中國政治文化現(xiàn)代化論析

摘 要：推進(jìn)中國政治文化現(xiàn)代化需要實(shí)現(xiàn)七個(gè)根本的范式轉(zhuǎn)變：根除人治意識，弘揚(yáng)法治意識；破除權(quán)力本位意識，樹立權(quán)利本位意識；根除臣民意識，培育公民意識；擯棄官本位意識，樹立民本位意識；根除全能政府意識，弘揚(yáng)有限政府意識；破除國家本位意識，樹立社會(huì)本位意識；破除揚(yáng)善為主意識，樹立制惡揚(yáng)善并重意識。

關(guān)鍵詞：政治文化；法治；權(quán)利本位；公民意識；有限政府；社會(huì)本位

中圖分類號：D092文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1003-1502（2012）06-0022-08

政治文化是民眾在特定社會(huì)政治活動(dòng)進(jìn)程中形成的政治信仰、政治認(rèn)知、政治情感和政治評價(jià)。中國政治文化發(fā)軔于兩周，制度化于秦代，定型于兩漢，歷經(jīng)隋、唐、宋、元、明、清各代不斷發(fā)展，流行數(shù)千年經(jīng)久不衰，成為政治體系和政治行為的深層文化土壤與牢固精神支柱，對當(dāng)代中國政治發(fā)展影響深遠(yuǎn)。推進(jìn)政治文化現(xiàn)代化是發(fā)展社會(huì)主義民主政治的必然要求，本文擬對中國政治文化現(xiàn)代化必須實(shí)現(xiàn)的根本范式轉(zhuǎn)變展開深入分析。

一、從人治走向法治

中國傳統(tǒng)政治文化中人治意識源遠(yuǎn)流長，且占主導(dǎo)?？鬃诱J(rèn)為國之興衰取決于有無圣主明君，“為政在人，其人存，則其政舉，其人亡，則其政息。” [1] 孟子亦認(rèn)為“君仁，莫不仁；君義，莫不義；君正，莫不正；一正君而國定矣?！盵2]荀子更明確地指出“有治人，無治法”，即只有自覺致治的人，沒有自動(dòng)致治的法?！胺ú荒塥?dú)立，類不能自行，得其人則存，失其人則亡。法者，治之端也，君子者，法之原也?！盵3]均是強(qiáng)調(diào)了人治而不是法治。

中國傳統(tǒng)政治文化倡導(dǎo)君權(quán)神授、天賦王權(quán)。真正的君主是體現(xiàn)“天人合一”的大德之人，擁有絕對的政治權(quán)力，民眾唯有服從的義務(wù)。[4]主張君權(quán)至上，可覆蓋社會(huì)政治生活的所有領(lǐng)域。“溥天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣?！?[5] 君主獨(dú)攬國家立法、行政、司法和軍事大權(quán)，擁有對官員和民眾生殺予奪的權(quán)力。

人治意識的根本特征是權(quán)力至上，統(tǒng)治者意志至上。統(tǒng)治者支配著公共權(quán)力?！拔ㄌ熳邮苊谔?，天下受命于天子?！盵6]人治之下，權(quán)力支配法律，它直接導(dǎo)致了法律與社會(huì)的分離，因?yàn)榉刹惑w現(xiàn)民眾的共同意志，不反映社會(huì)的基本訴求。民眾不是基于保障自身權(quán)利發(fā)自內(nèi)心地尊重和服從法律，而是基于權(quán)力的強(qiáng)制不得不服從法律。權(quán)力支配法律，權(quán)力就可以借助法律，侵犯公民的基本權(quán)利。法律的地位和作用是由法律與權(quán)力的關(guān)系所決定的。權(quán)力的絕對化和法律的卑微必然導(dǎo)致權(quán)力崇拜和官本位情結(jié)。[7]

推進(jìn)政治文化現(xiàn)代化必須徹底根除人治意識，大力弘揚(yáng)法治意識。把法律而不是把某個(gè)人或少數(shù)人的意志作為社會(huì)政治生活管理的最高準(zhǔn)則。在人類政治文明史中，法治思想由來已久，古希臘先哲亞里士多德就明確指出“法治優(yōu)于一人之治”，[8]并且認(rèn)為法治包含兩重涵義：“已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制訂得良好的法律”，[9]即“法治=法律至上+良法之治”。

根除人治意識，弘揚(yáng)法治意識，將法治作為治國之本，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：其一，樹立法律至上意識。這是區(qū)分法治和人治最根本的標(biāo)志，“凡是法律權(quán)威高于任何個(gè)人意志的治國方式都是法治，凡是法律權(quán)威屈從于個(gè)人意志的治國方式都是人治?！盵10]法治從根本上否定特權(quán)，要求普遍地服從法律的規(guī)約，不得有任何個(gè)人、集團(tuán)凌駕于法律之上、游離于法律之外。其二，堅(jiān)守保障權(quán)利意識。切實(shí)保障公民的基本權(quán)利是法治的邏輯起點(diǎn)和價(jià)值前提。這意味著憲法和法律可以修改，但公民的基本權(quán)利不可侵犯，法律必須反映多數(shù)人的利益和要求，消除民眾對權(quán)力的高度依附，塑造具有獨(dú)立自主人格和法治意識的新型公民。[11]其三，強(qiáng)化制約權(quán)力意識。“法律的基本作用之一乃是約束和限制權(quán)力”。[12]法治要求嚴(yán)格界定、約束和規(guī)范政府權(quán)力與政府行為，有效控制權(quán)力的自我擴(kuò)張。法治要求政府不得違背其價(jià)值前提——保障公民的基本權(quán)利，直至最終把國家政治生活的基本規(guī)則納入憲法的規(guī)定，使政府權(quán)力受到憲法規(guī)約，使憲法規(guī)定的公民基本權(quán)利得到真正的實(shí)現(xiàn)。

二、從權(quán)力本位走向權(quán)利本位

中國傳統(tǒng)政治文化中，擁有權(quán)力是衡量社會(huì)地位和人生價(jià)值的基本尺度，是謀取個(gè)體利益和社會(huì)資源的基本手段。權(quán)力是政治國家的主導(dǎo)運(yùn)行規(guī)則，當(dāng)國家與社會(huì)、政治與經(jīng)濟(jì)高度一體化時(shí)，權(quán)力必然會(huì)泛化為整個(gè)社會(huì)體系的主導(dǎo)運(yùn)行規(guī)則，即表現(xiàn)為權(quán)力本位。國家政治功能無限膨脹、全面覆蓋，社會(huì)自主空間極度狹小。中國封建社會(huì)，對于政治權(quán)力的無尚尊崇和絕對服從，對于作為政治權(quán)力人格化的君主和各級長官的無條件忠誠乃至盲目迷信成為中國民眾的重要特征。

權(quán)力本位的基本特征可集中概括為十個(gè)方面：1.權(quán)力無界。認(rèn)為“權(quán)力圓”無限大，權(quán)力的行使范圍沒有邊界，可以滲透到任何權(quán)利者的任何領(lǐng)域，不受權(quán)利者“權(quán)利圓”的邊界限制，其具體表現(xiàn)是權(quán)力無界，權(quán)力包管，權(quán)力很少甚至不受擁有約束。2.權(quán)力萬能。相信權(quán)力可以支配一切、改變一切、實(shí)現(xiàn)一切，被支配者必須無條件服從權(quán)力，否則必受擁有權(quán)力者懲罰。3.權(quán)力至上。權(quán)力的地位至高無上，人也因擁有權(quán)力的大小分屬于不同的等級。4.權(quán)力崇拜。權(quán)力被視為一種不可替代、不可或缺的珍貴資源，整個(gè)社會(huì)呈現(xiàn)崇拜權(quán)力、迷戀權(quán)力和爭奪權(quán)力的傾向。5.權(quán)大于法。在理念上將權(quán)力的價(jià)值和地位看得高于法律，在實(shí)踐中輕視法律、虛置法律，以權(quán)力取代法律，破壞法定的制度規(guī)則。6.權(quán)力被認(rèn)為天然合理、正確，與權(quán)利者發(fā)生沖突時(shí)權(quán)力者永遠(yuǎn)無錯(cuò)，若有錯(cuò)必定是權(quán)利者的錯(cuò)。7.權(quán)力獨(dú)立化傾向，權(quán)力的價(jià)值被從手段轉(zhuǎn)換為目的，從工具提升為終極。8.強(qiáng)調(diào)公共權(quán)力的至高無上地位，認(rèn)為有了權(quán)力就有了一切，沒有權(quán)力就會(huì)失去一切；社會(huì)政治生活中的官本位、家長制盛行；對權(quán)力保護(hù)的力度遠(yuǎn)大于對權(quán)利的保護(hù)。9.國有財(cái)產(chǎn)地位凸顯，并給予特別的保護(hù)，這是權(quán)力本位的經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)。其具體表現(xiàn)是：肯定國家所有權(quán)客體的無限廣泛性，并對個(gè)體所有權(quán)客體進(jìn)行嚴(yán)格限制；返還被不法占有的國家財(cái)產(chǎn)不受時(shí)效限制；國家與個(gè)人對財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的歸屬發(fā)生爭議時(shí)，事實(shí)上無法確定時(shí)，推定為國家所有；所有權(quán)不明或沒有所有人的無主財(cái)產(chǎn)，均歸國家所有。10.主張個(gè)人利益必須無條件服從國家利益，這是權(quán)力本位的社會(huì)內(nèi)容。權(quán)利以個(gè)體利益為社會(huì)經(jīng)濟(jì)內(nèi)容，權(quán)力以國家利益（即法律承認(rèn)和保護(hù)的公共利益）為社會(huì)經(jīng)濟(jì)內(nèi)容。[13] 以上是對典型的權(quán)力本位特征的理論概括，在實(shí)踐生活中并不會(huì)總是表現(xiàn)得那么典型、那么全面，它可能集中地體現(xiàn)出其中的某幾個(gè)方面。

市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是經(jīng)濟(jì)從封閉走向開放的過程，也是權(quán)利從權(quán)力中獲得解放的過程，即權(quán)力與權(quán)利發(fā)生結(jié)構(gòu)分化的過程。努力維護(hù)基本權(quán)利、切實(shí)保障基本權(quán)利、充分享有基本權(quán)利必將成為文明社會(huì)成員的共同心聲。市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、國家與社會(huì)的分化、文明社會(huì)的建構(gòu)、權(quán)力本位的逐步消退和權(quán)利本位的逐漸生成是同時(shí)發(fā)生的歷史過程。權(quán)利本位包含五方面的基本內(nèi)容：1.權(quán)力源于權(quán)利。權(quán)利是權(quán)力的基礎(chǔ)和源泉，國家的一切權(quán)力屬于人民，公民權(quán)利是國家權(quán)力的源泉，國家權(quán)力由人民所賦予、讓渡和委托。公共權(quán)力來自于社會(huì)的權(quán)利沖突和社會(huì)管理的需要，不是權(quán)力“創(chuàng)造”和“衍生”了權(quán)利，而是權(quán)利“創(chuàng)造”和“衍生”了權(quán)力，公民利益是公共權(quán)力得以存在和賴以運(yùn)行的根本。2.權(quán)力服務(wù)于權(quán)利。公共權(quán)力的價(jià)值體現(xiàn)在為公民權(quán)利服務(wù)之中，保障公民權(quán)利、維護(hù)公正、懲惡揚(yáng)善是公共權(quán)力的應(yīng)盡之責(zé)。公共權(quán)力的配置和運(yùn)作，只有為了保障公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，協(xié)調(diào)權(quán)利之間的沖突，制止權(quán)利之間的侵犯，維護(hù)權(quán)利平衡，才是正當(dāng)?shù)暮秃戏ǖ?。?quán)力服務(wù)權(quán)利，更重要地體現(xiàn)在為權(quán)利的行使和實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造條件，并隨著社會(huì)的發(fā)展拓展權(quán)利的疆域。3.權(quán)力以權(quán)利為界。權(quán)利界定了國家權(quán)力運(yùn)作的合理性基礎(chǔ)和合法性限度，它是公共權(quán)力的界標(biāo)。法律所認(rèn)可的公民權(quán)利就是公民的自由活動(dòng)空間，就是防止他人或強(qiáng)權(quán)干預(yù)的屏障。在這個(gè)空間內(nèi)，主體可以盡其所能地自由發(fā)展，充分享有法律所保護(hù)的利益，創(chuàng)造性地發(fā)揮其潛能，同時(shí)也為社會(huì)創(chuàng)造更多財(cái)富。這個(gè)自由空間不僅是為他人所設(shè)定，公共權(quán)力的運(yùn)行應(yīng)當(dāng)以此為界限。[14]4.權(quán)利制約權(quán)力。權(quán)力自身具有強(qiáng)烈的自我擴(kuò)張本性，不受監(jiān)督制約的權(quán)力常會(huì)異化，帶來破壞性的結(jié)果，成為強(qiáng)者壓迫弱者的工具。找尋制約權(quán)力的有效途徑是政治哲學(xué)家們矢志不渝的追求，權(quán)力配置和相互制約機(jī)制構(gòu)成現(xiàn)代憲法制度的基本內(nèi)容。以權(quán)力制約權(quán)力和以權(quán)利制約權(quán)力是迄今在實(shí)踐中制約權(quán)力的兩種最有效的手段。5.法大于權(quán)。權(quán)力必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，任何個(gè)人或組織沒有超越憲法和法律的特權(quán)。以權(quán)利為核心重構(gòu)現(xiàn)代法理念已成為民主與法治社會(huì)的共同追求?！艾F(xiàn)代法意識中最根本的因素是主體性意識，包括對本人權(quán)利的主張（自由）和對他人權(quán)利的尊重（平等）這兩個(gè)互相關(guān)聯(lián)（團(tuán)結(jié)）的方面。由于每個(gè)人的權(quán)利的確定都是以其他人的權(quán)利的共存為前提，因此，‘為權(quán)利而斗爭與排他的利己主義截然不同，不僅不會(huì)破壞安定團(tuán)結(jié)，反而會(huì)升華為‘為法制而斗爭，強(qiáng)化合法秩序?！盵15] 法律是解放人類的工具，而不是束縛人性的枷鎖。良法的本質(zhì)在于它同正義與道德原則的一致，而不在于它同命令與威脅的結(jié)合。

三、從臣民走向公民

臣民意識是貫穿中國幾千年傳統(tǒng)社會(huì)的基本政治意識，臣民意識與君主專制政治制度相伴而生、如影相隨。中國兩千多年封建專制主義的深遠(yuǎn)影響，宗法關(guān)系、專制皇權(quán)導(dǎo)致的奴性心理、權(quán)力崇拜，人治傳統(tǒng)造成的依附觀念、等級觀念，致使臣民意識在人們內(nèi)心深處不斷積淀和發(fā)酵，難以根除，至今仍深深影響人們的思想理念和行為模式。

臣民意識主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是圣人崇拜心理。在中國傳統(tǒng)政治文化中，圣人是一種在道德修養(yǎng)方面被理想化、抽象化了的人格。在政治實(shí)踐中，圣人與君主互助共生，君主賦予圣人種種特權(quán)，圣人論證君主地位的至高無上和行為的絕對正確。二是高度依附心理。君權(quán)至上是封建專制社會(huì)基本的政治準(zhǔn)則，民眾處于絕對的從屬和被支配地位，毫無獨(dú)立性和自主性，權(quán)利意識和主體意識缺失，更談不上政治參與意識。等級森嚴(yán)的封建專制社會(huì)嚴(yán)重扼殺了人的個(gè)性，束縛了人的主體意識和權(quán)利意識，型塑了人們無條件服從的依附心理和奴性意識。這種高度的依附性使個(gè)體的自主、獨(dú)立、平等從根本上失去了成長的土壤，形成了“盡人皆奴仆”的政治生態(tài)。三是義務(wù)至上心理。人們主體意識的缺失同時(shí)意味著其權(quán)利意識的缺失，義務(wù)至上是臣民意識的重要體現(xiàn)之一。人們的政治期盼和利益訴求不是通過制度化的權(quán)利形式來體現(xiàn)，而是經(jīng)由報(bào)答浩蕩皇恩、盡臣民之義務(wù)來體現(xiàn)。

公民意識是現(xiàn)代社會(huì)以公民自覺堅(jiān)守和履行憲法和法律規(guī)定的基本權(quán)利和基本義務(wù)為內(nèi)容，以公民在國家政治生活和社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中的主體地位為基石，將權(quán)利觀、義務(wù)觀、歸屬感、使命感、責(zé)任感、法治意識、自律意識、平等意識和寬容精神等融為一體的現(xiàn)代民眾意識。培育公民意識是現(xiàn)代民主社會(huì)的核心價(jià)值和基本理念得以形成和發(fā)展的前提條件。公民意識是衡量政治現(xiàn)代化程度的重要標(biāo)尺，是推動(dòng)社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的強(qiáng)大動(dòng)力。

推進(jìn)政治文化現(xiàn)代化必須根除臣民意識，培育公民意識?，F(xiàn)代公民意識的培育集中體現(xiàn)在四個(gè)方面：其一，樹立政治主體意識。個(gè)體應(yīng)擺脫依附和臣屬心理，克服政治冷漠心理，具有獨(dú)立的政治人格意識，在社會(huì)政治生活中從被動(dòng)、消極的客體轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)、積極的主體。在社會(huì)政治生活中體現(xiàn)出高度的政治責(zé)任感、使命感和積極主動(dòng)的精神。其二，強(qiáng)化政治參與意識。對政治的普遍參與（包括直接參與和間接參與）是民主制度的基本特征，其目標(biāo)在于影響政府決策和與政府活動(dòng)密切相關(guān)的公共政治生活。政治參與意識實(shí)質(zhì)上也是一種踐行政治權(quán)利、履行政治義務(wù)的意識。公民廣泛參與政治是民主政治發(fā)展的必然要求，公民政治參與的程度也反映著政治民主化的水平。有序、有效的政治參與是公民發(fā)揮其政治主體作用的重要途徑。其三，培育政治監(jiān)督意識。沒有對權(quán)力的監(jiān)督和制約，就不會(huì)有民主政治成長的健康環(huán)境，就不會(huì)有公民發(fā)揮其主體作用的政治舞臺(tái)。培育政治監(jiān)督意識是公民文化的題中應(yīng)有之義?！肮褚庾R是近代憲政的產(chǎn)物。它有兩層含義：當(dāng)民眾直接面對政府的權(quán)力運(yùn)作時(shí)，它是民眾對于這一權(quán)力公共性質(zhì)的認(rèn)可及監(jiān)督；當(dāng)民眾側(cè)身面對公共領(lǐng)域時(shí)，它是對公共領(lǐng)域的自身維護(hù)和積極參與。因此，公民意識首先姓‘公而不是姓‘私，它是在公共權(quán)力成為公共用品，以及在政府和私人事務(wù)之間出現(xiàn)公共領(lǐng)域之后的產(chǎn)物”。[16] 其四，確立政治規(guī)則意識?？朔袊鴤鹘y(tǒng)社會(huì)沿襲幾千年的“為政在人”的人治思維定勢，確立起法律法規(guī)在國家政治生活中的主導(dǎo)地位，依法治國、依法治權(quán)，促進(jìn)公民合法地表達(dá)利益訴求，實(shí)現(xiàn)國家政治生活的法律化、制度化，促進(jìn)公民政治參與的有序化、理性化。民主社會(huì)的公民不同于專制統(tǒng)治下的臣民，就在于后者只是統(tǒng)治者的順民，只能絕對服從統(tǒng)治者，沒有參與國家和反抗政府的政治權(quán)利，也沒有自覺的權(quán)利意識；而前者的這種參與權(quán)和反抗權(quán)受到高度尊重，以制度規(guī)則的形式得到體現(xiàn)，并被因勢利導(dǎo)，使之成為推進(jìn)政治改革和社會(huì)進(jìn)步的重要力量。

隨著公民意識的培育和走向成熟，社會(huì)成員所尊奉的不再是唯美主義的烏托邦式空想，而是社會(huì)民主政治生活逐步趨向更好境界的現(xiàn)實(shí)的、合理的愿景。社會(huì)成員對政治參與不再是非理性的狂熱抑或極端冷淡，而是伴隨著理性的約束與規(guī)范的熱誠。它將熏陶出自律性很強(qiáng)、追求權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一、權(quán)力與責(zé)任相統(tǒng)一的社會(huì)公民。他們將擁有受憲法保護(hù)、公共權(quán)力不可侵犯的人之為人的基本權(quán)利。

四、從官本位走向民本位

官本位意識是人們頭腦中存在的以官為本、以權(quán)為綱，官尊民卑、官貴民賤的思想意識和價(jià)值取向。官本位意識是封建集權(quán)制和官僚制在觀念形態(tài)上的反映，人們以官為貴，以做官為尊，以官為榮，全社會(huì)形成以官職大小衡量人的價(jià)值、成就、地位的官本位意識。

官本位意識主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：一是政治系統(tǒng)的設(shè)計(jì)和公共權(quán)力的運(yùn)行以“官”的利益和意志為最根本的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)；二是嚴(yán)格的上下層級制度，下級對上級唯命是從，上級對下級擁有絕對的支配權(quán)力；三是以是否為官、官階高低、官職大小為標(biāo)尺，來衡量人們社會(huì)地位和人生價(jià)值，與官不相干的職業(yè)也比照官階級別來定位各自的地位和價(jià)值；四是在此基礎(chǔ)上全社會(huì)形成普遍的敬官、畏官的社會(huì)心理。[17]

中國的官本位意識隨著科舉制度的推行而不斷強(qiáng)化，明清時(shí)期，官本位意識達(dá)到了頂峰，辛亥革命后，官本位意識才逐漸衰微。新中國的建立開始了從根本上擯棄官本位意識的艱難歷史進(jìn)程。但計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代將整個(gè)社會(huì)建構(gòu)成一個(gè)超大型的科層結(jié)構(gòu)，所有組織都被等級化和層次化，其頂端是權(quán)力中心，它通過自上而下的權(quán)力分布網(wǎng)，逐級控制數(shù)量遞增的下屬層級，不同層級擁有不同的權(quán)力。與之相配套的還有一系列的福利、待遇、服務(wù)制度。泛行政等級制客觀上又強(qiáng)化了官本位意識。

實(shí)現(xiàn)中國政治文化現(xiàn)代化必然要求擯棄官本位意識，樹立民本位意識。民本位意識建基于人民主權(quán)原則之下，奠基于現(xiàn)代民主政治基礎(chǔ)之上。民本位意識作為一種治國理政的思想，就是要把人民群眾作為國家的根本，人民群眾是歷史的創(chuàng)造者和社會(huì)變革的決定力量，人民群眾始終是中國革命、改革和建設(shè)的主體力量。

牢固樹立民本位意識是歷史發(fā)展的必然要求，也是鞏固執(zhí)政黨執(zhí)政地位的必然要求。以人為本、執(zhí)政為民是中國共產(chǎn)黨的性質(zhì)和全心全意為人民服務(wù)根本宗旨的集中體現(xiàn)，作為執(zhí)政黨必須始終把人民利益放在第一位，把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民根本利益作為一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，做到權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀，才能獲得最廣泛最可靠最牢固的群眾基礎(chǔ)和力量源泉。

要從根本上消除官本位意識，樹立民本位意識，最終只能依靠推進(jìn)民主政治建設(shè)。通過完善的選舉制度和法定的民主程序，把政府官員產(chǎn)生和政府系統(tǒng)運(yùn)行的全過程置于全體公民的有效制約和監(jiān)督之下，改變官員只對領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)而不對群眾負(fù)責(zé)的政治生態(tài)和思維定式，從而抽掉官本位意識的制度基礎(chǔ)，為樹立民本位意識奠定根基。毛澤東在延安時(shí)期曾經(jīng)說過：“只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負(fù)責(zé)，才不會(huì)人亡政息。”[18]

五、從全能政府走向有限政府

全能政府是指政府自身在權(quán)力、職能、規(guī)模和運(yùn)行方式上具有無限擴(kuò)張、不受法律和社會(huì)有效制約監(jiān)督傾向的政府模式。全能政府有兩個(gè)根本特征：其一是中央高度集權(quán)。全能政府之下，一切權(quán)力集中于中央，從根本上否定向社會(huì)分權(quán)、向地方分權(quán)和地方自治。其二是泛政治化。政治權(quán)力全面介入經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)領(lǐng)域。政府幾乎壟斷所有的經(jīng)濟(jì)資源，直接參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，干預(yù)和掌控微觀經(jīng)濟(jì)主體。政治權(quán)力全面滲透思想文化領(lǐng)域，政治功能居于文化功能之上。國家與社會(huì)高度一體化，公共權(quán)力領(lǐng)域吞并私人領(lǐng)域，社會(huì)全面政治化。中央高度集權(quán)和泛政治化是全能政府模式下政治國家自下而上和自上而下全面控制社會(huì)的兩個(gè)方面，它們相伴而生、相輔相成。

有限政府是與全能政府相對應(yīng)的分析范疇。區(qū)分兩者的根本標(biāo)準(zhǔn)在于一個(gè)政府在權(quán)力、職能、規(guī)模和運(yùn)行上是否受到來自法律的明文限定，是否自愿公開接受來自社會(huì)的監(jiān)督制約，政府在逾越其法定邊界時(shí)，是否能得到及時(shí)有效的糾正。有限政府主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：一是政府職能有限。政府職能須嚴(yán)格限定在政治性公共權(quán)力領(lǐng)域，其要旨在于維護(hù)公共利益。主要是維護(hù)公共安全、進(jìn)行宏觀調(diào)控、維持市場秩序、管理公共事務(wù)和服務(wù)社會(huì)大眾，主要體現(xiàn)在彌補(bǔ)市場失靈。二是政府權(quán)力有限。有限政府是法治政府，政府權(quán)力有嚴(yán)格的邊界，必須依法行政，不得超越于憲法和法律之上。三是政府規(guī)模有限。有限政府應(yīng)是一個(gè)機(jī)構(gòu)精簡、人員精干和辦事高效的“小政府”。實(shí)行透明行政，公民對公共事務(wù)享有廣泛的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和參與權(quán)。[19]四是政府責(zé)任有限。政府必須保障公民的基本權(quán)利，但不承擔(dān)維護(hù)公民生存和發(fā)展的無限責(zé)任。

全能政府可能有很高的行政效率，也可能暫時(shí)為人們帶來眾多福利，但它絕不可能帶來公民的自主和自治，它與現(xiàn)代民主政治的要求是背道而馳的。要實(shí)現(xiàn)國家與社會(huì)的良性互動(dòng)，發(fā)展民主政治，就必須根除全能政府意識，弘揚(yáng)有限政府意識。它包含三個(gè)重要環(huán)節(jié)。

1.政府權(quán)力上，實(shí)現(xiàn)從高度集權(quán)向適度分權(quán)轉(zhuǎn)變。這一轉(zhuǎn)變包括兩個(gè)內(nèi)在關(guān)聯(lián)的部分。其一是政府向社會(huì)分權(quán)。政府向社會(huì)分權(quán)是政府間分權(quán)的基礎(chǔ)。沒有政府向社會(huì)適度分權(quán)，政府間分權(quán)必然導(dǎo)致地方權(quán)力畸形膨脹，地方保護(hù)主義盛行，甚至地方政府自身成為利益主體，濫用職權(quán)、以權(quán)謀私。政府向社會(huì)適度分權(quán)，把政府不該管和管不好的事情交給社會(huì)，為市場經(jīng)濟(jì)和社會(huì)組織的發(fā)展留下足夠的空間。其二是政府間分權(quán)。政府間分權(quán)是在政府向社會(huì)分權(quán)的基礎(chǔ)上，改變中央高度集權(quán)體制，建立和完善中央與地方合理分權(quán)體制。這首先必須界定中央與地方政府的職責(zé)權(quán)限，中央與地方每一層級政府間都有明確的職權(quán)界限，確立地方政府的地方治理主體地位，每一政府層級都有相對的地方治理自主權(quán)，實(shí)現(xiàn)有限自治。

2.政府職能上，實(shí)現(xiàn)從管制型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。政府管理既是一種管制，同時(shí)也是一種服務(wù)。迄今為止政府仍然是社會(huì)公共事務(wù)和公共秩序的主要管理者，它必須行使對社會(huì)和公民的管理責(zé)任，其中包括實(shí)施強(qiáng)制性的管理措施。在一定意義上說，政府管理就是對公民生活的一種必要管制，政府管理的過程也是一個(gè)對社會(huì)生活進(jìn)行管制的過程。然而，隨著民主政治的完善和執(zhí)政水平的提高，政府管理中的管制成分正在日益減少，而服務(wù)的成分則日益增多。從某種意義上說，政治現(xiàn)代化和民主化的過程，也是一個(gè)從管制型政府不斷走向服務(wù)型政府的過程。[20]

3.管理方式上，實(shí)現(xiàn)從統(tǒng)治向治理轉(zhuǎn)變。統(tǒng)治與治理都是實(shí)施公共管理的方式，兩者有共同之處，但存在著重要區(qū)別。治理作為一種政治管理過程，也像統(tǒng)治一樣需要借助于權(quán)力和權(quán)威，最終目的也是為了維護(hù)正常的社會(huì)秩序，這是兩者的共同之處。兩者的重要區(qū)別至少表現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，管理過程中所依憑的權(quán)威類型不同。統(tǒng)治與治理的本質(zhì)性區(qū)別在于，兩者都需要權(quán)威，統(tǒng)治所賴以實(shí)施的權(quán)威必然是政府，治理的權(quán)威則主要源于公民的自覺認(rèn)同和基本共識。第二，管理過程中權(quán)力運(yùn)行的向度不同。政府統(tǒng)治權(quán)力運(yùn)行的方向總是自上而下的，治理活動(dòng)則是一個(gè)上下互動(dòng)的管理過程，它主要通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同、建立互信和共同目標(biāo)等方式實(shí)施對公共事務(wù)的管理。第三，管理的范圍不同。政府統(tǒng)治所涉及的范圍就是以領(lǐng)土為界的民族國家，而治理所涉及的對象要寬泛得多。由于實(shí)施治理的主體既可以是政府，也可以是非政府的、跨國界的社會(huì)組織，所以，治理所涉及的范圍既可以是特定領(lǐng)土疆域內(nèi)的民族國家，也可以是超越單一國家領(lǐng)土疆域的國際領(lǐng)域。[20]

六、從國家本位走向社會(huì)本位

國家本位理念是以國家為根本立足點(diǎn)和基本價(jià)值定位的政治和法理念。它主張國家高于和優(yōu)于社會(huì)，在國家本位理念下，公共管理就是政府管理，只有政府、只能是政府才能管理公共事務(wù)，只有政府、只能是政府才能管理好公共事務(wù)。即只有政府、只能是政府才是公共管理的主體，只有政府、只能是政府才能有效履行公共管理職能。在國家全面駕馭社會(huì)的時(shí)期，除了國家機(jī)器外，人們很難找到有效的機(jī)構(gòu)和機(jī)制來管理社會(huì)公共事務(wù)，且只有國家機(jī)器才具有公共事務(wù)的管理資格。

國家本位理念強(qiáng)調(diào)政府體現(xiàn)和維護(hù)公共性的一面，而忽視政府偏離和危害公共性的一面。從政府產(chǎn)生、政府目標(biāo)到政府運(yùn)行等多角度看，政府與公共性都有其相容性；公共性是政府有效運(yùn)行的保障，是政府合法性的來源，也是政府存在的意義之所在。另一方面，政府又存在偏離甚至危害公共性的傾向。由于政府在社會(huì)公共事務(wù)管理中排他性的主體地位和權(quán)力，政府操縱著對公共性的認(rèn)定權(quán)和解釋權(quán)，一旦政府失去謀求公共性的立場，又缺乏制度和道德的約束以及有效的制衡力量，政府就極易偏離公共性，謀求披著公共性外衣的私人性。[21]以實(shí)現(xiàn)公共利益為名，行謀取私人利益和集團(tuán)利益之實(shí)。

市場經(jīng)濟(jì)的成熟過程和公民社會(huì)的發(fā)展過程也就是國家本位走向社會(huì)本位的過程。社會(huì)本位是以社會(huì)（包括組成社會(huì)的基本單元個(gè)人）為根本立足點(diǎn)和基本價(jià)值定位的政治和法理念。它主張社會(huì)高于和優(yōu)于國家，人民是治理的主體，法律是維護(hù)和實(shí)現(xiàn)人民利益的工具。它從人類文明發(fā)展的宏觀視野把握社會(huì)政治和法律的本體，以平衡人類的整體利益和個(gè)體自由、以對人的終極關(guān)懷為宗旨確立社會(huì)政治和法律的基本功能和價(jià)值。

社會(huì)本位理念主張國家與社會(huì)兩重分化之下的社會(huì)自治，其基本特征是：（1）自治的主體是公民和社會(huì)組織。公民社會(huì)的成員同時(shí)也是政治社會(huì)的成員，當(dāng)他們作為公民活動(dòng)于公民社會(huì)時(shí)，承擔(dān)的是社會(huì)的角色，體現(xiàn)的是公民社會(huì)的功能；當(dāng)他們作為公民活動(dòng)于政治社會(huì)時(shí)，充當(dāng)?shù)氖钦谓巧?，?zhí)行的是政治社會(huì)的功能。在此情境中，出現(xiàn)了馬克思在《黑格爾法哲學(xué)批判》中所分析的人自身的兩重分化，出現(xiàn)了同一生命個(gè)體作為“私人”和“公人”的差別。（2）自治的性質(zhì)是社會(huì)性的。社會(huì)自治是公民對社會(huì)事務(wù)的自主管理，包括對私人生活、公民的生活方式和習(xí)慣、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、非政府組織等的自主管理。（3）自治的范圍限于公民社會(huì)領(lǐng)域。政治國家還不是社會(huì)自治的領(lǐng)域和對象，少數(shù)職業(yè)政治家和政治的專業(yè)管理者主要執(zhí)行其職能，公民主要通過間接的途徑和手段參與政治國家的管理，公民的文化水平、管理能力以及科學(xué)技術(shù)，都沒有發(fā)展到公民直接管理政治國家的程度。盡管隨著全球化的迅速發(fā)展，出現(xiàn)了所謂的“全球公民社會(huì)”，但它仍然只是跨越了國界，而沒有跨越公民社會(huì)與政治國家的界限。（4）自治的形式是多樣化的。既有直接形式，又有間接形式，還有直接和間接相結(jié)合的形式。

現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展過程就是國家本位理念逐漸消退，社會(huì)本位理念逐步形成的過程。在社會(huì)本位理念之下，政府已經(jīng)不是社會(huì)公共事務(wù)管理的唯一主體，政府只是其中的重要主體之一，甚至仍然是、長期是最重要的主體。政府、社會(huì)組織和民眾三類管理主體在社會(huì)公共事務(wù)管理中平等協(xié)商、良性互動(dòng)、各司其職、各盡其能。三者在不同層次、不同性質(zhì)的社會(huì)公共事務(wù)管理中以平等協(xié)商為前提，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢，合理分配職能，實(shí)現(xiàn)管理職能與管理能力的協(xié)調(diào)發(fā)展。只有社會(huì)本位理念得到普遍認(rèn)同，才能真正體現(xiàn)“人本”、“責(zé)任”、“服務(wù)”、“參與”、“合作”和“互動(dòng)”精神?！叭吮尽?、“責(zé)任”、“服務(wù)”精神是社會(huì)本位理念的核心內(nèi)涵，“參與”、“合作”、“互動(dòng)”是“人本”、“責(zé)任”、“服務(wù)”的外化和實(shí)現(xiàn)途徑。

七、從揚(yáng)善為主走向制惡揚(yáng)善并重

中國思想史上，關(guān)于人性問題的探索由來已久。其中，最具有代表性的是孟子的“性善論”和荀子的“性惡論”，而對中國政治文化傳統(tǒng)影響最大的是以孟子的“性善論”為代表的儒家人性論。特別是漢代施行“罷黜百家，獨(dú)尊儒術(shù)”后，孟子的“性善論”成為中國傳統(tǒng)政治文化和政府建構(gòu)的理論基石。儒家人性論，以道德與政治的互滲為手段，將道德倫常推崇為政治行為的最高準(zhǔn)則，既為政治上“王權(quán)至上”的權(quán)力絕對化提供了理論支撐，也為道德政治化奠定了基礎(chǔ)。其理想模式是內(nèi)圣外王的統(tǒng)治者施“仁政”，實(shí)行“德治”。（中國傳統(tǒng)政治文化中的“德治”與當(dāng)代意義的“以德治國”不是同一概念?！暗轮巍迸c君主政治密切相關(guān)，是君主領(lǐng)導(dǎo)下的德治，是對君主政治的道德要求，其實(shí)質(zhì)是與法治相對立的人治。）

儒家力倡德治，從強(qiáng)調(diào)統(tǒng)治者的自律角度，德治有其積極意義。但把德治作為主導(dǎo)的社會(huì)治理模式是一種道德的狂妄，是一種對統(tǒng)治者自身理性力量的狂妄。它的邏輯起點(diǎn)是對民眾道德品質(zhì)和認(rèn)知能力的極度低估，它把整個(gè)國家的命運(yùn)系于圣主明君的道德修養(yǎng)和理性自律。它為披著德治外衣的人治，為君主專制和極權(quán)政治打開了方便之門。當(dāng)?shù)赖抡位?，統(tǒng)治者就可用目的之善證明手段之善。任何達(dá)至所謂崇高道德目標(biāo)的手段都成為應(yīng)當(dāng)。

在人類歷史上，公共權(quán)力經(jīng)常地體現(xiàn)出行善和作惡的二重性，且兩者都得到過淋漓盡致的發(fā)揮。政府由人組成，善與惡都是以人為載體的，這種行善和作惡的二重性不是源于政府，而是源于人性。人性本身的惡決定了政府具有無法消解的毒素。正如美國憲法之父麥迪遜所指出，“如果人都是天使，就不需要任何政府了；如果天使統(tǒng)治人，就需要對政府有外來的或內(nèi)在的控制了?！盵22]

性善抑或性惡僅作為對人性的形而上價(jià)值論預(yù)設(shè)，并無優(yōu)劣之分，但以此為邏輯基石選擇的社會(huì)治理與政府建構(gòu)模式卻漸分高下，優(yōu)劣明顯。中國政治文化中主導(dǎo)的性善假設(shè)及其推論鋪就了一條通向人治和全能政府的道路。西方文化中主導(dǎo)的性惡假設(shè)及其推演卻促成了現(xiàn)代西方的法治文明和有限政府模式。這是否意味著中國要真正走向現(xiàn)代意義的法治和建構(gòu)有限政府已無路可尋，或者必須徹底拋棄傳統(tǒng)文化的人性論來一次人性論的全盤西化呢？答案并非如此簡單和絕對。傳統(tǒng)文化并非說擺脫就能置身其外的，而且西方人性假設(shè)與政府建構(gòu)并非盡善盡美，中國的人性假設(shè)與政府建構(gòu)也并非一無是處。

性善論與性惡論都是在二元對立、非此即彼的思維模式中求解人性。非性善即性惡，它導(dǎo)致不是對人性盲目樂觀就是極度悲觀，這是不可取的，它會(huì)使邏輯與歷史嚴(yán)重相背離。人類幾千年的文明史雄辯地說明人兼有善惡雙重本性，有為善和作惡的兩重性，人一半是天使，一半是魔鬼。因此，制惡與揚(yáng)善是制度設(shè)計(jì)的雙重任務(wù)。當(dāng)代中國的民主政治建設(shè)必須充分發(fā)揮這兩方面的功能，克服傳統(tǒng)政治中揚(yáng)善有余而制惡不足的缺陷。法律是一種硬約束，以國家強(qiáng)力為后盾，其主要是制惡功能。它既要制個(gè)體之惡，更要制公共權(quán)力之惡。道德是一種軟約束，依靠的是人的自我約束和道德自律，作為自律性規(guī)范，其主要功能是揚(yáng)善。兩者有機(jī)結(jié)合，共同證明和提升公共權(quán)力的合法性，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)社會(huì)發(fā)展。但制惡是揚(yáng)善的前提，只有在制惡的基礎(chǔ)上才能談?chuàng)P善。中國幾千年的政治實(shí)踐充分證明，單純的道德約束是不能有效制惡的。因?yàn)槿司哂袃芍匦裕遣豢煽康?，易變的，且?jīng)常處于現(xiàn)實(shí)客觀環(huán)境的影響之中。我們必須以性惡論為基點(diǎn)設(shè)計(jì)政治體制，唯有如此才能有法治和憲政，才能有效防止濫用公共權(quán)力，才能切實(shí)保障個(gè)體的基本權(quán)利。

雖然建立在性惡假設(shè)基礎(chǔ)上的政治體制是比較合理的，但它決不是完美無缺的。因?yàn)槲覀冊诜缾旱幕A(chǔ)上必須揚(yáng)善，否則會(huì)造成道德缺位和信仰缺失。只講制惡的政治體制會(huì)忽視人的主觀能動(dòng)作用，造成權(quán)力機(jī)械化，使掌握公共權(quán)力的人放棄道德追求，成為政治的“單面人”。這造成了公共權(quán)力的另一種“異化”，背離了公共權(quán)力的本來意義。所以，在制惡的同時(shí)，我們不能忘了人性的另一面——揚(yáng)善。道德作為調(diào)整人們之間行為關(guān)系的社會(huì)規(guī)范，在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展方面也起著重要作用，它能規(guī)范法律所不能及的領(lǐng)域，與法律的功能適成互補(bǔ)。[23]

當(dāng)代中國的政治發(fā)展必須兼?zhèn)渲茞汉蛽P(yáng)善的雙重功能。兩者相輔相成、缺一不可。制惡是揚(yáng)善的前提和基礎(chǔ)，沒有有效的權(quán)力制約和政治規(guī)范，就不可能有真正意義上的自由、民主、法治。揚(yáng)善是制惡的目的和歸宿，沒有正確的道德規(guī)范和道德激勵(lì)，個(gè)體就會(huì)喪失精神家園，公共權(quán)力就會(huì)異化和喪失其合法性，社會(huì)就會(huì)出現(xiàn)道德缺位。制惡與揚(yáng)善，兩者不可顛倒、不可偏廢。只有把權(quán)力制約與道德激勵(lì)有機(jī)結(jié)合起來，才能抑制人性中壞的可能，實(shí)現(xiàn)人性中好的可能。只有在建設(shè)社會(huì)主義民主、完善社會(huì)主義法制的前提下，加強(qiáng)思想道德建設(shè)，增強(qiáng)全社會(huì)的道德觀念和提高道德水平，才能把我國真正建成一個(gè)富強(qiáng)民主文明和諧的社會(huì)主義現(xiàn)代化國家。

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