事處和鎮(zhèn)人民政府具體實(shí)施的事權(quán)體系。

通過分析發(fā)現(xiàn)，社會(huì)救助制度的委托—代理關(guān)系主要由兩個(gè)并行的授權(quán)體系構(gòu)成：一是自下而上的授權(quán)體系，一是自上而下的授權(quán)體系。就前者而言，社會(huì)救助作為一項(xiàng)國(guó)家責(zé)任，公民經(jīng)過各級(jí)人民代表大會(huì)向各級(jí)地方政府直至中央政府授予施行此項(xiàng)公共政策的權(quán)力；就后者而言，作為一項(xiàng)針對(duì)公民個(gè)體及其家庭的保障政策，中央授予地方政府及下級(jí)實(shí)施部門和機(jī)構(gòu)執(zhí)行此項(xiàng)政策的權(quán)力。由于這兩個(gè)授權(quán)體系的存在，在社會(huì)救助的政策領(lǐng)域中，存在多個(gè)委托人（公民、各級(jí)人大及上級(jí)政府）和多個(gè)代理人（各級(jí)地方政府及街道辦事處或村委會(huì)），委托—代理關(guān)系是一個(gè)多層次的鏈條。在主要的委托人和代理人，即中央政府、地方政府（及其具體執(zhí)行機(jī)構(gòu)）、公民三者之間，地方政府（及其具體執(zhí)行機(jī)構(gòu)）具有雙重的代理人身份。一方面，作為中央政府的直接代理人，地方政府（及其具體執(zhí)行機(jī)構(gòu)）要執(zhí)行中央政府的社會(huì)救助政策規(guī)定，達(dá)到委托人——中央政府的委托要求；另一方面，作為公民的間接代理人，地方政府（及其具體執(zhí)行機(jī)構(gòu)）又必須達(dá)到間接委托人——公民的要求，保障其基本的社會(huì)救助權(quán)利。因此，在社會(huì)救助的委托—代理鏈條中，能否有效執(zhí)行中央政府的社會(huì)救助政策、能否滿足公民的社會(huì)救助需求、地方政府（及其具體執(zhí)行機(jī)構(gòu)）是否能按照委托人利益行事成為關(guān)鍵。此外，救助對(duì)象的甄別、申請(qǐng)材料的審核以及救助資金的發(fā)放等均由街道辦事處或村委會(huì)的工作人員具體執(zhí)行，這些人員享有終極代理權(quán)，從而，委托代理鏈條進(jìn)一步增長(zhǎng)并且復(fù)雜化。

（二）救助雙方信息不對(duì)稱

《條例》第七條規(guī)定：申請(qǐng)享受城市居民最低生活保障待遇，由戶主向戶籍所在地的街道辦事處或者鎮(zhèn)人民政府提出書面申請(qǐng)，并出具有關(guān)證明材料，填寫《城市居民最低生活保障待遇審批表》。城市居民最低生活保障待遇，由其所在地的街道辦事處或者鎮(zhèn)人民政府初審，并將有關(guān)材料和初審意見報(bào)送縣級(jí)人民政府民政部門審批。管理審批機(jī)關(guān)為了審批的需要，可以通過入戶調(diào)查、鄰里訪問以及信函索證等方式對(duì)申請(qǐng)人的家庭經(jīng)濟(jì)狀況和實(shí)際生活水平進(jìn)行調(diào)查核實(shí)。申請(qǐng)人及有關(guān)單位、組織或者個(gè)人應(yīng)當(dāng)接受調(diào)查，如實(shí)提供有關(guān)情況。[8] 《條例》對(duì)救助程序進(jìn)行了規(guī)定，同時(shí)也限定了救助雙方的信息獲取地位。就救助主體而言，作為救助工作的代理人，處于信息的優(yōu)勢(shì)地位；從對(duì)象審核層面看，代理人基本掌握所有申請(qǐng)者的情況，對(duì)何人能享受低保心中有數(shù)，此外，所有申請(qǐng)者的家庭經(jīng)濟(jì)情況并不對(duì)外公布，只有代理人清楚，因此很難避免“暗箱操作”。然而，從家計(jì)調(diào)查層面來看，由于家庭經(jīng)濟(jì)情況在某種程度上的隱蔽性和難以衡量性，作為委托人的救助對(duì)象在申請(qǐng)救助資格中也具有一定的信息優(yōu)勢(shì)。但總體而言，能否獲得救助資格，關(guān)鍵還在于代理人的審核權(quán)和批準(zhǔn)權(quán)。

在救助機(jī)構(gòu)向低保者提供服務(wù)的過程中至少涉及三種利益主體：救助機(jī)構(gòu)、救助工作人員和受救助者。救助工作人員和受救助者之間，救助工作人員、受救助者和救助機(jī)構(gòu)之間在獲得具體救助金的數(shù)量上信息是不對(duì)稱的。是否給予救助和給予多少救助的不確定性，加劇了這種信息不對(duì)稱。[9]

（三）理性經(jīng)濟(jì)人

盧梭認(rèn)為，在每個(gè)政府官員的身上都具有三種意志，首先是個(gè)人固有的意志，它僅傾向于個(gè)人特殊利益；其次是全體行政官的共同意志（他認(rèn)為可以稱之為“團(tuán)體的意志”），第三是人民的主權(quán)的意志，“這一意志無論對(duì)被看作代表全體的國(guó)家而言，還是對(duì)被看作代表一部門的政府而言，都是公共意志” 。在這三種意志中，最能代表人民作為委托方意志的應(yīng)該是公共意志，而最能代表代理方意志的則是個(gè)人意志，因此，從委托代理的法理上來看，顯然應(yīng)是公共意志高于團(tuán)體意志，團(tuán)體意志高于個(gè)人意志，而在現(xiàn)實(shí)中，這三種意志的排序卻恰恰相反，人民意志會(huì)受到來自中央、地方政府以及政府部門和政府官員個(gè)人自利性動(dòng)機(jī)的干擾而被弱化，而作為代理人的政府及其官員的個(gè)人意志卻得到強(qiáng)化。公共選擇理論也認(rèn)為，一個(gè)在私人部門任職的人轉(zhuǎn)到公共部門任職，人的“經(jīng)濟(jì)人”本性不可能改變，因此，政治人、行政人也是自利的，他們的行為目標(biāo)同樣有個(gè)人效用最大化的傾向。這些理論和觀點(diǎn)都說明，即使在體現(xiàn)國(guó)家當(dāng)然責(zé)任的社會(huì)救助領(lǐng)域，作為具體執(zhí)行政策的官僚也是“理性的”，即符合追求自身利益最大化的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)。

另一方面，社會(huì)救助是國(guó)家或社會(huì)向符合一定條件的社會(huì)成員提供基本生活保障的政策，針對(duì)的是全體社會(huì)成員，通常被視為政府的當(dāng)然責(zé)任或義務(wù)，因此具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的特征，在總體上屬于介于公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品之間的優(yōu)效品，即社會(huì)成員不論收入水平如何都有權(quán)消費(fèi)的準(zhǔn)公共物品，且無需支付一定的金錢或勞務(wù)。由于個(gè)人在消費(fèi)這些物品時(shí)能享受某些優(yōu)惠，甚至免費(fèi)，因而在自利原則的驅(qū)使下，救助對(duì)象便很容易產(chǎn)生過度消費(fèi)的傾向，出現(xiàn)各種自利或者“搭便車”行為。[9]

因此，在社會(huì)救助中，代理人——救助主體，主要是指具體執(zhí)行政策的官僚，作為理性經(jīng)濟(jì)人，其目標(biāo)是達(dá)成自身利益最大化；間接委托人——救助對(duì)象作為理性經(jīng)濟(jì)人，其目標(biāo)是盡可能的獲取救助資格，獲取最大經(jīng)濟(jì)、社會(huì)利益。從而，在社會(huì)救助制度中，救助主體與救助對(duì)象的目標(biāo)是相悖的。

四、 社會(huì)救助制度實(shí)踐的主要代理問題：逆向選擇與道德風(fēng)險(xiǎn)

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，委托代理問題泛指一切在委托人失察情況下代理人不受懲罰的機(jī)會(huì)主義行為，只要存在委托代理關(guān)系，就會(huì)有委托代理問題，即代理人采取與委托人利益和目標(biāo)有差異的行動(dòng)并將最終損失轉(zhuǎn)嫁給委托人。當(dāng)然，在公共政策執(zhí)行中也不例外，當(dāng)“兩權(quán)分離”、“信息不對(duì)稱”、“激勵(lì)不相容”三者俱全或者并不完全具備時(shí)，具有風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避性和自利性的政治代理人就很可能采取某種違規(guī)行為。

困擾委托人—代理人關(guān)系的主要有兩個(gè)問題：逆向選擇（adverse selection）和道德風(fēng)險(xiǎn)（moral hazard）。逆向選擇原本是指那些面臨風(fēng)險(xiǎn)機(jī)會(huì)最多或風(fēng)險(xiǎn)最高的人購買保險(xiǎn)激勵(lì)最大。道德風(fēng)險(xiǎn)原本是指由于存在某種保險(xiǎn)機(jī)制使得這種風(fēng)險(xiǎn)事故的發(fā)生率提高；當(dāng)一種保險(xiǎn)減少了投保人躲避和防范這種風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)力，從而扭曲了損失的概率時(shí)，就會(huì)發(fā)生道德風(fēng)險(xiǎn)。在公共選擇領(lǐng)域，逆向選擇的存在是由于其他人做決策時(shí)所需要的信息、利益和價(jià)值不能觀察到，道德風(fēng)險(xiǎn)是起源于代理人的實(shí)際行為難以被觀察到。[10]

同社會(huì)保險(xiǎn)一樣，政府介入社會(huì)救助領(lǐng)域的原因在于避免社會(huì)政策的市場(chǎng)失靈。但又同商業(yè)保險(xiǎn)一樣，社會(huì)救助的制度安排也無法克服逆向選擇及道德風(fēng)險(xiǎn)的困擾。由于社會(huì)救助是在制度和信息的雙重約束之下運(yùn)作，其中的不確定因素是必然存在的，所以它并不可能避免逆向選擇及道德風(fēng)險(xiǎn)問題。在分析社會(huì)救助的逆向選擇問題時(shí)，本文主要分析行為者采取事前違規(guī)行為而產(chǎn)生的“真假救助對(duì)象”博弈現(xiàn)象；而在分析社會(huì)救助中的道德風(fēng)險(xiǎn)問題時(shí)，主要集中在個(gè)體獲得救助資格后的不良行為的分析。

（一）“真假救助對(duì)象”的博弈

社會(huì)救助制度面向的是全體社會(huì)成員，只要符合一定條件的社會(huì)成員都可以向相關(guān)部門提交申請(qǐng)，經(jīng)審核合格后獲得救助資格。從理論層面來講，獲得救助資格的社會(huì)成員一定是符合救助條件的個(gè)體，即“真救助對(duì)象”，但從現(xiàn)實(shí)層面來看，進(jìn)入救助體系的某些社會(huì)成員并不符合救助條件，即“假救助對(duì)象”。此外，由于救助資源的有限性，“假救助對(duì)象”的進(jìn)入必然會(huì)造成對(duì)“真救助對(duì)象”的排擠，從而形成“真假救助對(duì)象”之間的博弈狀態(tài)。

首先，社會(huì)救助主要由國(guó)務(wù)院民政部門統(tǒng)一管理，具體由各級(jí)地方政府負(fù)責(zé)，街道辦事處或村委會(huì)具體實(shí)施。由于社會(huì)救助事權(quán)的層層分割下放，上級(jí)政府特別是中央政府很難監(jiān)測(cè)地方政府特別是具體執(zhí)行機(jī)構(gòu)的行為與動(dòng)機(jī)；同時(shí)，在社會(huì)救助的具體實(shí)踐中，關(guān)于對(duì)象甄別及救助金發(fā)放等各項(xiàng)工作均由基層工作人員執(zhí)行，其中很多信息也由他們掌握，而上級(jí)政府所了解到的具體信息則很少，對(duì)公眾而言，由于信息的不公開及不透明程度較高，普通人也很難真正掌握救助信息。此外，在理性“經(jīng)濟(jì)人”的驅(qū)使下，執(zhí)行官僚運(yùn)用分配救助的權(quán)力為己謀私，這些因素決定了社會(huì)救助具體執(zhí)行人員會(huì)在政策執(zhí)行中產(chǎn)生一些執(zhí)行偏差。

其次，同官僚一樣，公眾也具有“經(jīng)濟(jì)人”特性，驅(qū)使其想方設(shè)法爭(zhēng)取救助資格，而在現(xiàn)實(shí)操作中，各地在執(zhí)行社會(huì)救助政策時(shí)，對(duì)教育救助、醫(yī)療救助等項(xiàng)目的分配往往是以擁有低保資格為前提。這就更增強(qiáng)了趨利的社會(huì)公眾對(duì)低保資格的爭(zhēng)奪?；谝陨显?，代理人便將一些不符合條件的人員納入救助范圍。然而，救助資源總是有限的，假救助對(duì)象對(duì)救助資源的侵占，自然意味著真救助對(duì)象無法進(jìn)入或被排擠出救助范圍。

（二）“中國(guó)式福利依賴”

關(guān)于福利依賴的研究最初產(chǎn)生于對(duì)西方主要福利國(guó)家“高福利病”的現(xiàn)實(shí)考量，它是由于高福利支出導(dǎo)致“勞動(dòng)激勵(lì)”降低而產(chǎn)生的一種“養(yǎng)懶人”的現(xiàn)象。福利依賴來源于貧窮，但又有別于貧窮。貧窮是一種客觀狀態(tài)，而福利依賴則是一種主觀狀態(tài)（Moynihan，1973）。福利依賴假設(shè)社會(huì)救助會(huì)影響受助者的行為，因此未受救助的窮人反而比受救助者更善于解決問題和滿足自身需要（Saraceno，2002）。依賴總是與被動(dòng)性和對(duì)經(jīng)濟(jì)援助/福利的自我毀滅式的長(zhǎng)期依靠相伴而生，是為“福利依賴”（Yeatman，1999）。[11]

韓克慶、郭瑜（2012）在對(duì)“中國(guó)城市低保制度績(jī)效評(píng)估項(xiàng)目”所得調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行分析之后得出結(jié)論，現(xiàn)階段我國(guó)城市低保制度還未形成“福利依賴”效應(yīng)，有勞動(dòng)能力的救助對(duì)象普遍具有較強(qiáng)的就業(yè)意愿和改變貧困的動(dòng)機(jī)，且很多低保家庭把擺脫貧困的希望寄托在子女身上，希望避免貧困的代際傳遞。[11]劉晨男通過對(duì)北京市25戶低保家庭的長(zhǎng)期跟蹤調(diào)查發(fā)現(xiàn)，中國(guó)目前所出現(xiàn)的“福利依賴”問題，主要是因?yàn)楦＠笔?，即失去救助資格會(huì)使家庭遭遇的很多風(fēng)險(xiǎn)也失去社會(huì)救助，而不是由于福利水平高而長(zhǎng)期滯留于救助群體之中。[12]可見，社會(huì)救助中的道德風(fēng)險(xiǎn)問題——“中國(guó)式福利依賴”并不完全等同于西方高福利國(guó)家中的“福利依賴”，而是一種具有中國(guó)特色的依賴形式。

“中國(guó)式福利依賴”現(xiàn)象出現(xiàn)的主要原因在于我國(guó)目前社會(huì)救助實(shí)踐領(lǐng)域中的一些變異現(xiàn)象，即在具體工作實(shí)踐中，社會(huì)救助往往以最低生活保障項(xiàng)目為核心，其他救助項(xiàng)目通常是優(yōu)先甚至專門針對(duì)有低保資格的社會(huì)成員，因此無形中提高了低保身份的含金量，即只要獲得了低保資格，就在很大程度上獲得了諸如教育救助、醫(yī)療救助、住房救助等資格，特別是在目前社會(huì)成員醫(yī)療負(fù)擔(dān)重、房?jī)r(jià)不斷上漲而無力購買商品房的情況下，基于理性“經(jīng)濟(jì)人”的行為邏輯，救助資格就成為一種值得爭(zhēng)奪的稀缺資源。

五、 社會(huì)救助流弊的治理

在論述國(guó)會(huì)控制理論時(shí)，柯衛(wèi)特（D.Roderick Kiewiet）和麥庫賓斯（Mathew D. McCubbins）提出，委托人可以采取四種措施來克服代理問題：甄別和遴選代理人、契約設(shè)計(jì)、監(jiān)管和告發(fā)以及制度制約。[13]然而，就社會(huì)救助而言，由于它是介于公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品之間的優(yōu)效品，社會(huì)成員平等地享有消費(fèi)權(quán)利，國(guó)家又具有當(dāng)然的責(zé)任和義務(wù)，因此作為委托人的社會(huì)公眾實(shí)際上只有一個(gè)代理人， 那就是政府，在政府之外，并不存在相應(yīng)的代理人市場(chǎng)可供委托人選擇，因此在代理人呈現(xiàn)強(qiáng)制性和單一性的情況下，委托人無法做出甄別和遴選代理人的行為，制度制約成為不可能；同時(shí)，委托人也很難采取退出策略威脅代理人改進(jìn)其行為。從而，要解決社會(huì)救助領(lǐng)域內(nèi)的代理問題，只能依靠完善契約設(shè)計(jì)及加強(qiáng)監(jiān)管和告發(fā)力度。一方面，為保證公眾能夠顯示或表達(dá)偏好，首先應(yīng)建立并完善行政責(zé)任制度，從官員的政治責(zé)任、法律責(zé)任與倫理責(zé)任三個(gè)維度，明確政府組織在契約關(guān)系中必須承擔(dān)的義務(wù)，確立官員為公民服務(wù)的基本規(guī)則；其次要建立對(duì)稱的激勵(lì)制度，使政府官員的付出與所得之間取得平衡。另一方面，要積極運(yùn)用巡警監(jiān)管（police patrol oversight）和火警監(jiān)管（fire alarm oversight）兩種方式。在開通社會(huì)救助領(lǐng)域“下情上達(dá)”的信息反饋渠道的前提下（如在基層民政部門設(shè)置“社會(huì)救助信訪流動(dòng)辦公室”），對(duì)所出現(xiàn)的問題進(jìn)行巡警式的稽查、調(diào)查、監(jiān)管等；此外，應(yīng)如麥庫賓斯、諾爾和溫加斯特所論述的，把“行政程序”作為政治控制的手段，將執(zhí)行官僚在采取行動(dòng)之前公開相關(guān)信息作為必須的行政程序，并在采取行動(dòng)之前宣布基本行動(dòng)計(jì)劃，事后對(duì)所出現(xiàn)的行為偏差及特殊情況進(jìn)行反饋。

社會(huì)救助是一項(xiàng)現(xiàn)代性的制度安排，由于委托—代理關(guān)系的復(fù)雜性所產(chǎn)生的一系列消極因素的影響，在其具體實(shí)踐中不可避免地產(chǎn)生了一些道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇問題，但作為一項(xiàng)體現(xiàn)國(guó)家公共性及公民對(duì)公共利益追求的公共政策，只有積極地采取策略規(guī)避這些代理問題，才能使之真正成為社會(huì)成員的“最后一道安全網(wǎng)”及社會(huì)的“安全閥”和“減震器”。

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