英國城市更新及其對廣東“三舊”改造的啟示

翟園園

［摘要］ 城市更新的模式涉及到城市更新的主體、客體（對象）、更新改造的方式或手段等，是一套系統(tǒng)化的更新體系。英國的城市更新歷史背景，更新的政策支持體系，更新的特點(diǎn)在不同的時(shí)期有著不同的特點(diǎn)，對于他們的城市更新模式進(jìn)行研究，能夠?qū)V東省的“三舊”改造提供借鑒和啟發(fā)，減少?zèng)Q策的失誤，做到科學(xué)合理地規(guī)劃，從而實(shí)現(xiàn)“三舊”改造的總體目標(biāo)。

［關(guān)鍵詞］ 城市更新階段； 城市更新模式； 啟示

doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2012 . 06. 040

［中圖分類號］D035-3［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］A［文章編號］1673 - 0194（2012）06- 0085- 02

１政府主導(dǎo)型的大規(guī)模重建更新模式（貧民窟清除階段）

１．１物質(zhì)決定論下的形體更新（政府主導(dǎo)型）

在２０世紀(jì)初可以說是凱恩斯主義的萌芽和發(fā)展時(shí)期，凱恩斯主張國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的政策，特別是在第一次世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)發(fā)生后的３０年代，凱恩斯的主張得到了歐美國家的廣泛關(guān)注。１９２９－１９３３年第一次世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)發(fā)生，這給剛剛經(jīng)歷過第一次世界大戰(zhàn)不久的英國雪上加霜，城市經(jīng)濟(jì)衰退嚴(yán)重，大量工廠倒閉，大量人員失業(yè)，大量無家可歸人群聚集在城市貧民窟。這樣，振興經(jīng)濟(jì)、改善住房、解決城市貧民窟議題逐漸被政府重視。雖然，英國政府在１９３０年頒布了《格林伍德住宅法》，該住宅法第一次提出對清理的貧民窟進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)助，并對貧民窟的拆遷安置人員提供出租公寓，以便解決住房問題。但是由于政府補(bǔ)貼資金的有限性，公租房建設(shè)并不能有效地滿足居民的安置問題。

在這樣的背景下，英國政府開始著重通過推倒貧民窟，在新的土地上新建商業(yè)和辦公樓以及高層住宅，來振興經(jīng)濟(jì)，并通過有計(jì)劃地大規(guī)模疏散人口的方式來解決城市交通擁堵以及環(huán)境惡化等問題。為了使城市更新得以順利進(jìn)行，英國政府在20世紀(jì)４０－５０年代頒布了一系列的法律，如１９４７年的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《綜合發(fā)展地區(qū)開發(fā)規(guī)劃法》，１９５２年的《城市再發(fā)展法》以及１９５３年的《歷史建筑和古老紀(jì)念物保護(hù)法》等一系列的法律以規(guī)范和引導(dǎo)城市更新行為。在這一時(shí)期，由于受到ＣＩＡＭ（現(xiàn)代建筑師協(xié)會）規(guī)劃師的影響，大量城市的舊有建筑被拆除重建，也就是所謂的激烈式的城市更新運(yùn)動(dòng)。由于受到開發(fā)周期以及租金過高的影響，房源緊缺，很多人不得不進(jìn)行外遷，對于低收入者的住房安置沒能有效解決。這樣，在大量貧民窟被推倒重建之后，原居住者的生活反而變得更糟。Ｊａｃｏｂｓ在１９６１年的《美國大城市的生與死》一書中認(rèn)為“城市更新把貧民窟從一處轉(zhuǎn)移到另一處，并在更糟的程度上摧毀了鄰里和社區(qū)關(guān)系?！?/p>

１．２社區(qū)漸進(jìn)更新與城市規(guī)模更新相結(jié)合（政府主導(dǎo)下的公私合作）

凱恩斯主義在６０年代得到了長足發(fā)展，人們更加關(guān)注國家在維護(hù)社會公平和正義，以及給公民提供更好的公共服務(wù)上的義務(wù)。在這樣的背景下，國政府改變了過去的大規(guī)模拆除貧民窟重建計(jì)劃，轉(zhuǎn)而進(jìn)行舊有住宅的修復(fù)和社區(qū)改善計(jì)劃。并且，為了體現(xiàn)社會意愿，英國政府法律頒布的側(cè)重點(diǎn)也發(fā)生了變化，如１９７４年的《住房法》和１９７８的《內(nèi)城地區(qū)法》，不再一味地追求以往的城市物質(zhì)更新，反而更加重視公民的教育、交通、就業(yè)等問題。此外，經(jīng)過戰(zhàn)后重振復(fù)興，社會的經(jīng)濟(jì)得到了很好的發(fā)展，政府在經(jīng)濟(jì)上也有一定的能力實(shí)現(xiàn)社會的福利化，人們希望“富足社會重新發(fā)現(xiàn)以及消除貧困”。

可以說，英國這一時(shí)期的城市更新總體上是關(guān)注弱勢群體利益的，如針對移民的“綜合教育”，針對破舊社區(qū)的而設(shè)立的“綜合改善地區(qū)” 等都是針對社會邊緣群體的一種福利政策。隨著１９７３年世界石油危機(jī)的影響，資本主義經(jīng)濟(jì)進(jìn)入滯漲階段，英國的經(jīng)濟(jì)也有待復(fù)興，這種小規(guī)模的修繕雖然滿足了一部分居民的需求，但是卻對經(jīng)濟(jì)的刺激作用微乎其微，于是工黨在１９７７年發(fā)布了“為了內(nèi)城的政策”（Ｐｏｌｉｃｙ ｆｏｒ Ｉｎｎｅｒ Ｃｉｔｙ）白皮書，明確政府的城市更新的目標(biāo)是為了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，通過“合作伙伴”的關(guān)系來解決內(nèi)城問題。雖然在這一時(shí)期，政府重視私人企業(yè)的作用，并逐漸通過市場機(jī)制來解決內(nèi)城問題，公私合作的方式受到推崇，但在１９７９年撒切爾執(zhí)政之前，英國政府始終在城市更新中起著重要的作用。

２地區(qū)開發(fā)式的舊城再開發(fā)（市場主導(dǎo)下的公私合作）

在２０世紀(jì)７０年代，福利國家的政策形式逐漸走向滅亡，代之興起的是以哈耶克為代表的新古典自由主義日益興起，新古典自由主義強(qiáng)調(diào)市場機(jī)制自我調(diào)節(jié)的作用，反對政府的干預(yù)，認(rèn)為自由是選擇政治以及經(jīng)濟(jì)的基本原則。７０年代爆發(fā)的資本主義石油危機(jī)，使得政府在整個(gè)７０年代和８０年代經(jīng)濟(jì)處于滯漲階段，政府財(cái)政困難，大量人口失業(yè)，社會不滿情緒增加。在這樣的背景下，８０年代英國的許多大城市爆發(fā)了大規(guī)模的騷亂，這使得政府不得不重視種族主義問題，并更加重視市中心的平民區(qū)的改善建設(shè)。同時(shí)隨著壟斷資本的全球擴(kuò)張，經(jīng)濟(jì)全球化在迅速發(fā)展，資本等要素不斷地外流，英國為了在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下掌握優(yōu)勢地位，必須要增強(qiáng)自身的城市吸引力，從而對城市更新的關(guān)注度得到了大大提升。在這樣艱難的政治經(jīng)濟(jì)背景下，英國首相撒切爾在１９７９年執(zhí)政，她拋開了以往政府主導(dǎo)城市更新的政策，把政府的主導(dǎo)權(quán)轉(zhuǎn)歸市場，以希望通過市場的力量來解決內(nèi)城問題。

在１９８０年英國政府出臺了《規(guī)劃和土地法》，允許設(shè)立企業(yè)區(qū)。企業(yè)區(qū)是一種基于稅收手段的城市更新政策嘗試，實(shí)質(zhì)是以地產(chǎn)為主的地方經(jīng)濟(jì)開發(fā)政策措施，通過稅收優(yōu)惠政策，如減免地方稅，實(shí)行一定的資本補(bǔ)貼、放寬土地使用規(guī)劃控制等方式，來帶動(dòng)私人地產(chǎn)開發(fā)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的復(fù)興。此外，《規(guī)劃和土地法》鼓勵(lì)公私合作，在這樣的背景下，英國政府在１９８０年成立了股份性質(zhì)的城市開發(fā)公司，從８０年代初到８０年代中期（１９８１－１９８６年），英國共建立了６個(gè)城市開發(fā)公司。從性質(zhì)上看，城市開發(fā)公司直接隸屬于政府環(huán)境部，政府環(huán)境部給城市開發(fā)公司提供資金支持，它是中央政府自己設(shè)定的一種半官方性質(zhì)的機(jī)構(gòu)，地方政府無權(quán)干涉其日常經(jīng)營活動(dòng)，雖然地方政府有日常規(guī)劃的權(quán)力，但是城市開發(fā)公司有審批權(quán)，這就相應(yīng)地削弱了地方政府在城市更新中的權(quán)力，在一定程度上起到了預(yù)防腐敗的作用。在功能定位上，城市開發(fā)公司在指定區(qū)域內(nèi)實(shí)行市場導(dǎo)向戰(zhàn)略，利用國家優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)私人資本的進(jìn)入，雖然它具有一定的公司性質(zhì)，但是不以利潤為最大目標(biāo)。總體上可以說，城市開發(fā)公司為私人資本提供了良好的投資環(huán)境，起到了作為連接政府和私人資本紐帶的應(yīng)有作用。

３可持續(xù)發(fā)展下的人文更新（公—私—社區(qū)多元參與下的城市更新）

１９９２年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會在巴西里約熱內(nèi)盧舉行，會議通過了《２１世紀(jì)議程》，在第３６章，明文提出了要“促進(jìn)教育、公民意識和培訓(xùn)”。《２１世紀(jì)議程》雖然是沒有普遍法律約束力的一份文件，但是它為人類未來的發(fā)展提供了一份藍(lán)圖，即遵循可持續(xù)發(fā)展的路線。這次會議的影響是深遠(yuǎn)的，受到可持續(xù)發(fā)展觀念的影響，各國的城市更新更加重視人類環(huán)境的改善，更加重視社區(qū)的可持續(xù)性發(fā)展，更加重視對人的尊重。此外，１９９６年聯(lián)合國“人居二”會議在伊斯坦布爾召開，該會議提出了２１世紀(jì)的兩個(gè)主題：“人人有合適的住房”以及“城市化世界中可持續(xù)的人類住區(qū)發(fā)展”，這兩個(gè)奮斗目標(biāo)可以說給各國政府的城市更新提供了價(jià)值取向。

在這樣的大背景下，英國政府的城市更新觀念也發(fā)生了巨大的變化。英國政府在１９９１年設(shè)立的“城市挑戰(zhàn)”計(jì)劃，可以說是英國政府政策轉(zhuǎn)換的一個(gè)標(biāo)志。在“城市挑戰(zhàn)”計(jì)劃中政府設(shè)立了專門資金用于城市更新，但是地方政府必須要通過招標(biāo)的方式，且政府招標(biāo)必須要滿足與私人企業(yè)合作以及重視社區(qū)公民參與等條件才能獲得資金的支持。這就大大提高了地方政府對私人合作以及公眾參與的熱情，大量的私人資本進(jìn)入到城市更新中，增加了城市更新的活力。此外，政治一體化也為英國的城市更新提供了良好的資金支持，１９７３年英國加入歐共體，歐盟在一體化的過程中，為了解決成員國經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡等一系列問題，在２０世紀(jì)９０年代，設(shè)立了歐盟結(jié)構(gòu)基金。結(jié)構(gòu)基金額援助地區(qū)為可分為4類：一是落后貧困地區(qū)；二是嚴(yán)重受工業(yè)衰退影響的地區(qū)；三是面臨困難的農(nóng)村地區(qū)；四是人煙稀少地區(qū)。結(jié)構(gòu)基金在3個(gè)領(lǐng)域給予優(yōu)先援助： 一是生產(chǎn)性項(xiàng)目；二是基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目；三是地區(qū)內(nèi)在潛力的開發(fā)。從１９９４－１９９９年，歐盟承諾１００萬英鎊來配合英國地方更新項(xiàng)目。當(dāng)然，歐盟的結(jié)構(gòu)基金的提供并不是無條件的，他要求必須有公—私—社區(qū)之間的共識，這是獲得支持的一個(gè)必備條件。

４對“廣東”三舊改造的啟示

４．１以可持續(xù)發(fā)展觀以及和諧社會為核心指導(dǎo)思想

從英國的城市更新分析可以看出，任何階段的城市更新都是在一定的主導(dǎo)思想支配下做出的一系列政策選擇，不同的理念會產(chǎn)生不同的更新內(nèi)容、更新對象、更新手段、更新范圍以及更新的配套措施，進(jìn)而更新的結(jié)果也就大相徑庭。也就是說更新的理念不同，更新的行為結(jié)果也就不同。廣東省 “三舊”改造的成功與否很大程度上由更新的主導(dǎo)思想決定，因此，政府在“三舊”改造中要尊重社會發(fā)展潮流，以可持續(xù)發(fā)展觀以及和諧社會的構(gòu)建為指導(dǎo)思想，使“三舊”改造符合國家和社會的主導(dǎo)價(jià)值理念，在主導(dǎo)價(jià)值理念的指導(dǎo)下做出科學(xué)合理的政策行為選擇。

４．２加深對“三舊”改造本質(zhì)內(nèi)涵的理解

廣東省政府提出“三舊”改造的目標(biāo)是為了解決城市發(fā)展空間資源的緊缺、節(jié)約集約用地、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、完善城市公共基礎(chǔ)設(shè)施、完善城市功能、促進(jìn)城市人居環(huán)境的改善、提升城市的活力和競爭力?？梢詮闹锌闯?，“三舊”改造的目標(biāo)是多元的，但是也不難看出最重要的目標(biāo)是為了提升城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，解決城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。所以，在這樣主導(dǎo)思想的左右下，政府在“三舊改造”中可能會更加偏向于對經(jīng)濟(jì)因素的考量，而忽視除經(jīng)濟(jì)因素之外的其他目標(biāo)。因此廣東省政府在“三舊”改造中要注意到“三舊”改造，不僅僅是純物質(zhì)的更新方式，它必然涉及人文以及社會情感等因素，在更新改造的過程中，要重視城市的多樣性、重視對歷史脈絡(luò)的保護(hù)、重視人本關(guān)懷，使“三舊”改造的一切以人為根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

４．３建立系統(tǒng)化的配套支持系統(tǒng)

“三舊”改造是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及利益主體廣泛而復(fù)雜，因此在改造的過程當(dāng)中，政府要建立一套系統(tǒng)化的政策支持系統(tǒng)，以保證“三舊”改造的順利完成。這一系列的配套支持系統(tǒng)，應(yīng)該包含財(cái)政支持體系、稅收支持體系、借貸支持體系、拆遷補(bǔ)償安置體系、法律法規(guī)支持體系等等。通過這一系列的配套措施，來支持和規(guī)范改造主體的改造行為，協(xié)調(diào)不同利益主體的利益分配，從而減少“三舊”改造的阻力。

４．４建立多元化的參與渠道

廣東省人民政府關(guān)于推進(jìn)“三舊”改造促進(jìn)節(jié)約集約用地的若干意見（粵府〔２００９〕７８號）中明確規(guī)定改造的基本原則之一是：政府引導(dǎo)，市場運(yùn)作。從中可以看出，政府并沒有將改造地區(qū)的公民作為參與改造的主體之一，雖然在文件中，規(guī)定要保障合法人的合法權(quán)益，但是沒有公民參與的政策制定至少是缺乏一定合法性基礎(chǔ)的。雖然我國目前公民廣泛的參與意識還不是很高，但是廣東作為改革開放的前沿陣地，公民的民主意識維權(quán)意識逐漸提升，在“三舊”改造中政府應(yīng)當(dāng)盡量暢通民意表達(dá)的渠道，認(rèn)真地傾聽利益主體的心聲，使公眾也成為參與改造的主體之一，實(shí)現(xiàn)多方制約下的利益平衡。

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