投資融資政策在公路建設(shè)中的應(yīng)用

胡欣

（一）我國(guó)公路建設(shè)投資歷史回顧與改革進(jìn)程，我國(guó)傳統(tǒng)的投資體制是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，是以政府直接干預(yù)、決定一切、操縱全過(guò)程為特征的投資體制。傳統(tǒng)的公路建設(shè)投資體制歸納起來(lái)有以下特征：

1.投資決策權(quán)高度集中在政府手中；

2.投入要素是計(jì)劃安排；

3.沒(méi)有投資責(zé)任約束。

改革開(kāi)放后，公路建設(shè)投資與籌資體制有了大的變革，是全國(guó)投資管理體制的一部分，必然受到全國(guó)投資管理體制改革大框架的影響。我國(guó)投資管理體制改革是從黨的十一屆三中全會(huì)確定的改革開(kāi)放的方針后邁開(kāi)步伐的。其進(jìn)程大體可以劃分為以下幾個(gè)階段：

第一階段，從1979年到1983年為起步和試點(diǎn)階段，國(guó)家對(duì)財(cái)政投資實(shí)行“撥改貸”。

第二階段，從1984年到1986年，重點(diǎn)是對(duì)項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施階段的管理體制進(jìn)行改革。

第三階段，從1987年到1992年，是以國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于投資體制近期改革方案》（國(guó)發(fā)［1988］45號(hào)文）為標(biāo)志，提出對(duì)投資活動(dòng)的管理，必須符合發(fā)展有計(jì)劃商品經(jīng)濟(jì)的要求，把計(jì)劃與市場(chǎng)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，重點(diǎn)對(duì)政府投資范圍、資金來(lái)源和經(jīng)營(yíng)方式進(jìn)行初步改革。

第四階段，從1993年起到現(xiàn)在，是以鄧小平同志南巡講話為指針，各級(jí)政府進(jìn)一步解放思想，突破舊體制，大膽創(chuàng)新，積極探索許多為公路建設(shè)籌集資金的好辦法，擴(kuò)大公路建設(shè)資金來(lái)源，加速公路發(fā)展步伐。許多省市對(duì)公路建設(shè)投資管理體制進(jìn)行了改革，探索出不少新路子。主要?dú)w納如下：

（1）改革公路投資方式，對(duì)高等級(jí)公路和大型橋梁、隧道實(shí)行有償使用，并建立相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制。

（2）拓寬公路建設(shè)投資、融資渠道，除向銀行借款、貸款修路筑橋外，還積極引進(jìn)外資，以及發(fā)行債券、股票等多種形式籌集資金。

（3）出售現(xiàn)有收費(fèi)公路的全部或部分經(jīng)營(yíng)權(quán)（包括出售給外商），以獲得的收入再投入新路建設(shè)，滾動(dòng)發(fā)展。

（4）地方政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)原有公路（含國(guó)道、省道）作價(jià)入股與他人（包括外商）合作組建法人股份公司，利用外資改建舊路或修建新路。

（5）選擇經(jīng)濟(jì)。效益前景好的高等級(jí)公路建設(shè)項(xiàng)目，經(jīng)過(guò)明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系后，成立股份制公司，向社會(huì)發(fā)行股票，在金融市場(chǎng)融資。

（6）地方政府將公路建設(shè)與土地開(kāi)發(fā)相結(jié)合，指定出讓公路沿線或某些特定地區(qū)的土地開(kāi)發(fā)使用權(quán)等條件，與他人（包括外商）合作，建設(shè)公路，即所謂“以地?fù)Q路”。

（7）少數(shù)地方政府將某些交通規(guī)費(fèi)使用權(quán)（如交通建設(shè)基金、過(guò)路費(fèi)、過(guò)橋費(fèi)、客貨運(yùn)附加費(fèi)等）交給企業(yè)（包括中外合資企業(yè)），用于建設(shè)公路或償還借款。

（8）許多省市已建立或正在建立完善公路建設(shè)要素（資金、勞務(wù)、物資、技術(shù)、信息）市場(chǎng)，利用市場(chǎng)機(jī)制完成公路建設(shè)資源的優(yōu)化配置。

（二）我國(guó)公路建設(shè)投資與融資操作實(shí)踐改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)公路交通建設(shè)成就巨大，已初步形成一套有效的公路建設(shè)投資與融資管理體制。各地政府結(jié)合當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)，創(chuàng)造了很多很好的解決公路建設(shè)資金短缺的有效辦法。

1.加快公路產(chǎn)權(quán)制度改革，利用公路產(chǎn)權(quán)融資。

登姆塞茨認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)的一個(gè)主要功能是導(dǎo)引人們實(shí)現(xiàn)將外部性較大的內(nèi)在化的激勵(lì)。公路基礎(chǔ)設(shè)施是公共物品，具有較強(qiáng)的外部性，基于此，我們就可以通過(guò)確認(rèn)公路基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)，然后在產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)交易，將它的外部收益內(nèi)部化。具體來(lái)講，我們可以把每一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的公路和橋梁，按照相關(guān)法律組建公司，該公司的主業(yè)就是經(jīng)營(yíng)一條或多條相對(duì)獨(dú)立的公路或橋梁，這就需要搞好產(chǎn)權(quán)界定，核實(shí)每一個(gè)企業(yè)的法人財(cái)產(chǎn)占用量，為理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系打好基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上，盡快全面推行公路基礎(chǔ)設(shè)施的產(chǎn)權(quán)交易。而要順利地實(shí)現(xiàn)公路基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)交易，就需要培育好市場(chǎng)主體，從而使價(jià)格能在資源配置中起基礎(chǔ)性作用。

通過(guò)確認(rèn)公路產(chǎn)權(quán)，我們就可以利用它來(lái)進(jìn)行融資。首先，可以出售公路的經(jīng)營(yíng)權(quán)，取得相應(yīng)收入再投入公路建設(shè)項(xiàng)目。交通部已經(jīng)于1996年對(duì)公路經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓作出了相關(guān)政策規(guī)定，但在具體操作當(dāng)中，在遵守相關(guān)法規(guī)的情況下，可以在具體操作方式上予以創(chuàng)新。如河南省平頂山市1997年1月由平頂山中亞路橋公司與香港路勁基建管理有限公司合作成立了“平頂山路勁許南公路（襄城葉縣段）開(kāi)發(fā)有限公司”，將全路段總長(zhǎng)80公里（其中襄城段36公里葉縣段44公里）作價(jià)4.4億元人民幣，中港雙方各出資50%，中方以路產(chǎn)作為股份，港方出資2.2億元人民幣以港幣（以當(dāng)日牌價(jià)為準(zhǔn)）支付，該路段共設(shè)置兩個(gè)通行費(fèi)收費(fèi)站，以收取通行費(fèi)的方式回收投資，每年收取的通行費(fèi)扣除合作公司費(fèi)用開(kāi)支和公路養(yǎng)護(hù)費(fèi)用及其國(guó)家規(guī)定的稅費(fèi)外，其余部分按合作協(xié)議商定的比例分成。又如廣東省懷集縣公路工程公司把水谷線懷集段34公里的經(jīng)營(yíng)權(quán)，以300萬(wàn)美元賣給香港恰富（中國(guó)）投資有限公司經(jīng)營(yíng)15年，并將回收的資金投入四連線的改造。其次，可以以舊路作價(jià)入股，組建合資公司。如廣東省高要縣公路發(fā)展公司為了把國(guó)道324線高要段24.2公里改建成超二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)公路，高要縣把舊路折價(jià)2 000多萬(wàn)元入股，由肇慶市公路局、香港新世界發(fā)展有限公司三方組成有限公司，負(fù)責(zé)對(duì)該路進(jìn)行改造以及負(fù)責(zé)新路的經(jīng)營(yíng)和管理。

2.在特許制下組建特許公司，為公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)開(kāi)辟新的融資渠道。

以無(wú)追索權(quán)、有限追索權(quán)貸款方式進(jìn)行的融資稱為項(xiàng)目融資，以項(xiàng)目融資、項(xiàng)目特許合同為基礎(chǔ)的投資方式稱為特許制。它的目的在于保護(hù)公眾利益的同時(shí)，保證投資者能獲得具有吸引力的財(cái)務(wù)收益。它是在BOT基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的。特許制遵循收益分享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，制定最低收費(fèi)和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，明確工作重點(diǎn)，建立評(píng)估系統(tǒng)等原則，在項(xiàng)目公司和政府之間簽訂特許合同。到1994年底，墨西哥的高速公路里程超過(guò)10 000公里，其中50％由特許公司建設(shè)、經(jīng)營(yíng)和管理，總投資超過(guò)100億元。意大利是由22家特許公司經(jīng)營(yíng)著5 800公里的高速公路。西班牙是由11家特許公司經(jīng)營(yíng)著全國(guó)1 930公里高速公路。

針對(duì)我國(guó)公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的現(xiàn)狀，采用特許制時(shí)需要注意三個(gè)問(wèn)題。首先，選擇好項(xiàng)目，所謂好項(xiàng)目就是那些回報(bào)高、風(fēng)險(xiǎn)小的項(xiàng)目。加拿大多倫多的107國(guó)道最終未能采用特許制就是因?yàn)轫?xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)太大的原因。其次，確定合適的特許條件，使特許公司和政府都能受益，好項(xiàng)目與特許條件有密切關(guān)系，特許條件可以改變一個(gè)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)結(jié)果，可以使一個(gè)原來(lái)不被投資者接受的項(xiàng)目變成可以接受的項(xiàng)目，甚至是受歡迎的項(xiàng)目。第三，加強(qiáng)專業(yè)金融中介機(jī)構(gòu)和工程咨詢公司的發(fā)展。在國(guó)內(nèi)資本市場(chǎng)尚不發(fā)達(dá)、金融中介機(jī)構(gòu)能力較差的條件下，取得公路建設(shè)項(xiàng)目融資成功的關(guān)鍵還是首先要加強(qiáng)專業(yè)金融機(jī)構(gòu)的能力。同時(shí)，在我國(guó)目前有關(guān)公路基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資法律、法規(guī)還不健全的情況下，要將國(guó)內(nèi)條件成熟的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目介紹給國(guó)內(nèi)外資金市場(chǎng)，金融中介機(jī)構(gòu)和工程咨詢公司的工作尤為重要。工程咨詢公司應(yīng)首先按照國(guó)際慣例對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估和包裝，金融中介機(jī)構(gòu)可以此為基礎(chǔ)從不同的資金市場(chǎng)為業(yè)主尋找有利的投資者。

3.設(shè)立公路產(chǎn)業(yè)投資基金。產(chǎn)業(yè)投資基金是首先出現(xiàn)于美國(guó)的一種特殊投資基金，它以個(gè)別產(chǎn)業(yè)為投資對(duì)象，以追求長(zhǎng)期收益為目標(biāo)，屬成長(zhǎng)及收益型基金，這類基金的主要目的是為了吸引對(duì)某種特定產(chǎn)業(yè)有興趣的投資者資金，以扶助這些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。它是以市場(chǎng)收益為投資導(dǎo)向，以公眾為募集對(duì)象，有利于籌集長(zhǎng)期建設(shè)基金，增強(qiáng)投資預(yù)算約束，提高經(jīng)濟(jì)效益，強(qiáng)化投資風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制。投資基金運(yùn)作具有專家管理優(yōu)勢(shì)，能夠有效組織居民投資，變無(wú)序投資為有序投資，大大降低居民投資風(fēng)險(xiǎn)。

公路產(chǎn)業(yè)投資基金是以國(guó)家股份為主，由政府設(shè)立的特定的部門作為國(guó)有資產(chǎn)的代表進(jìn)行控股的。它一方面將會(huì)成為公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一種新的低成本的融資工具，另一方面將推動(dòng)公路建設(shè)和經(jīng)營(yíng)管理向市場(chǎng)化轉(zhuǎn)變的進(jìn)程。

針對(duì)我國(guó)目前資本市場(chǎng)現(xiàn)狀，設(shè)立公路產(chǎn)業(yè)投資基金很有必要。由于公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)低、收益比較穩(wěn)定，所以一方面可以把居民的儲(chǔ)蓄轉(zhuǎn)化為投資，從而拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；另一方面，它還為以追求穩(wěn)健為目標(biāo)的基金，如保險(xiǎn)資金、養(yǎng)老公積金、住房公積金等，尋找到一個(gè)可以投資的對(duì)象，防止把大量的資金都放在中央銀行獲取低息收入，提高這些基金的收益率。如智利是使用養(yǎng)老金來(lái)推動(dòng)高速公路建設(shè)的。當(dāng)然這個(gè)基金的設(shè)立，還需要國(guó)家相關(guān)政策、法規(guī)的出臺(tái)、實(shí)施。并且需要運(yùn)作這只基金的機(jī)構(gòu)積極的學(xué)習(xí)海外基金運(yùn)作的理論和先進(jìn)技術(shù)，提高基金管理水平和投資回報(bào)水平。

4.公路建設(shè)推行股份制經(jīng)營(yíng)，有條件的股份公司爭(zhēng)取在國(guó)內(nèi)或者海外上市，向國(guó)內(nèi)甚至國(guó)際資本市場(chǎng)融資。這其實(shí)就是變單一投資主體為投資主體多元化，變國(guó)家投資為國(guó)家和社會(huì)共同投資，通過(guò)股份制形式實(shí)現(xiàn)政府投資和民間投資并舉。這樣既可以減輕國(guó)家財(cái)政壓力，又能在短期內(nèi)籌集到巨額資金，加快公路建設(shè)速度。如佛開(kāi)高速公路實(shí)行股份制，向沿線的企事業(yè)單位籌集到3億元的建設(shè)資金。迄今為止，有外資介入的高速公路公司有5家已經(jīng)在香港上市，分別是安徽皖通、深圳高速、浙江滬杭甬、江蘇寧滬和四川成渝高速公路公司，共融資115億元人民幣。此外，尚有8家公路公司在國(guó)內(nèi)上市，包括粵高速、延邊公路、華北高速等，共募集資金58億元人民幣。

5.建立省干線公路發(fā)展基金，穩(wěn)定干線公路建養(yǎng)資金的來(lái)源。建立干線公路發(fā)展基金制度，有利于建立公路建設(shè)的投資主渠道和規(guī)范對(duì)財(cái)政性資金投資公路建設(shè)的核算及監(jiān)管。該基金需建立在?？顚Ｓ玫幕A(chǔ)上，按照法制化、規(guī)范化的模式運(yùn)行。

公路是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施，是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速運(yùn)作的先行，是市場(chǎng)機(jī)制作用于人類經(jīng)濟(jì)行為的首要物質(zhì)前提。沒(méi)有一個(gè)現(xiàn)代化的公路交通運(yùn)輸體系，就不可能形成一個(gè)完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。而交通運(yùn)輸發(fā)達(dá)的前提，則在于建設(shè)一套完整的交通基礎(chǔ)設(shè)施。交通基礎(chǔ)設(shè)施包括公路、鐵路、航道、管道、機(jī)場(chǎng)及其樞紐等。發(fā)達(dá)的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要投入巨額資金。因此，解決公路建設(shè)資金和公路建設(shè)資金的有效運(yùn)作，將成為發(fā)展公路交通基礎(chǔ)設(shè)施的關(guān)鍵。

（作者單位：南昌市公路管理局青山湖分局）