公共物品私人提供的選擇

鄭熤

2012年2月28日北京世界銀行記者會(huì)上，自稱“獨(dú)立學(xué)者”的杜建國(guó)在會(huì)場(chǎng)憤怒地打斷了世界銀行行長(zhǎng)羅伯特·佐利克的發(fā)言，并作出針對(duì)《世行報(bào)告》（世行聯(lián)合國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)布了名為《2030年的中國(guó)：建設(shè)現(xiàn)代、和諧、有創(chuàng)造力的高收入社會(huì)》的報(bào)告）的嚴(yán)厲指控。獨(dú)立學(xué)者杜建國(guó)在世界銀行中國(guó)記者會(huì)上強(qiáng)烈抗議銀行私有化，導(dǎo)致會(huì)議一度中斷。而就在“兩會(huì)”期間，中國(guó)聯(lián)通董事長(zhǎng)反對(duì)質(zhì)疑公司壟斷市場(chǎng)損害消費(fèi)者利益的言論之后不久，中石油突然提高油價(jià)。對(duì)于國(guó)有企業(yè)的壟斷，特別是提供公共物品的企業(yè)的壟斷招致民眾的強(qiáng)烈不滿，而對(duì)于公共物品的提供方式，引發(fā)了人們的大討論。

公共物品

公共物品是指公共使用或消費(fèi)的物品。公共物品是可以供社會(huì)成員共同享用的物品，嚴(yán)格意義上的公共物品具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性。正是這種非競(jìng)爭(zhēng)性和排他性決定了競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)機(jī)制不適合提供純公共物品。

一般來(lái)說(shuō)，公共物品可以分為兩大類，一是純公共物品，例如國(guó)防、燈塔等采用免費(fèi)方式提供的。這類物品在生活中并不多見。二是準(zhǔn)公共物品，例如公共教育、能源等等。我們所討論的公共物品，一般為準(zhǔn)公共物品。

私人提供的可行性

公共物品的特性決定了一般私人企業(yè)或個(gè)人難以提供，但并非意味著這類物品必須由國(guó)家完全提供。在我國(guó)，由于其他方面的一些原因，公共物品絕大多數(shù)是由政府提供的。

公共物品由私人提供，必須要了解公共物品提供的難點(diǎn)。公共物品一般數(shù)量多，啟動(dòng)投入資金巨大，這直接導(dǎo)致普通私人企業(yè)或個(gè)人難以獨(dú)立完成提供服務(wù)。公共物品前期投資大，回報(bào)時(shí)間很長(zhǎng)，對(duì)于私人資本來(lái)說(shuō)，時(shí)間越長(zhǎng)，意味著越高的不確定性，加上其資金周轉(zhuǎn)時(shí)間長(zhǎng)，維護(hù)費(fèi)用高，一般的私人資本不愿意加入到公共物品提供的行列中去。

私人提供公共物品，必須要有一個(gè)穩(wěn)定的市場(chǎng)。由于公共物品的無(wú)差異性，消費(fèi)者不會(huì)刻意區(qū)分公共物品的生產(chǎn)商，從市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的角度來(lái)看，私人資本完全沒(méi)有優(yōu)勢(shì)。但是，私人資本以其優(yōu)良的靈活性和廣泛性，可以很好的填補(bǔ)國(guó)家資本的空缺，與國(guó)家資本互補(bǔ)，共同提供公共物品。

在目前社會(huì)中，不乏私人資本進(jìn)入公共物品提供市場(chǎng)的例子。在英格蘭，許多古堡由于歷史較長(zhǎng)，加上無(wú)人管理，日漸荒廢。政府為了保護(hù)這些歷史遺跡，同時(shí)又不增加財(cái)政負(fù)擔(dān)，便允許私人對(duì)其購(gòu)買，進(jìn)行收藏或從事商業(yè)活動(dòng)。政府以這種方式，廉價(jià)的保護(hù)了文物。我國(guó)的歷史悠久文化豐富，有許多老宅散落在民間，加上建筑材料不同，很難統(tǒng)一管理。于是不少民間人士對(duì)其進(jìn)行購(gòu)買并保護(hù)性拆除重建，這樣既保護(hù)了文物又解決了政府預(yù)算不足的尷尬局面。另一個(gè)更具有說(shuō)服力的例子便是公共教育。歐美國(guó)家的優(yōu)秀大學(xué)幾乎全是私立大學(xué)，著名的常春藤聯(lián)盟是清一色的私立學(xué)校。哈佛大學(xué)、布朗大學(xué)、耶魯大學(xué)都是走過(guò)上百年歷史的世界名校，這也充分證明私人提供公共物品并不是被社會(huì)排斥的。同樣在美國(guó)，正處于南北戰(zhàn)爭(zhēng)期間的林肯政府為了更好的聯(lián)系東西兩部，獲取西部的戰(zhàn)備資源，動(dòng)員不少民間企業(yè)聯(lián)合成立太平洋鐵路公司，修筑了一條橫跨北美的鐵路動(dòng)脈。這條鐵通不僅加強(qiáng)了東西兩部的聯(lián)系，讓北軍擊敗南軍，更是為維護(hù)美國(guó)統(tǒng)一作出了不可估量的貢獻(xiàn)。在鐵路開通之后，美國(guó)便走向繁榮。而太平洋鐵路公司至今還在為美國(guó)的鐵路運(yùn)輸提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

由此可見，私人提供公共物品是可行的，并且可以正常運(yùn)轉(zhuǎn)下去的。

提供方式

私人提供公共物品的方式有很多種，公共物品也是一種商品，按照普通商品的提供方式即可完成對(duì)公共物品的提供，總結(jié)起來(lái)，有三種常見的模式。

（一）BOO

BOO模式的優(yōu)勢(shì)在于，政府部門既節(jié)省了大量財(cái)力、物力和人力，又可在瞬息萬(wàn)變的信息技術(shù)發(fā)展中始終處于領(lǐng)先地位，而企業(yè)也可以從項(xiàng)目承建和維護(hù)中得到相應(yīng)的回報(bào)。比如美國(guó)的太平洋鐵路公司，就是由斯坦福和卡內(nèi)基聯(lián)合創(chuàng)立的，并鋪設(shè)了一條橫跨美國(guó)的鐵路動(dòng)脈。由于私人資本流動(dòng)性好，相比于國(guó)家資本由更好的靈活性，因此在新領(lǐng)域的投資往往由私人資本所開辟，這其中就包括了早期的公共物品提供。

BOO應(yīng)該算作是自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，在早期政府奉行“守夜人”的管理模式時(shí)，BOO便承擔(dān)了大批公共物品提供的任務(wù)。如今不少大財(cái)團(tuán)就是依靠BOO模式起家的。

（二）私人入股

許多公共物品并不是以一種公共物品的概念出現(xiàn)在人們生活中的，由于他們最先由政府提供，所以被看做是一種國(guó)有資產(chǎn)。在股份制的浪潮中，許多國(guó)有企業(yè)上市融資，這也為私人資本進(jìn)入公共物品提供領(lǐng)域創(chuàng)造了一個(gè)絕好的機(jī)會(huì)。提供公共物品的國(guó)有企業(yè)被滲入私人資本，公共物品由原來(lái)的國(guó)家提供變?yōu)閲?guó)家和私人共同提供。允許私人入股，是借助金融手段，以一定的利潤(rùn)為代價(jià)吸收更多的社會(huì)閑散資金為公共物品提供后期維護(hù)費(fèi)用。同時(shí)政府可以運(yùn)用這種手段籌集更多的資本從事其他公共物品的提供工作，比如現(xiàn)在的高速公路上市，就是利用金融手段吸收資金從事高速公路的建設(shè)和維護(hù)工作。

由于部分公共物品的特殊性以及金融市場(chǎng)的運(yùn)行規(guī)則，運(yùn)用此方法融資的企業(yè)主要是準(zhǔn)公共物品提供商。

（三）BOT

BOT是指政府通過(guò)契約授予私營(yíng)企業(yè)（包括外國(guó)企業(yè)）以一定期限的特許專營(yíng)權(quán)，許可其融資建設(shè)和經(jīng)營(yíng)特定的公用基礎(chǔ)設(shè)施，并準(zhǔn)許其通過(guò)向用戶收取費(fèi)用或出售產(chǎn)品以清償貸款，回收投資并賺取利潤(rùn)；特許權(quán)期限屆滿時(shí)，該基礎(chǔ)設(shè)施無(wú)償移交給政府。這種方式極大的彌補(bǔ)了政府財(cái)政預(yù)算不足，可以快速的完成公共物品初級(jí)建設(shè)，又讓私人資本回避了在后期維護(hù)上的巨額投資。

由于我國(guó)的特殊國(guó)情，BOT模式目前在我國(guó)是一種相對(duì)最好的私人提供公共物品的模式。BOT既滿足私人資本介入公共物品提供以獲取利潤(rùn)的要求，又讓政府減少財(cái)政支出并獲得長(zhǎng)久的所有權(quán)。

私人提供公共物品的隱患

私人提供公共物品，盡管有不少優(yōu)點(diǎn)，但是其缺點(diǎn)還是非常明顯，值得警惕。

（一）私人資本控制國(guó)家命脈

私人資本滲入國(guó)家資本，進(jìn)而控制國(guó)家資本，在一定程度上是有危險(xiǎn)的。國(guó)有資產(chǎn)的上市已經(jīng)造成了部分國(guó)有資產(chǎn)流失，正如杜建國(guó)所說(shuō)，銀行一旦私有化，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)將瀕臨崩潰。盡管銀行不屬于公共物品，但是讓民間資本控股公共物品的提供，無(wú)異于將國(guó)家的命脈交付于不受信任的人手中。

（二）私人壟斷

目前，呼吁公共物品私人提供或是國(guó)有企業(yè)私有化的重要理由就是國(guó)有資本的壟斷導(dǎo)致消費(fèi)者利益嚴(yán)重受損。以日常生活中所需的能源來(lái)說(shuō)，“兩桶油”不斷的抬高油價(jià)，嚴(yán)重?fù)p害了消費(fèi)者利益，導(dǎo)致社會(huì)財(cái)富分配嚴(yán)重不公，增加社會(huì)不和諧因素。但是，私人資本介入效果會(huì)得到改善嗎？答案是不確定的。由于公共物品市場(chǎng)進(jìn)入有困難，只有少數(shù)企業(yè)具備相應(yīng)的實(shí)力，或是某些公共物品的特性決定了該領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)性不足，導(dǎo)致壟斷行為難以避免。還是以自來(lái)水供應(yīng)為例，自來(lái)水是我們生活必不可少的物品，自來(lái)水管的鋪設(shè)需要投入大量的資金。由于其商品運(yùn)輸?shù)奶匦裕词乖谕坏貐^(qū)有第二家自來(lái)水公司成立，也不可能專門耗巨資重新鋪設(shè)專用管道。沒(méi)有運(yùn)輸通道，公司則不可能銷售產(chǎn)品獲得利潤(rùn)，也不可能正常運(yùn)轉(zhuǎn)下去。這就注定了像自來(lái)水供應(yīng)這樣低準(zhǔn)入門檻的領(lǐng)域幾乎不會(huì)有競(jìng)爭(zhēng)者，只有一個(gè)完全壟斷的市場(chǎng)。

私人資本一旦壟斷市場(chǎng)不可避免的將壟斷的危害完完全全的顯露出來(lái)。由于公共物品不同于其他普通商品，公共物品的維護(hù)成本通常較高，私人資本為了獲得超額利潤(rùn)，控制成本，難免造成產(chǎn)品質(zhì)量下降，員工利益受損等一系列不良影響。而公共物品多為我們?nèi)粘Ｉ钪械谋匦杵?，其質(zhì)量下降必然對(duì)正常的生產(chǎn)生活造成嚴(yán)重影響。

（三）國(guó)有資產(chǎn)流失，管理成本高

過(guò)去在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，所有公共物品都由國(guó)有企業(yè)提供。國(guó)有企業(yè)或是說(shuō)國(guó)有資本絕對(duì)服從政府領(lǐng)導(dǎo)，政府可以直接運(yùn)用一系列行政手段干預(yù)市場(chǎng)，維護(hù)市場(chǎng)穩(wěn)定。而在目前的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，多種經(jīng)濟(jì)體制并存，其中的私人資本不受政府直接管理，要穩(wěn)定市場(chǎng)就必須運(yùn)用宏觀調(diào)控等經(jīng)濟(jì)手段來(lái)干預(yù)，這樣不僅市場(chǎng)反應(yīng)慢，而且管理成本較高。

英國(guó)鐵路是國(guó)有資產(chǎn)私有化，私人提供公共物品失敗的典型案例，盡管最初政府獲得640億英鎊的利益，但是在后期的補(bǔ)貼，事故處理及管理上花費(fèi)了大量資金，對(duì)于社會(huì)的不滿，民眾的不信任等等無(wú)形的損失難以估量。最后英國(guó)政府不得不將鐵路重新國(guó)有化，而在整個(gè)鬧劇中，政府得不償失。

同時(shí)，過(guò)度的市場(chǎng)自由化會(huì)絕對(duì)的導(dǎo)致資產(chǎn)流失。國(guó)家資本在自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中逐漸失去特權(quán)，原來(lái)完全國(guó)有的企業(yè)在資本市場(chǎng)運(yùn)作中，股權(quán)逐漸被稀釋，國(guó)家對(duì)其所有權(quán)逐漸減少，這種溫水煮青蛙式的變賣國(guó)家資產(chǎn)的行為應(yīng)當(dāng)重視。

盡管私人提供公共物品已經(jīng)存在上百年的歷史，對(duì)其利弊的把握至今仍是一個(gè)難題。正如2008年次貸危機(jī)，面對(duì)已經(jīng)參與公共物品提供的私人資本的救助時(shí)，美國(guó)國(guó)會(huì)直截了當(dāng)?shù)卣f(shuō)，華爾街的私人資本就像八爪魚一樣纏繞在白宮上并吸取國(guó)家的財(cái)富。

在當(dāng)代自由市場(chǎng)的影響下，私人提供公共物品的想法已經(jīng)部分實(shí)現(xiàn)，但是由于我國(guó)特殊的國(guó)情以及其他因素，是否能夠大規(guī)模，正式規(guī)范的提供公共物品還有待考察。

（作者單位：湖南師范大學(xué)樹達(dá)學(xué)院）