地方政府債務(wù)風(fēng)險及防范初探

唐劍 涂瑞娟

所謂地方政府債務(wù)，是指地方政府作為債務(wù)人向債權(quán)人承擔(dān)的行為義務(wù)。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，地方政府債務(wù)的形成源于地方政府作為經(jīng)濟(jì)主體和公共主體的雙重身份。作為一個經(jīng)濟(jì)主體，由于市場和資源有限，地方政府為推動本地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，具有爭取更大公共項目投資、獲得更多資源的沖動，發(fā)行債券和借款是取得資金的重要來源，由此形成地方政府的顯性債務(wù)。作為一個公共主體，地方政府也被視為公共風(fēng)險的承擔(dān)者，負(fù)有化解公共風(fēng)險，維護(hù)公共利益的職責(zé)，政府應(yīng)承擔(dān)的支出責(zé)任與義務(wù)，不僅包括法定的，也包括法律沒有規(guī)定但社會公眾認(rèn)定的支出責(zé)任和義務(wù)，該項職責(zé)將最終導(dǎo)致財政資源的流出，由此形成地方政府的隱性債務(wù)。

一、地方政府債務(wù)現(xiàn)狀

針對地方政府債務(wù)規(guī)模問題，央行、銀監(jiān)會、審計署都披露了不同口徑的統(tǒng)計資料：央行的統(tǒng)計數(shù)據(jù)是地方政府債務(wù)規(guī)模不超過14萬億元；銀監(jiān)會則認(rèn)為，同期地方政府融資平臺貸款的規(guī)模約為9.1萬億元；而審計署2011年6月份發(fā)布的全國地方政府性債務(wù)審計結(jié)果公告稱，截至2010年底，全國地方政府性債務(wù)余額107 174.91億元。多頭統(tǒng)計背后，口徑差異、或有負(fù)債、縣級以下政府債務(wù)均是變數(shù)。在這若干種數(shù)據(jù)中，審計署的數(shù)據(jù)獲得了各界最廣泛的認(rèn)可。

根據(jù)審計署公布的審計報告顯示，截止2010年底，除54個縣級政府沒有政府性債務(wù)外，全國省市縣三級地方政府性債務(wù)余額107 174.91萬元，超過了我國2010年全國財政收入8.3萬億元，其中：政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)67 109.51億元，占62.62%，政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)23 369.74億元，占21.8%，政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)16 695.66億元，占15.58%。從舉借主體來看，融資平臺公司、政府部門和機(jī)構(gòu)舉借額為74 686.27億元，占總額的69.69%，從舉借來源看，銀行貸款為84 679.99萬元，占79.01%，債務(wù)資金投向主要用于市政建設(shè)、交通運輸、土地收儲整理、科教文衛(wèi)及保障性住房、農(nóng)林水利建設(shè)等公益性、基礎(chǔ)設(shè)施項目，其支出占86.54%。未來3年需償債額為56 843.91億元，占比53.03%，2016年及以后償還額為32 377億元，占比30.21%。目前我國地方政府債務(wù)約占銀行總債務(wù)的五分之一，呈現(xiàn)出總量規(guī)模大、增速快、覆蓋面廣、地方償債壓力、風(fēng)險越來越大等特點，有專家預(yù)測今年末地方債務(wù)將達(dá)12.5萬億，包括今年在內(nèi)的未來3年將是地方政府債務(wù)的償債高峰期，債務(wù)的積累仍然會維持在很高的水平，風(fēng)險或會集中爆發(fā)。

二、地方政府債務(wù)導(dǎo)致的主要風(fēng)險

客觀地說，政府的適度負(fù)債能有效地促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的良性循環(huán),在支持地方經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展、提高公共服務(wù)能力、改善民生等方面發(fā)揮了積極作用。舉債融資形成了大量優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，夯實了地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基礎(chǔ)，為科學(xué)發(fā)展、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)奠定了堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。但其潛在的風(fēng)險亦不容小視。

首先，融資規(guī)模不斷擴(kuò)大，與財政的實際承受能力不符，一旦后續(xù)資金跟不上，將導(dǎo)致地方財政風(fēng)險。根據(jù)2010年審計署報告，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額為6.71萬億元，占2010年地方政府綜合財力9.74萬億元的比重即債務(wù)率為68.89%，若加上地方負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)，債務(wù)率已達(dá)92.92%。未超出國際上通行的債務(wù)率上限（世界上多數(shù)國家將債務(wù)率指標(biāo)控制在80%～120%之間）。但是，地區(qū)間債務(wù)率很不平衡，局部地區(qū)如湖南、云南、吉林、陜西等省，債務(wù)率超過了120%，已超過了這些地區(qū)的承受能力，隱藏著很大的風(fēng)險。

其次，地方政府的過度負(fù)債會導(dǎo)致政府信用擠出市場信用，大量中小企業(yè)會因為得不到資金或者很難得到資金而面臨困境。長期以來銀行和其他金融機(jī)構(gòu)熱衷傍政府，2008年底實行經(jīng)濟(jì)刺激計劃之后，各家銀行爭著搶政府項目，貸款管理過分依賴政府信用，地方政府即使不還錢也能借到錢，結(jié)果造成相當(dāng)部分銀行信貸資金“財政化”，而急需資金周轉(zhuǎn)的中小企業(yè)卻因規(guī)模小、缺乏合適的抵押品、銀行放貸額度有限，無法借到資金進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營和發(fā)展擴(kuò)張，導(dǎo)致實體經(jīng)濟(jì)特別是小微企業(yè)的發(fā)展受阻，進(jìn)而造成實體經(jīng)濟(jì)的虛化。

最后，隨著未來幾年短期債務(wù)的到期，地方政府將迎來償債高峰，屆時流動性風(fēng)險將會成為重要的風(fēng)險。據(jù)審計署報告顯示，在地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額中，承諾用土地出讓收入作為償債來源的債務(wù)余額為25 473.51億元，共涉及12個省級、307個市級和1 131個縣級政府，政府償債能力過度依賴土地升值。而作為償還的主要來源的土地出讓收入，由于房地產(chǎn)調(diào)控加大力度，土地出讓收入大幅下降，并且監(jiān)管部門在2011年年中工作會議上明確指出，要完善原有地方融資平臺續(xù)建項目的規(guī)范工作，禁止用信貸資金支持不符合要求的新平臺和新項目；對于到期的地方融資平臺貸款本息，不得展期和貸新還舊。這就斷絕了不少地方政府和地方融資平臺通過借新債還舊債以及對舊債延期的方式來緩解償債壓力，使地方政府和地方融資平臺的流動性風(fēng)險進(jìn)一步增大。

三、防范地方政府債務(wù)風(fēng)險的建議

盡管目前我國地方政府性債務(wù)總體可控，但個別地區(qū)的債務(wù)規(guī)模已明顯超過其合理的承受能力。據(jù)新聞媒體報道，局部地區(qū)已出現(xiàn)違約現(xiàn)象。因此，應(yīng)采取切實可行的措施，加強地方政府性債務(wù)管理，合理控制債務(wù)規(guī)模，防止出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)。

首先，應(yīng)建立規(guī)范的地方政府舉債融資制度。本著“開前門、堵后門”的原則，借鑒國外的經(jīng)驗，修改完善《預(yù)算法》等相關(guān)法律制度，給予省級政府適度的舉債權(quán)，并逐步向具備條件的市級政府推開，既允許地方政府合法負(fù)債，也對負(fù)債額度進(jìn)行限制，明確規(guī)范地方政府舉債的條件、舉債形式和必須履行的程序，把地方政府的舉債行為納入到規(guī)范、公開、透明的制度管理中，防止地方政府不負(fù)責(zé)任的盲目負(fù)債。同時，將地方政府債務(wù)納入同級預(yù)算管理，根據(jù)財政承受能力，確定合理債務(wù)規(guī)模并報人大審議，使用情況接受審計監(jiān)督，同時相關(guān)信息向社會公開，自覺接受社會的監(jiān)督。

其次，應(yīng)建立地方政府債務(wù)的規(guī)?？刂浦贫?，把地方性政府債務(wù)的規(guī)?？刂圃谂c經(jīng)濟(jì)增長、財政收入增長以及債務(wù)償還能力相適應(yīng)的水平上。舉借政府性債務(wù)應(yīng)當(dāng)按照“適度舉債、講求效益、加強管理、規(guī)避風(fēng)險”的總體要求，堅持“權(quán)、責(zé)、利”和“借、用、還”相統(tǒng)一的原則，從舉債的需求和供應(yīng)等方面對地方政府債務(wù)規(guī)模實行更為嚴(yán)格的控制制度。其一，應(yīng)嚴(yán)格限定地方政府舉債的資格和條件，堅決禁止政府違規(guī)擔(dān)保行為。其二，應(yīng)規(guī)范銀行及非銀行金融機(jī)構(gòu)發(fā)放政府性貸款的行為，切實加強風(fēng)險識別和風(fēng)險管理。其三，建立地方政府性負(fù)債的風(fēng)險評估和預(yù)警制度，通過可量化的風(fēng)險指標(biāo)來評估和預(yù)警地方政府性債務(wù)的風(fēng)險，從而把地方政府性債務(wù)規(guī)?？刂圃诤侠怼踩乃骄€內(nèi)。

再次，應(yīng)建立地方債償債基金制度。目前地方債規(guī)模偏大，局部地區(qū)償債壓力較大，為了維護(hù)地方債務(wù)的信用，防范債務(wù)危機(jī)的出現(xiàn)，地方各級財政部門可通過年度預(yù)算安排、財政結(jié)余調(diào)劑、債務(wù)投資收益的劃轉(zhuǎn)、土地出讓收入、國有資產(chǎn)收益或資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)等途徑，建立償債基金，用于各種地方政府債務(wù)的償還。這樣不僅有利于消除目前地方財政因年度突然激增的債務(wù)支出所造成的地方預(yù)算難以有效執(zhí)行的弊端，也有利于保證政府償債有穩(wěn)定的資金來源，嚴(yán)格控制新債務(wù)的增加。

最后，應(yīng)建立健全地方政府性債務(wù)的監(jiān)管制度。一是融入經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，全過程監(jiān)管舉債資金的使用。對政府債務(wù)項目，相關(guān)職能部門要實行跟蹤檢查和重點檢查相結(jié)合，將政府及其所屬部門的政府債務(wù)狀況列入領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計范圍，公開審計結(jié)果。二是開展地方政府債務(wù)績效審計。從債務(wù)資金的支出投向入手，重點審查使用債務(wù)資金的項目，看項目建設(shè)是否符合地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，項目舉債是否合理，債務(wù)資金的投向是否與最初舉借債務(wù)的目的相一致，項目債務(wù)資金管理是否規(guī)范，并對竣工項目的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、功能作用以及償債能力等進(jìn)行績效評價，建立政府債務(wù)資金使用監(jiān)督機(jī)制，避免地方政府債務(wù)的低效擴(kuò)張，同時也促進(jìn)地方政府加強對項目建設(shè)的監(jiān)管，確保項目建設(shè)的質(zhì)量，保證債務(wù)資金使用的安全性和有效性。

（作者單位：江西省審計廳、江西省財政廳）