論政策問題構(gòu)建中的公眾參與

王騷　許博雅

摘 要：隨著政策科學(xué)理論與實(shí)踐的發(fā)展，政策問題構(gòu)建日益成為政策分析的首要環(huán)節(jié)和政策科學(xué)家關(guān)注的焦點(diǎn)。公眾參與政策問題的構(gòu)建是其實(shí)現(xiàn)價(jià)值訴求的必要途徑，也是公共決策民主化、科學(xué)化的基本要求和政策合法化程度提升的有效手段。然而，目前這一環(huán)節(jié)中的公眾參與卻是不充分的，并表現(xiàn)出零散性、附屬性、單一性和突進(jìn)性等一系列問題。因此，必須以政策問題構(gòu)建為核心，從政府與公眾的信息互動(dòng)現(xiàn)狀出發(fā)，完善公共決策政府議程的全面公開機(jī)制。

關(guān)鍵詞：政策問題構(gòu)建；公眾參與；決策民主化

中圖分類號：D035文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1003-1502（2012）06-0030-07

政策科學(xué)自20世紀(jì)50年代創(chuàng)建以來，由政策問題認(rèn)定、政策方案規(guī)劃、政策合法化、政策執(zhí)行、政策評估、政策終結(jié)等動(dòng)態(tài)運(yùn)行環(huán)節(jié)所構(gòu)成的框架，一直是理論與實(shí)踐研究的視角之一。在這一框架下，公共政策動(dòng)態(tài)運(yùn)行過程中的方案規(guī)劃和政策執(zhí)行曾經(jīng)先后成為理論與實(shí)踐研究的重點(diǎn)，并形成了豐富的研究成果。隨著民主價(jià)值在世界各國現(xiàn)實(shí)社會(huì)政治生活中的影響日益深入，公共決策民主化的討論焦點(diǎn)也主要體現(xiàn)在這兩個(gè)環(huán)節(jié)中。與此相比，針對政策問題認(rèn)定環(huán)節(jié)的理論與實(shí)踐研究相對較少，往往只是作為政策規(guī)劃環(huán)節(jié)的內(nèi)容而出現(xiàn)。然而，公眾參與作為推動(dòng)公共決策民主化的根本途徑，如果不能在社會(huì)關(guān)注的前決策點(diǎn)——問題認(rèn)定方面發(fā)揮作用，而只能在明確限定的問題下進(jìn)行民主討論，即使這種討論在法律和制度的保障下可以充分進(jìn)行，對于整個(gè)公共政策過程而言，其民主程度也是有限的，甚至?xí)舱吆驼旧淼暮戏ㄐ栽斐韶?fù)面影響。因此，有必要對政策問題在整個(gè)公共政策過程中的顯要性加以闡述，對其基本屬性進(jìn)行更為深入的認(rèn)識，從而進(jìn)一步探究這一環(huán)節(jié)中的公眾參與問題，推動(dòng)公共決策過程民主化的發(fā)展。

一、政策問題的認(rèn)定與構(gòu)建

政策問題，可以理解為是需要通過公共活動(dòng)才能夠得以實(shí)現(xiàn)而尚未實(shí)現(xiàn)的需要、價(jià)值或改進(jìn)的機(jī)會(huì)。[1] 它根源于客觀的社會(huì)事實(shí)，但與一般意義上的公共問題并不等同，它不僅要在多數(shù)人身上有所體現(xiàn)，還需要引起政府及全社會(huì)的關(guān)注，并被納入政府工作程序，是擬將制定相應(yīng)政策予以解決的問題。換言之，政策問題并不是既定的，需要通過一系列調(diào)查研究工作，獲得有關(guān)問題的性質(zhì)、范圍及其嚴(yán)重程度等相關(guān)信息，在分析的基礎(chǔ)上對該問題做出基本的定性判斷，即確認(rèn)所面臨的究竟是一個(gè)怎樣的問題。不僅如此，在政策制定過程中，作為首要環(huán)節(jié)的政策問題認(rèn)定對政策問題的根源、條件、發(fā)生機(jī)制、發(fā)展變化和現(xiàn)實(shí)影響等內(nèi)容的分析，又在很大程度上決定了政策方案制定和政策執(zhí)行的方向和內(nèi)容，并為政策評估與政策變動(dòng)設(shè)置了總體標(biāo)準(zhǔn)。因而，對政策問題及其認(rèn)定過程就需要進(jìn)行深入的理論研究和技術(shù)分析。另一方面，政策過程本身不能脫離現(xiàn)實(shí)的政治環(huán)境，政策問題認(rèn)定內(nèi)嵌于社會(huì)政治活動(dòng)過程當(dāng)中，政策問題必須獲得相關(guān)政府部門、社會(huì)組織與公眾的認(rèn)可，形成廣泛的共識，完成政策問題的最終認(rèn)定。從現(xiàn)實(shí)中可以觀察到，政策過程與客觀社會(huì)條件之間的關(guān)系并不像技術(shù)分析所指出的那樣清晰可辨，而是很難從總體上發(fā)現(xiàn)二者間直接而清晰的關(guān)聯(lián)，甚至公眾對問題的注意力和政策行動(dòng)之間的聯(lián)系也是不清晰的。究其根源，仍在于政策問題認(rèn)定的復(fù)雜性在政策過程中所產(chǎn)生的重大影響。[2] 很顯然，“不確定”是政策問題的明顯特征。這意味著政策問題的認(rèn)定實(shí)際上也是一個(gè)構(gòu)建問題的過程，它不僅是一個(gè)從事實(shí)要素出發(fā)的技術(shù)問題，需要滿足技術(shù)上的可行性，而且還是一個(gè)需要考慮價(jià)值要素的問題，滿足政治上的可接受性。因此，政策問題的構(gòu)建必然體現(xiàn)出技術(shù)可行與政治可接受這兩種基本屬性。

從歷史發(fā)展來看，對政策問題構(gòu)建所包含的上述兩種屬性的認(rèn)知經(jīng)歷了一個(gè)發(fā)展過程。從技術(shù)層面看，20世紀(jì)50年代，以哈羅德·拉斯韋爾為代表的學(xué)者們創(chuàng)建了政策科學(xué)，并提出了公共政策過程階段論，即公共政策是以政策問題為起點(diǎn)，經(jīng)由方案規(guī)劃、決策與合法化、政策執(zhí)行和終結(jié)等環(huán)節(jié)構(gòu)成的動(dòng)態(tài)過程。雖然，政策問題的認(rèn)定被作為首要環(huán)節(jié)確定下來，但從早期研究成果來看，學(xué)者們對政策問題的關(guān)注并不多；隨著社會(huì)問題的日益復(fù)雜以及政策科學(xué)理論自身的發(fā)展，越來越多的學(xué)者認(rèn)識到政策問題本身的復(fù)雜性和深入研究的必要性，并開始對此進(jìn)行深入的探索。基于赫伯特·西蒙的有限理性論，威廉·鄧恩提出了以問題為中心的政策分析框架。[3] 他明確地指出了構(gòu)建政策問題的至關(guān)重要性，因?yàn)橐粋€(gè)問題的性質(zhì)、范圍及其嚴(yán)重性的相關(guān)信息總是要通過構(gòu)建問題這一政策分析程序才能獲得，也正是由于對這一環(huán)節(jié)的忽視才導(dǎo)致了現(xiàn)實(shí)中政策失誤更多的來自于政策分析的“第三類錯(cuò)誤”，即用正確的政策方案去解決認(rèn)定錯(cuò)誤的問題。[3]（60） 因而有必要構(gòu)建以問題為中心的指導(dǎo)系統(tǒng)或定向機(jī)制：一方面，通過將政策問題分解到所有政策環(huán)節(jié)中，確保任一政策環(huán)節(jié)乃至整個(gè)政策過程的合目標(biāo)性；另一方面，通過政策問題相關(guān)信息的反饋與補(bǔ)充，深化并調(diào)整決策者對政策問題的認(rèn)知，縮小政策問題最終認(rèn)定后與現(xiàn)實(shí)情況的差距，進(jìn)而提升政策過程的現(xiàn)實(shí)適應(yīng)性。關(guān)于這一點(diǎn)，如圖1所示。

20世紀(jì)70年代，查爾斯·林德布羅姆對傳統(tǒng)政策分析進(jìn)行了批判，他指出，對政策制定過程的研究不能僅滿足于靜態(tài)的階段劃分研究法，這種將政策制定過程解析劃分為若干階段或小過程的研究途徑，不足以解釋政策制定的復(fù)雜性以及政策目標(biāo)選擇和政策功效方面的差異性。[4]因而，應(yīng)當(dāng)從政治的、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的環(huán)境或背景入手，以“互動(dòng)的政策制定”來代替“分析的政策制定”，從動(dòng)態(tài)中解釋和把握政府的政策制定活動(dòng)與過程。在他看來，政策分析的價(jià)值在于增強(qiáng)了政治過程的合理性和說服力，但從根本上而言，分析只是一個(gè)政治互動(dòng)的工具。[4]（34）不僅如此，林德布羅姆也初步提出了政策問題的復(fù)雜性和政治性特征，雖然他并沒有直接針對政策問題本身及其認(rèn)定過程進(jìn)行系統(tǒng)探究，但是從他對公共政策整體過程的分析中，可以看到不同的政策參與者會(huì)就其有限的信息資源和自身的利益訴求，從諸多社會(huì)問題中挑選出自己認(rèn)為最具有顯要性的問題加以界定，并將之作為潛在的政策問題參與政治互動(dòng)過程中，通過競爭、說服、交換等手段達(dá)成對政策問題的共識。關(guān)于這一點(diǎn)，如圖2所示。

在林德布羅姆提出“互動(dòng)的政策制定”理論之后，價(jià)值要素被廣泛納入到公共政策分析研究者的視野之中，在此基礎(chǔ)上發(fā)展形成的“權(quán)力”框架和“官僚政治”框架，進(jìn)一步指出了限制決策者和政策參與者“理性”的政治因素及其作用機(jī)制，[5] 強(qiáng)調(diào)了各主體之間的相對權(quán)力、信仰價(jià)值和政治利益的戰(zhàn)略考量對政策問題認(rèn)定的影響作用。

綜上所述，政策問題的最終認(rèn)定必然是技術(shù)分析和政治互動(dòng)共同作用的政策問題構(gòu)建的結(jié)果。雖然威廉·鄧恩等學(xué)者特別強(qiáng)調(diào)了“第三類錯(cuò)誤”的嚴(yán)重性，并指出政策問題構(gòu)建的科學(xué)性關(guān)鍵在于實(shí)質(zhì)及規(guī)范問題要符合原先的問題情勢，但是現(xiàn)實(shí)中問題的規(guī)范闡釋究竟能夠在多大程度上與現(xiàn)實(shí)情境相符合，不僅取決于事實(shí)要素的完備性和分析技術(shù)的先進(jìn)性，還會(huì)受到政治價(jià)值因素的制約。如果進(jìn)一步深入探索政策問題構(gòu)建中的“不確定”性，則會(huì)發(fā)現(xiàn)一個(gè)隱含性的事實(shí)，即以某一社會(huì)現(xiàn)象（狀況或情勢）表現(xiàn)出來的政策問題實(shí)際上具有多面性和復(fù)雜性，“人們體驗(yàn)到的是問題的情勢而非問題本身，問題就像原子或者細(xì)胞一樣是概念的產(chǎn)物”，換言之，狀況和問題是有區(qū)別的，[6] 出現(xiàn)在公共政策過程中的政策問題實(shí)際上是“思想作用于環(huán)境的產(chǎn)物，是以問題情勢中抽取出來的要素為基礎(chǔ)分析構(gòu)建出的結(jié)果”，[7] 在這一系列信息加工處理過程中，勢必要摻入人的解釋性知覺因素，使政策問題帶有主觀性與人為性。那么，在這種情況下，誰參與政策問題的認(rèn)定，以何種方式、側(cè)重哪個(gè)方面構(gòu)建政策問題，就將涉及大量的權(quán)力角逐和利害關(guān)系，并直接影響到社會(huì)資源的權(quán)威性分配。

二、公眾參與政策問題構(gòu)建的特征

從現(xiàn)實(shí)中的政策過程來看，公眾參與政策問題的構(gòu)建具有多種特征，并體現(xiàn)在價(jià)值訴求、現(xiàn)實(shí)條件與實(shí)踐等方面。把握這些特征將有利于分析公眾參與政策過程的現(xiàn)實(shí)問題和進(jìn)行相關(guān)的對策探索。

（一）價(jià)值訴求

社會(huì)公眾是公共政策過程的參與者，不論是在西方國家的民主政治制度環(huán)境下，還是在中國向民主化決策體制轉(zhuǎn)型的進(jìn)程中，公眾參與政策制定過程的重要性都日益得到了肯定與重視，并被認(rèn)定為是確保政策符合民意及提高政策合法化程度的根本途徑。[8] 從宏觀層面上講，公眾參與政策過程反映著國家與社會(huì)的相互關(guān)系問題。在這二者的相互關(guān)系中，國家通過回應(yīng)社會(huì)表達(dá)出的意愿和需求，滿足社會(huì)共同利益和民眾價(jià)值訴求，從而不斷獲得來自社會(huì)民眾的認(rèn)可，使自身的合法性與權(quán)威性得到加強(qiáng)。合法性是一個(gè)內(nèi)涵廣泛的概念，雖然在一般意義上講，政府機(jī)關(guān)在法律賦予的權(quán)限范圍內(nèi)經(jīng)由正當(dāng)程序做出的行為，通常就被認(rèn)定為具有合法（律）性，但事實(shí)上這種合法律性與合法性并不等同，它只能夠提高合法性的程度，使公眾更加關(guān)注政府及其活動(dòng)的公正性或正當(dāng)性。甚至在某些情況下，政府的一些活動(dòng)，即使是官員們在憲法和法律規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)做出，也可能被認(rèn)為不具有合法性，因?yàn)樗赡芘c民眾的價(jià)值訴求和社會(huì)能夠接受的觀念離得太遠(yuǎn)。[9] 因而，就公共政策過程而言，提高政策的合法性可以理解為就是提高政策的合理性或者是提高社會(huì)公眾對于政策的擁護(hù)度和認(rèn)可度。[10] 那么，對合法性的判定就必須遵從其本質(zhì)要求，即政府行為能夠獲得社會(huì)的認(rèn)同、承認(rèn)和支持，并在此信念的引導(dǎo)下，表現(xiàn)為公眾愿意服從并配合政府的權(quán)威性安排。

從公共政策的具體環(huán)節(jié)看，雖然有學(xué)者將政策合法化作為政策過程的一個(gè)環(huán)節(jié)，以強(qiáng)調(diào)其重要性，但事實(shí)上合法化的獲得是貫穿在公共政策從問題的提出和認(rèn)定、政策形成到政策執(zhí)行，再到政策變遷和終結(jié)的整個(gè)過程中。換言之，在政策問題構(gòu)建這一前決策環(huán)節(jié)中，尋求社會(huì)公眾價(jià)值認(rèn)同的活動(dòng)就已經(jīng)開始了。不僅如此，在上述對政策問題構(gòu)建環(huán)節(jié)的探討中已經(jīng)指出，政策問題的構(gòu)建是在技術(shù)可行性和政治可接受性這兩個(gè)基本屬性共同作用下完成的。其中，政治可接受性的主體會(huì)隨著決策體制改革不斷擴(kuò)展與調(diào)整，在中國決策體制朝著科學(xué)化、民主化轉(zhuǎn)型的制度背景下，公眾對政府決策的合法性認(rèn)定日益受到重視，并逐漸突破“權(quán)力”框架和“官僚政治”框架壟斷政策議題的局面。在媒體言論不斷開放和新媒體技術(shù)的支持下，社會(huì)公眾的價(jià)值訴求和輿論導(dǎo)向成為了政策問題政治可接受性的重要組成部分。簡言之，通過公眾參與政策問題構(gòu)建來擴(kuò)展政策問題的政治可接受性就成為提升整體政策合法性的重要著力點(diǎn)。

（二）現(xiàn)實(shí)條件與實(shí)踐特點(diǎn)

實(shí)踐考察表明，社會(huì)民眾參與政策問題構(gòu)建并不是無條件實(shí)現(xiàn)的無序過程，在制度、途徑和技術(shù)上都會(huì)對其形成一定的現(xiàn)實(shí)制約條件并體現(xiàn)出明顯的實(shí)踐特征。

從制度和參與途徑來看，公眾參與可以分為政府主導(dǎo)和社會(huì)主導(dǎo)兩種類型。其中，政府主導(dǎo)是現(xiàn)實(shí)中主要的公眾參與途徑，它有嚴(yán)格的程序和內(nèi)容限制，主要包括代議、信訪、咨詢、公示、聽證等制度規(guī)定。在這些參與途徑中，提出與構(gòu)建政策問題的主動(dòng)權(quán)掌握在政府手中，公眾或公眾代表只能不定期地被動(dòng)參與，其所表達(dá)出來的政策問題界定信息也往往缺乏充分性和代表性，且難以得到或者不會(huì)得到政府的及時(shí)回應(yīng)。從現(xiàn)實(shí)情況來看，政府常態(tài)化信息溝通機(jī)制的完善和社會(huì)輿情系統(tǒng)的建設(shè)，可以使這種信息不全面性得到一定的彌補(bǔ)。但這種信息彌補(bǔ)工作仍是在公眾不知情或不明白目的的情況下進(jìn)行的。雖然社會(huì)公眾在客觀上參與了政策問題的構(gòu)建，但其主動(dòng)表達(dá)權(quán)和具體闡明意愿的機(jī)會(huì)卻被忽略了。由此可見，在政府主導(dǎo)的方式下，公眾參與政策問題構(gòu)建的行動(dòng)是被動(dòng)的、不明確的、缺乏互動(dòng)性的。公眾自身在政策問題構(gòu)建和政府議程中發(fā)揮的作用、自己所關(guān)注或提出的問題是否已得到政府關(guān)注、政府在正式議程上對該問題的重要性安排、同一問題不同側(cè)面受關(guān)注的不同情況等，這些與政策問題構(gòu)建具體過程息息相關(guān)的重要內(nèi)容在政府主導(dǎo)的方式及其相關(guān)制度條件下，社會(huì)民眾都難以充分了解。

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的日益復(fù)雜化，廣大民眾的民主和權(quán)利意識不斷增強(qiáng)，民眾與公共決策的社會(huì)主導(dǎo)途徑有了明顯的變化，這種公民個(gè)體或群體自發(fā)形成的公眾參與途徑不存在特定的程序和內(nèi)容限制，具有較大的自主性、隨意性和偶發(fā)性，民眾通過個(gè)體或組織的游說協(xié)商方式、大眾傳播方式，甚至游行抗議方式等來表達(dá)自己的政策訴求。與政府主導(dǎo)模式相比，這種社會(huì)主導(dǎo)模式下的公眾參與途徑在體現(xiàn)巨大優(yōu)越性的同時(shí)，也體現(xiàn)出明顯的片面性和突進(jìn)性等新的特點(diǎn)。在政策問題的構(gòu)建方面，社會(huì)主導(dǎo)下的公眾參與雖然具有公開性和互動(dòng)性，但是由于參與者的個(gè)人局限，也就從數(shù)量和側(cè)重點(diǎn)上限制了政策問題構(gòu)建的充分性和全面性，社會(huì)民眾的參與往往表現(xiàn)為圍繞單一需求或不滿、以推動(dòng)政策變遷為目標(biāo)的參與行為。同時(shí)，在移動(dòng)通信、互聯(lián)網(wǎng)等新媒體技術(shù)的支持下，公眾參與獲得了現(xiàn)代社會(huì)條件下更為便利的手段和途徑。某個(gè)相關(guān)事件的出現(xiàn)或集中的社會(huì)輿論，在得到媒體的廣泛報(bào)道后，會(huì)迅速傳播，形成公共決策的壓力，使得政府迅速作出反應(yīng)，建立政策議程，構(gòu)建并認(rèn)定政策問題，出臺相應(yīng)政策，進(jìn)而使政策過程又顯現(xiàn)出了突進(jìn)性的特點(diǎn)，而缺少了政策問題構(gòu)建的觀念積累與認(rèn)識的漸進(jìn)。

所謂公眾參與的技術(shù)條件，是指與公眾參與行為相關(guān)的公民素質(zhì)要求、信息資源、專業(yè)知識、表達(dá)與綜合能力等，即與上述參與途徑和硬制度條件相區(qū)別的軟技術(shù)條件。雖然上述參與途徑和制度條件在理論上對任何政策過程環(huán)節(jié)都適用，但是由于公共政策制定的不同階段對軟技術(shù)條件有著不同的客觀要求，因而導(dǎo)致在現(xiàn)實(shí)中社會(huì)公眾參與可選擇的途徑并不是任意的。比較而言，政策問題的認(rèn)定是公眾參與途徑廣泛、可選擇性和作用發(fā)揮較大的一個(gè)政策過程環(huán)節(jié)，上述任一渠道都可以滿足公眾對其所關(guān)注的問題進(jìn)行表達(dá)的需求，沒有特定的技術(shù)要求和條件限制；而政策方案規(guī)劃階段由于需要大量的信息和相關(guān)的專業(yè)知識，進(jìn)行調(diào)研論證和詳細(xì)陳述等工作，一般公眾的參與成本高，實(shí)際能形成對話、發(fā)揮作用的可能性較小，這些具體的技術(shù)細(xì)節(jié)都限制了公眾在參與方案規(guī)劃方面的現(xiàn)實(shí)可能性和實(shí)際功效，因而由于技術(shù)條件所限，政策規(guī)劃環(huán)節(jié)實(shí)際上是政府以及政策分析人員發(fā)揮主導(dǎo)作用的政策環(huán)節(jié)，而社會(huì)公眾參與的重點(diǎn)應(yīng)該放在政策問題構(gòu)建這一前決策環(huán)節(jié)上。

將公眾參與的重點(diǎn)從籠統(tǒng)的決策過程具體到政策問題構(gòu)建環(huán)節(jié)上，這不僅符合決策民主化、科學(xué)化、合法化的根本要求，而且也在制度上和技術(shù)上能夠成為公共參與發(fā)揮更大作用的一種現(xiàn)實(shí)選擇。然而，從現(xiàn)實(shí)情況來看，公眾參與政策問題構(gòu)建的實(shí)踐活動(dòng)存在著諸多問題。首先，在目前未對政策構(gòu)建環(huán)節(jié)給予充分重視的情況下，公眾參與過程本身帶有附屬性的特點(diǎn)，通常作為政府意見征集或是公眾意見表達(dá)的附帶環(huán)節(jié)；其二，政府主導(dǎo)模式仍為主要的公眾參與途徑，這意味著，公眾缺乏參與構(gòu)建政策問題的主動(dòng)性，在內(nèi)容的選擇上受到限制，往往局限在單一議題之上，難以形成諸多問題相互競爭的局面，這極易造成對重要問題的忽視或者導(dǎo)致對政策問題的構(gòu)建缺乏全局性的分析；其三，政策問題認(rèn)定體現(xiàn)出“自然無躍進(jìn)式突變”特征，[11] 社會(huì)狀況是逐漸積累而成的，但公眾輿論和在其推動(dòng)下的政策問題構(gòu)建卻表現(xiàn)出了突進(jìn)性的色彩；其四，從整體上而言，公眾參與政策問題構(gòu)建呈現(xiàn)出零散性的特點(diǎn)，常規(guī)化、規(guī)范化的程度不高，不僅降低了政策問題構(gòu)建的質(zhì)量，也影響了公眾參與功能的有效發(fā)揮。以上這些問題體現(xiàn)出公眾參與的制度性和技術(shù)性約束條件與實(shí)踐特征，而所需條件的滿足，則要從政府與公眾間的信息互動(dòng)系統(tǒng)入手，通過對其癥結(jié)的進(jìn)一步剖析來進(jìn)一步探索。

三、癥結(jié)與對策

如上所述，公民參與政策問題構(gòu)建政府主導(dǎo)的制度途徑需要社會(huì)的活力，而社會(huì)主導(dǎo)的參與途徑需要制度的規(guī)范。為什么政策問題構(gòu)建中的社會(huì)民眾參與，在中國的實(shí)踐過程中卻表現(xiàn)出了零散性、附屬性、單一性（不全面性）和突進(jìn)性的特點(diǎn)？圖3中勾勒出的政府與公眾之間的信息互動(dòng)的簡要過程，對這一過程進(jìn)行剖析，可以找到相關(guān)的癥結(jié)。

如圖3所示，政府與公眾間的信息互動(dòng)形成了一個(gè)半閉環(huán)的狀態(tài)，政府通過其問題搜尋機(jī)制將個(gè)體公眾和公眾議程中反映出的問題輸入政府系統(tǒng)內(nèi)，再經(jīng)由分析機(jī)制將部分重要問題納入政府議程，而后通過篩選機(jī)制，針對其中具有顯要性的政策問題啟動(dòng)決策機(jī)制。在經(jīng)歷合法化過程后，將旨在解決這部分問題的政策公之于眾（由于時(shí)滯的存在，以及信息不再以政策問題而是以政策的形式出現(xiàn)，因而筆者在圖中使用了虛線）。雖然，這個(gè)過程為我們所熟悉，但政府議程的公開程度及其進(jìn)（分析）出（篩選）機(jī)制所含有的重大政治和社會(huì)意義，應(yīng)該進(jìn)一步深入分析。政府議程就是對政府官員以及與其密切相關(guān)的政府外人員在任何給定的時(shí)間認(rèn)真關(guān)注的問題進(jìn)行闡述和分析。議程設(shè)置的結(jié)果就是將一個(gè)社會(huì)問題轉(zhuǎn)變成可操作、可決策的政策議案。[6]（4） 在政策議程中，得到認(rèn)定的政策問題轉(zhuǎn)變?yōu)檎咦h題，決定了政府將就哪些事項(xiàng)做出決定，就哪些問題做出處理，而那些未進(jìn)入政府議程的問題只能以民眾談?wù)摰脑掝}形式而存在，暫時(shí)不能得到實(shí)質(zhì)性的解決。因而，在一定程度上，“決定哪些問題將成為政策問題甚至于比決定哪些將成為解決方案還要重要”。[12] 但正如圖3所示，政府所面臨的社會(huì)問題紛繁復(fù)雜，只有少數(shù)通過議程設(shè)置這一“篩選”環(huán)節(jié)的問題，才有可能爭取政府官員的關(guān)注，列入政府議程之中，并且，那些進(jìn)入政府議程中的部分問題也有可能又消失了。那么，在政府議程不公開的情況下，針對這部分問題的相關(guān)信息很顯然將是對社會(huì)公眾封閉的。

當(dāng)前的中國政府議程采用的正是這種帶有一定封閉性的半閉環(huán)信息結(jié)構(gòu)，它直接導(dǎo)致公民個(gè)人及公眾議程與政府議程之間的偏差，并進(jìn)而造成了公眾參與政策問題構(gòu)建時(shí)的信息不對稱。在信息不對稱的情況下，這種偏差既可能是實(shí)際存在的，即政府與公眾所掌握的信息內(nèi)容上的區(qū)別；也可能是感知上的，即公眾不了解自己的需求和意見是否為政府所掌握或關(guān)注，在長期缺乏回應(yīng)性的情況下，就會(huì)對政府（不）行為產(chǎn)生誤解。一旦有相關(guān)的事件發(fā)生，就可能激發(fā)強(qiáng)烈的情緒，促使其采取較為激進(jìn)的表達(dá)方式，而政府也會(huì)在突然爆發(fā)的輿論壓力下，為盡快出臺相應(yīng)的政策方案、恢復(fù)正常的社會(huì)秩序，而縮短完成政策問題構(gòu)建的時(shí)間。這也就不難理解為何政策構(gòu)建環(huán)節(jié)中的公眾參與會(huì)表現(xiàn)出附屬性、單一性（不全面性）和突進(jìn)性等特點(diǎn)了。

2011年末曾經(jīng)兩度成為新聞媒體和社會(huì)輿論焦點(diǎn)的校車事件能夠更為清楚地說明這種半閉環(huán)的信息結(jié)構(gòu)對公眾參與問題構(gòu)建的影響。2011年11月16日，甘肅省慶陽市正寧縣的一輛校車因嚴(yán)重超載發(fā)生特大交通事故（核載9人、實(shí)載64人），其中21人死亡（包括19名幼兒）、43人受傷。[13] 此事經(jīng)由媒體報(bào)道后，隨即引起了社會(huì)熱議，政府迅速啟動(dòng)應(yīng)急機(jī)制。國務(wù)院法制辦于2011年12月11日，也就是在事故發(fā)生不到一個(gè)月的時(shí)間內(nèi)就草擬出《校車安全條例（草案征求意見稿）》，正式公布在中國政府法制信息網(wǎng)上，向社會(huì)各界廣泛征求意見。第二個(gè)激發(fā)社會(huì)輿論的校車事件發(fā)生在11月25日，此時(shí)社會(huì)對甘肅事件的批評指責(zé)聲還未消散，又傳出了中國政府援助馬其頓校車的消息，[14] 恰逢外交部于10月下旬解密了一批檔案，公布了1976年以前援助110多個(gè)國家地區(qū)的資料，于是網(wǎng)友用“援交部”來貶稱中國的外交部，批評政府在校車問題上“寧贈(zèng)友邦，不予家奴”。外交部于11月28日的例行記者招待會(huì)上，由發(fā)言人洪磊對此做出回應(yīng)，稱中國援助馬其頓校車是履行“國際責(zé)任”。[15]

中國國內(nèi)校車問題由來已久，卻在一起突發(fā)事故的激發(fā)下，形成了巨大的公共輿論，并引發(fā)了政府的高度關(guān)注，迅速完成了政策問題構(gòu)建工作并促成了相應(yīng)的規(guī)劃草案，這本身就帶有明顯的突進(jìn)性；從最終確定的政策問題內(nèi)容上看，該事故被構(gòu)建為重大交通安全事故。從表面上看，超載、相撞等重點(diǎn)環(huán)節(jié)確實(shí)說明了該事件的交通安全屬性。但是，如果對事件作具體剖析，則會(huì)發(fā)現(xiàn)其背后的財(cái)政問題、校園治安問題、政府監(jiān)管問題、農(nóng)民工外出打工與留守兒童問題以及農(nóng)村教育問題等。這些嚴(yán)峻的問題都與校車慘劇的發(fā)生有著緊密的關(guān)聯(lián)。2011年11月27日，在第五次全國婦女兒童工作會(huì)議上溫家寶總理對校車問題的關(guān)聯(lián)性做出了明確的闡釋。[16] 而對于校車問題，公眾、特別是廣大網(wǎng)民對此也做出了積極的反應(yīng)，但卻并未被采納為最終形成的政策問題或問題的一個(gè)重要方面。從這一點(diǎn)來看，政策問題的構(gòu)建是單一的、不全面的。再看幾日后的校車捐贈(zèng)事件，從理論上以及事后新聞發(fā)言人的答復(fù)中，這種“國際責(zé)任”的履行顯然是政治上正確而且技術(shù)上可行，這在通常情況下不會(huì)引起社會(huì)的熱切關(guān)注。但是，此次公眾對此事的負(fù)面反應(yīng)顯然受到了前一事件的連帶影響，在公眾不了解政府議程具體內(nèi)容的情況下，對于相關(guān)事件的理解，會(huì)跟從媒體的言論導(dǎo)向或是根據(jù)親身經(jīng)驗(yàn)加以分類定性。[17] 而社會(huì)民眾無論是哪一種途徑的認(rèn)識，都會(huì)距離此次政府行為的初衷甚遠(yuǎn)，這就導(dǎo)致了政府與公眾對這一問題構(gòu)建和理解的巨大偏差乃至沖突。事實(shí)上，由于政府議程的多元復(fù)雜性，封閉的信息狀態(tài)削弱了社會(huì)公眾同政府在關(guān)注視角和問題構(gòu)建上尋求共識的基礎(chǔ)，從而增加了沖突的可能性。

通過以上分析可以得出以下結(jié)論，要解決公眾參與政策問題構(gòu)建的癥結(jié)，不僅需要首先從認(rèn)識上區(qū)分并厘清公眾參與在各政策環(huán)節(jié)中的不同表現(xiàn)，給予公眾參與政策問題構(gòu)建環(huán)節(jié)更為充分的重視，而更為根本的解決途徑是要建立和完善政府議程的全面公開機(jī)制。通過構(gòu)建政府與公眾間信息互動(dòng)的閉環(huán)系統(tǒng)，使公眾了解政府議程多元復(fù)雜的狀態(tài)，可以更為理性并且直接地參與到政府對議題的先后排序工作中，由此才能真正激發(fā)公眾參與和政府回應(yīng)的主動(dòng)性，將公眾參與政策問題構(gòu)建的活動(dòng)切實(shí)地納入到政府決策的具體過程中。這不僅是解決上述問題的根本途徑，也為公眾參與常態(tài)化、制度化、規(guī)范化奠定制度基礎(chǔ)。更重要的是，它將創(chuàng)造性地為公眾參與政策過程搭建又一民主辯論的平臺，能夠從根本上改變公眾參與間斷分散和不系統(tǒng)的狀態(tài)，使不同的議題能夠在更為充分的信息依據(jù)支持下充分競爭，從而提升政策問題構(gòu)建乃至政府決策的合理性與合法性。從這個(gè)意義上講，開放政府議程下公眾參與構(gòu)建政策問題的行為將成為政府與公眾合力推動(dòng)現(xiàn)代中國公共決策民主化、科學(xué)化、法制化的著力點(diǎn)。

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