制度認同視角下政治體制改革的制度化探析

馬穎

摘要：制度化是政治體制改革的核心。制度認同與政治體制改革制度化存在相輔相成、相互促進的關系。要加強政治體制改革的制度化，提升制度認同。

關鍵詞：制度認同；政治體制改革；制度建設；制度創(chuàng)新

中圖分類號：D621文獻標識碼：A文章編號：1008-6269（2012）06-0066-03

一、制度認同與政治體制改革制度化的涵義

（一）制度和制度認同的含義及功能

亞當·斯密在《國富論》中曾論述道，“在人類社會的大棋盤上，每個個體都有其自身的行動規(guī)律，和立法者試圖施加的規(guī)則不是一回事。如果它們能夠相互一致，按同一方向作用，人類社會的博弈就會如行云流水，結局圓滿。但如果兩者相互抵牾，那博弈的結果將苦不堪言，社會在任何時候都會陷入高度的混亂之中”[1]。我們從上述論述可以看到制度的存在是非常重要的，因為只有用制度來約束限制人們的行為，社會才能朝著一定的方向穩(wěn)定有序地發(fā)展。制度存在于社會的方方面面，包括正式的和非正式的。制度通常被定義為人類依據(jù)客觀規(guī)律設計的制約人們相互行為的約束條件。鄧小平曾說，“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面”[2]。制度作為人的創(chuàng)造物具有約束行為、確定活動邊界、營造合理秩序的功能。

人一出生就被形形色色的制度所包圍，制度的設立與執(zhí)行效果有待于民眾的檢驗與認可，這就是制度認同問題?！熬驼挝幕?，沒有什么比人民對政治制度認同的范圍和程度更為重要了?！盵3]正如亞里士多德所說，對一桌宴席好壞的發(fā)言權在于其食客而不在于廚師，一個房屋好壞的發(fā)言權在于其住戶而不在于建筑師。因此，對制度好壞評價的主體是制度所制約的人們而不是制度的設計者和執(zhí)行者。我們可以認為，制度認同是指公眾在組織生活中對某一項（系列）制度所產生的一種感情和意識上的歸屬感與認識度以及行動上的有序的政治參與。它與人們的心理活動有著密切的聯(lián)系。制度作為“一種行為準則，即一種國家意志的表達，如果得不到執(zhí)行，實際上就什么也不是，只是一紙空文”[4]。如此，制度就沒有其存在的合法性。制度的合法性跟制度本身設計的合理性與制度運行的規(guī)范性這兩項基本原則有很大關系。它們是保證制度發(fā)揮其應有功能的兩個方面。

（二）政治體制改革制度化是政治體制改革的核心

亨廷頓認為：“制度化是組織和程序獲取價值觀和穩(wěn)定性的一種進程”，“制度化中的制度是指穩(wěn)定的、受珍重的和周期性發(fā)生的行為模式”[3]。政治體制改革制度化是指政治體制改革的價值理念、原則被具體化為黨內生活制度規(guī)則的過程，以此規(guī)范、調控主體行為，使主體形成民主的習慣和行為模式。制度化在國家層面的含義和要求是憲法具有最高的權威，已經成立的規(guī)則應被普遍地服從，國家機器運行嚴格根據(jù)憲法辦事[5]。政治體制改革的核心是政治體制改革制度化。政治體制改革制度化是政治體制改革的長效推動力。

（三）制度認同與政治體制改革制度化的關系

政治體制改革的制度化能揭露并彌補傳統(tǒng)政治制度中的弊端，發(fā)揚制度的合理性、合法性。它是以制度認同為基礎的。任何制度都是價值精神與制度形式的有機統(tǒng)一。政治體制改革是通過不斷法律化（制度形式的完善）和內化（民主精神的形成），使政治制度規(guī)范體系日益穩(wěn)定的過程。只有通過這樣的過程，政治體制改革才會不因領導人的改變而改變，不因領導人看法和注意力的改變而改變[5]232。此外，制度的有效與否主要取決于公眾的認可與否定。如果公眾認可并接受了某一項制度，那就說明他信賴這項制度，那么在政治體制改革的過程中會認真對待制度，會自覺地依照制度規(guī)則行事，制度也就實現(xiàn)了其應有的價值。民眾一旦對某一制度不認同，那么制度就失去了其存在的價值，失去了權威性，就不能有效地內化為人們的價值觀念以及行為準則，在政治體制改革中就會出現(xiàn)“上有政策，下有對策，有令不行，有禁不止”的現(xiàn)象。因此，政治體制改革制度化是以制度認同為基礎的，只有公眾認可的制度才可以有效地得到改革和創(chuàng)新，也才能有利于政治制度的完善和健全，有利于政治的穩(wěn)定與和諧，有利于民主進程朝著好的方向發(fā)展。反過來，政治體制改革的制度化能更好地促進公眾的制度認同。二者是相輔相成、相互促進的。在這個意義上，得到公眾認同的制度就是好的制度，其優(yōu)越性就能得到很好地發(fā)揮。反之，制度就會受到影響甚至是破壞。

二、政治體制改革的制度問題及對制度認同的影響

鄧小平說，“文化大革命”的動亂固然與某些領導人的思想作風有關，但更主要的還是制度問題，導致公眾對制度的不認同，引發(fā)了社會的動亂。政治體制改革的制度化要以制度改革為出發(fā)點。

（一）制度本身的公正性

我國現(xiàn)行局部政治制度結構和制度安排的不合理導致了公眾對制度一定程度上的不認同。其主要表現(xiàn)有：1.因權力配置不合理而導致的權力過度集中。例如，干部人事制度上的黨內領導者個人高度集權問題。長期以來，“黨管干部”在實踐中往往異化為主要領導人或分管干部工作的領導人主宰和左右干部的選舉、選拔任用和管理等。2.公共權力職責界限劃分不明確，規(guī)則的邊界不清楚。例如，存在黨政不分現(xiàn)象，有的同志提出端正黨風和糾正不正之風的界限如何劃分的問題；以及黨管干部原則中，“黨對干部工作的領導”與“黨管干部”相互混淆等。這種界限不清將導致體制改革主體自由行使權力，而濫用權力會給社會造成負面影響，影響公民的制度認同感。

（二）制度內容的空泛性

政治體制改革中由于某些制度內容的穩(wěn)定性、有限性與人與社會發(fā)展需要的變化性、無限性存在矛盾，致使制度安排和人與社會發(fā)展的需要難以有機統(tǒng)一，導致制度真空的產生。其具體表現(xiàn)為應該規(guī)定的未規(guī)定，不應規(guī)定的做了規(guī)定或做出不合理、滯后、不到位的規(guī)定等。尤其在制度轉換時期，新舊制度的交替更容易導致制度“真空”地帶的形成。比如，傳統(tǒng)的中國基本上是一種單一制的社會利益結構。隨著改革開放的深入和社會關系、社會結構的深刻變化，文化和意識形態(tài)開始出現(xiàn)世俗化和理性化，人們的價值觀念和意識形態(tài)結構將會不斷趨于多元化，原有的意識形態(tài)合法性資源越來越窘迫，一些與傳統(tǒng)意識形態(tài)不同甚至相反的價值觀念大量涌現(xiàn)并相對獨立，致使各種觀念發(fā)生碰撞與沖突。與此同時，隨著全球化與多元化進程的加快，借助于互聯(lián)網等現(xiàn)代傳媒手段，世界范圍內各種思想文化相互激蕩，使得國際國內政治思想領域的沖突異常激烈。在這個過程中，既有制度不能充分滿足各個社會階層和利益群體以及社會發(fā)展的需求。在這種情況下，制度的缺失會給社會的穩(wěn)定帶來很大隱患，從而導致公眾對制度的不認同。

（三）制度運行的規(guī)范性

政治體制改革過程也面臨著制度虛置、運行不規(guī)范的情況。其主要體現(xiàn)在：1.政治體制改革參與主體與制度理念之間存在差異。由于價值觀念和利益需求的不同，政治體制改革參與主體往往在政治改革的具體內容和實施步驟等各個方面會與制度本身的理念存在分歧。2.某些制度過于籠統(tǒng)，操作性不強。這些制度往往設計不科學，缺乏實施細則，難以切實執(zhí)行，導致制度流于形式。例如，對于黨管干部原則，長期以來其重要性和不可動搖性雖不斷地得到強調，卻始終沒有給予其明確的界說和規(guī)定。這就難免造成理解上的混亂和貫徹執(zhí)行中的隨意性。從目前的情況來看，中國政治體制改革存在多理念、少實質性舉措的現(xiàn)象。

（四）制度改革的滯后性

與經濟體制改革相比，我國的政治體制改革顯得相對滯后，致使制度認同度不高。中國政治體制改革滯后問題在改革開放初期就已經存在了。1980年2月，鄧小平在十一屆五中全會上指出：“我們現(xiàn)在的體制就很不適應四個現(xiàn)代化的要求”[2]232。改革開放以來，政治體制改革雖然在基層組織的行政領導直選制度、廢除干部職務終身制度等方面取得了進展，但一些關鍵問題和核心問題仍沒有被觸及。權力過分集中、黨政不分、以黨代政、權力缺乏監(jiān)督和制約等政治體制總病根并沒有得到根本改變，某些方面甚至還有強化傾向。政治體制改革滯后性發(fā)生的主要原因在于權力主體的阻力。一方面，權力主體是政治體制改革的策劃組織者、推動者和具體操作者；另一方面，他們又是被改革的對象。實踐證明，當改革者自身成為改革對象的時候，改革是很難進行下去的。

上述政治體制改革所要解決的制度問題，往往也是導致社會不穩(wěn)定的制度性根源，嚴重影響了公眾對制度的認同。因此，政治體制改革必須加強制度建設，以公民的制度認同為基礎，對現(xiàn)行制度進行改進、完善并創(chuàng)新，從而達到政治體制改革的制度化，使制度科學合理并有效地運行。

三、加強政治體制改革的制度化以提升制度認同

1980年8月，鄧小平在回答意大利記者奧林埃娜·法拉奇關于“如何避免類似‘文化大革命那樣的錯誤”的問題時指出：“這要從制度方面解決問題。我們過去的一些制度，實際上受了封建主義的影響，包括個人迷信、家長制或家長作風，甚至包括干部職務終身制。我們現(xiàn)在正在研究避免重復這種現(xiàn)象，準備從改革制度著手。我們這個國家有幾千年封建社會的歷史，缺乏社會主義的民主和社會主義法制?，F(xiàn)在我們要認真建立社會主義的民主制度和社會主義法制。只有這樣，才能解決問題”[2]348。針對我國政治體制改革進程中出現(xiàn)的一些問題，我們要及時發(fā)現(xiàn)、解決，進一步加強政治體制改革的制度化，更好地推進政治體制改革。

（一）改進制度以彌補制度的弊端

我國的政治體制形成于建國初期，受革命戰(zhàn)爭以及前蘇聯(lián)政治體制的影響很深，基本上屬于“革命型”體制。不可否認，這種體制在當時的革命形勢下對迅速統(tǒng)一全國起到了積極的作用。但之后隨著社會主要矛盾的變化以及社會主義經濟建設的全面展開，這種制度日益顯現(xiàn)出種種弊端。因此，要因地制宜建設符合時代條件的政治制度是政治體制改革制度化的關鍵。

（二）完善制度以培養(yǎng)公民的制度認同

要增強制度設計的民主性、科學性及可行性，完善權力運行機制及監(jiān)督機制，培養(yǎng)公民的制度認同。我們要在實現(xiàn)社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化的基礎上，不斷擴大公民有序政治參與，建立結構合理、配置科學、程序嚴密、有效管用的公共權力運行制度體系，建立健全有效的運行機制和監(jiān)督機制。1956年，鄧小平在黨的八大就提出要從制度上做出規(guī)定，“以便對黨的組織和黨員實行嚴格的監(jiān)督”，并指出：“我們需要實行黨的內部監(jiān)督，也需要來自人民群眾和黨外人士對于我們黨組織和黨員的監(jiān)督”。要以廣大人民的根本利益為出發(fā)點，以制約和監(jiān)督權力為核心，以制度建設為根本，積極穩(wěn)妥地推進政治體制改革，增強公民的制度認同。

（三）創(chuàng)新制度以增進制度的公平正義

創(chuàng)新是當今世界的趨勢和潮流。我們要用世界的眼光和思維來考慮當前的政治體制改革，要通過制度創(chuàng)新增進制度的公平正義。一是要以人為本，從公民的切身利益出發(fā)，以創(chuàng)新為理念，切實保障制度本身的公平正義。二是要更加注重社會公平，加大收入分配制度改革力度，緩解各地區(qū)社會成員收入分配的擴大趨勢。這些制度的設立與創(chuàng)新將大大激發(fā)公民政治參與的積極性，同時也能增強公民的制度認同度。

（四）執(zhí)行制度以強化制度的貫徹落實

執(zhí)行制度是制度的生命力所在。一項制度只有得到有效的執(zhí)行才有其存在的合法性。因此，要進一步加強制度執(zhí)行力建設，認真貫徹落實各項制度的基本要求。

參考文獻：

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[5] 劉長發(fā).政治體制改革的動力機制探析[J].攀登，2011， （3）： 53-59.

責任編輯：林華山