關(guān)于我國碳稅制度設計的關(guān)鍵問題

主持人語隨著人們對氣候變化問題的日益關(guān)注，碳稅、碳關(guān)稅、航空碳稅等作為應對氣候變化的措施選擇，逐步由理念變?yōu)橹贫痊F(xiàn)實。但在此過程中，還存有諸多模糊不清的問題需要加以厘清?；诖?，本期特刊發(fā)《碳稅法律問題筆談》，涉及我國碳稅制度設計的關(guān)鍵問題、歐盟航空碳稅之合法性質(zhì)疑及中國的法律應對、中國的碳稅發(fā)展前景、碳稅制度的建立，以期將這方面問題研討引向深入。

（特約主持人張梓太）

摘要：王文革《關(guān)于我國碳稅制度設計的關(guān)鍵問題》一文探討了碳稅制度設計的幾個關(guān)鍵問題，進而設計了碳稅制度的具體內(nèi)容。顏士鵬《歐盟航空碳稅之合法性質(zhì)疑及中國的法律應對》一文對歐盟航空碳稅性質(zhì)進行解讀，質(zhì)疑其合法性，并提出中國應對歐盟航空碳稅的法律路徑。陳紅敏《從應對氣候變化的國際博弈看中國的碳稅發(fā)展前景》一文從緩解國際社會對中國的碳減排壓力、為參與綠色經(jīng)濟時代世界規(guī)則的重新制定積累制度經(jīng)驗、中國稅制的綠色化改革的需求以及發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的需求等角度分析了中國開征碳稅的必然性，并通過對發(fā)達國家碳稅發(fā)展經(jīng)驗的梳理，對中國未來碳稅的開征提出了幾點建議。鄒敏、張璐《論中國碳稅制度的建立》一文提出中國已經(jīng)初步具備開征碳稅的必要性與可行性，應加強對碳稅開征時間、稅率標準與征稅對象的確定以及稅收優(yōu)惠政策等問題的研究，為中國碳稅制度的逐步確立與完善提供必要的理論支撐。

關(guān)鍵詞：氣候變化；歐盟航空碳稅；碳稅制度；應對策略

中圖分類號：DF468文獻標識碼：A文章編號：1671—6604（2012）06—0012—15

碳稅，是指針對二氧化碳排放所征收的稅，它是為減排溫室氣體、減緩全球變暖、實施環(huán)境保護而設立的稅收制度。我國目前雖無專門碳稅制度，但實際上現(xiàn)有各種資源稅費制度、環(huán)境稅費制度等都在一定程度上發(fā)揮著碳稅制度應有的功能，是一種隱形的碳稅制度。但是，開征碳稅，設立直接針對碳排放征收的稅種，可以增強稅收對于二氧化碳減排的調(diào)控力度。同時，也有助于我國環(huán)境稅制的完善，配合其他環(huán)境稅的開征，可以彌補環(huán)境稅的缺位，構(gòu)建起環(huán)境稅制的框架，加大稅制的綠化程度。碳稅作為一種環(huán)境稅，設計能否成功，關(guān)鍵在于其能否實現(xiàn)其節(jié)約能源、減排溫室氣體和保護修復生態(tài)環(huán)境的獨特功能。要實現(xiàn)這一功能，關(guān)鍵要解決好以下問題：

第一，將節(jié)約能源、減排溫室氣體作為碳稅制度設計的最主要目標。

節(jié)能分“狹義節(jié)能”和“廣義節(jié)能”兩個范疇。狹義節(jié)能指生產(chǎn)或生活過程中一次能源（石油、煤、天然氣等）、二次能源（電能、蒸汽、石油制品、焦炭、煤氣等）的直接節(jié)約。廣義節(jié)能指除了狹義節(jié)能的內(nèi)容以外，還包括各種間接的能源節(jié)約。如：產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的節(jié)能化調(diào)節(jié)、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來的節(jié)能等。廣義節(jié)能根據(jù)節(jié)能途徑不同可分為結(jié)構(gòu)節(jié)能、管理節(jié)能和技術(shù)節(jié)能三種。

基于節(jié)能這一目標，碳稅制度設計要統(tǒng)籌兼顧以下幾個方面：第一，統(tǒng)籌考慮和規(guī)劃整個社會經(jīng)濟發(fā)展的速度、結(jié)構(gòu)、布局和能源供給，增強能源對經(jīng)濟的支撐力。第二，統(tǒng)籌考慮國內(nèi)外能源市場，確保能源安全。第三，統(tǒng)籌考慮能源的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，立足現(xiàn)有條件，依靠科技進步，大力發(fā)展新型能源。第四，統(tǒng)籌考慮勘探、開采、供應、運輸和使用各個環(huán)節(jié)，避免不必要的浪費，降低社會發(fā)展成本。第五，統(tǒng)籌考慮節(jié)能制度改革的階段性目標和總體目標的關(guān)系。要把改革的階段性目標和總體目標有機統(tǒng)一起來，通過堅持不懈的努力逐步實現(xiàn)改革的總體目標。第六，統(tǒng)籌考慮直接節(jié)能與間接節(jié)能相結(jié)合原則。未來我國節(jié)能潛力由兩部分組成，一部分是結(jié)構(gòu)變化與加強管理所帶來的節(jié)能，即間接節(jié)能，另一部分則是單耗下降所形成的節(jié)能潛力，即直接（技術(shù)）節(jié)能。第七，統(tǒng)籌考慮集中節(jié)能與分散節(jié)能相結(jié)合的原則。集中節(jié)能目前主要有兩種形式：一是鼓勵企事業(yè)單位將其擁有的節(jié)能設施在本單位利用的同時，將剩余的利用能力向他人開放使用；二是區(qū)域性集中節(jié)能方式，即建設區(qū)域性的專業(yè)性能源利用設施，把一些分散在各單位的能源利用設施按一定要求和條件集中在一起進行利用，如集中供熱方式。第八，統(tǒng)籌考慮“減量化、再利用、資源化”相結(jié)合原則。每一原則分別對應能源利用的不同環(huán)節(jié)。減量化原則針對的是輸入環(huán)節(jié)，目的是減少進入生產(chǎn)和消費過程中的物質(zhì)和能量流；再利用原則針對的是中間環(huán)節(jié)，目的是延長產(chǎn)品的服務強度；資源化原則針對的是輸出環(huán)節(jié)，目的是把廢棄物進行回收利用和綜合利用。這就要求國家要根據(jù)三原則的要求，針對能源利用的不同環(huán)節(jié)分別設計相應的制度，使制度涵蓋能源開發(fā)使用過程、產(chǎn)品生產(chǎn)與消費過程、廢棄物的排放過程及其回收利用過程。第九，改變偏重工業(yè)節(jié)能，忽視建筑、交通節(jié)能的現(xiàn)狀，統(tǒng)籌考慮工業(yè)、交通、建筑節(jié)能。第十，統(tǒng)籌能源、經(jīng)濟、環(huán)境綜合決策關(guān)系，在能源生產(chǎn)、流通、消費等環(huán)節(jié)，應當兼顧經(jīng)濟、社會與環(huán)境效益，內(nèi)部與外部效益，近期與長遠效益，從而實現(xiàn)能源利用綜合效益最大化?？傮w效益最佳一般表現(xiàn)為在良好的生態(tài)環(huán)境條件下，能源利用經(jīng)濟、社會效益最高。

第二，碳稅制度設計應遵循對不同能源實行分類和重點管理的原則。

能源是指提供能量的自然資源，是機械能、熱能、化學能、原子能、生物能、光能等的總稱。能源有不同的分類方法，一般來說，存在于自然界、可直接獲得而無須改變其形態(tài)和性質(zhì)的能源稱為一次能源，亦稱天然能源，其中風能、水能、太陽能、地熱能、生物能、潮汐能等不會隨著人們的使用而減少，稱之為可再生能源。而礦物能源如煤炭、石油、核燃料等稱為非再生能源。由一次能源經(jīng)加工、轉(zhuǎn)換或改質(zhì)而得到的另一類型能源產(chǎn)物稱為二次能源，如電能、氫能、汽油、煤油、柴油、沼氣等。根據(jù)消費后是否造成環(huán)境污染，又可將能源區(qū)分為污染型能源和清潔能源。如煤、石油等屬于污染型能源。水力能、風能、氫能、太陽能等屬于清潔能源。另外，當前人們已經(jīng)大規(guī)模生產(chǎn)并廣泛開發(fā)利用的能源，例如煤炭、石油等化石能源及水力能、植物燃料等稱為常規(guī)能源。以新技術(shù)為基礎、正在研究之中以便系統(tǒng)開發(fā)推廣應用的一次能源如太陽能、氫能、風能、地熱能、海水溫差能等稱為新型能源。

基于上述能源的分類和特點，碳稅制度設計應遵循對不同能源實行分類和重點管理的原則。分類管理原則是指根據(jù)能源類別和不同行業(yè)、單位用能性質(zhì)差異，分別實施不同管理，其核心就是對不同能源、不同行業(yè)要區(qū)別對待，采取不同措施，實施不同管理。重點管理原則是指根據(jù)能源類別和不同行業(yè)、單位用能性質(zhì)差異進行綜合考慮，將某種能源或某行業(yè)、某地區(qū)、某部門確定為重點管理的對象，在立法上作出更為嚴密、細致的規(guī)定，在管理上實行更為嚴格的要求，投入更多力量，在技術(shù)上集中力量、重點攻關(guān)等，是基于全面系統(tǒng)管理基礎上的管理，是對全面系統(tǒng)管理的發(fā)展和深化。即在實施全面管理時，應分清主次，抓住重要管理環(huán)節(jié)和關(guān)鍵之處，實行主次不同、輕重緩急有所區(qū)別的管理。重點管理的內(nèi)容主要有重點環(huán)節(jié)管理、重點行業(yè)管理、重點能源管理、重點區(qū)域管理、重點方法管理等。重點環(huán)節(jié)管理是指對節(jié)能管理全過程中的某些環(huán)節(jié)或某個環(huán)節(jié)的某些具體方面實行特別控制。如對能源利用環(huán)節(jié)而言，應注意事先采用能源利用率高的工藝、技術(shù)和流程。重點行業(yè)管理是指對重點用能行業(yè)或節(jié)能潛力大的行業(yè)實行特別控制。重點能源管理是指對不可再生、不可替代能源實行嚴格控制。重點區(qū)域管理是指對能源緊缺或環(huán)境污染嚴重地區(qū)實行嚴格控制。重點方法管理是指對節(jié)能管理中的某些方法予以特別強調(diào)和要求，使其真正產(chǎn)生有效的結(jié)果。

第三，正確定位碳稅功能空間，統(tǒng)籌其他手段共同實現(xiàn)節(jié)約能源、減排溫室氣體排放目標。

碳稅的完善雖然可以在節(jié)約能源、減排溫室氣體排放方面發(fā)揮不可替代的作用，但其作用畢竟是有限的，因此應與其他經(jīng)濟手段以及行政、法律手段相配合，才能形成嚴密的節(jié)約能源、減排溫室氣體排放的制度體系。碳稅的制度設計和其他制度相匹配，進行統(tǒng)一規(guī)劃和協(xié)調(diào)，其中的重點是如何協(xié)調(diào)碳稅和碳交易的制度設計。在歐盟和美國的一些州實行二氧化碳排放交易制度，企業(yè)排放份額如果是通過市場交易購買的，就不繳稅或者繳納少量的稅。如美國正在試點將二氧化碳排放交易制度和碳稅制度結(jié)合起來，使二氧化碳交易的價格接近碳稅的征收標準。

碳稅和碳交易各有優(yōu)勢，且通常認為，碳交易制度在固定的大型排放設施的排放控制上更為適宜，而碳稅在小型、分散的排放設施上更加適用。碳交易作為一種激勵手段，最終結(jié)果是實現(xiàn)了整體減排成本的最小化。碳交易系統(tǒng)可以形成市場化的碳價格，這樣企業(yè)就可以根據(jù)實際情況選擇技術(shù)革新，提高能效或者是購買碳排放額度。因此，碳交易制度有兩點優(yōu)勢：其一，碳交易制度是逆經(jīng)濟周期的，可以起到自動穩(wěn)定器的作用；其二，碳交易體系相對來講受到政府的干預較小，一旦配額分配完畢，政府對于碳交易市場幾乎是不干預的。相對于碳交易制度，碳稅的優(yōu)勢主要表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，覆蓋范圍廣泛；第二，不需要額外建立監(jiān)督管理機制；第三，價格穩(wěn)定，從而使得企業(yè)能夠更好作出如何減少排放的決策；第四，更容易適應排放絕對增長的國家。

第四，將碳稅納入結(jié)構(gòu)性減稅總體框架統(tǒng)籌實施。

稅收對節(jié)能減排的調(diào)節(jié)不僅限于碳稅一個稅種。因此，要協(xié)調(diào)碳稅與相關(guān)稅種的關(guān)系，把二者有機結(jié)合起來，將其納入結(jié)構(gòu)性減稅總體框架一并設計。通過進行稅收整體結(jié)構(gòu)的調(diào)整，將稅收重點從對收入征稅逐步轉(zhuǎn)移到對環(huán)境有害的行為征稅，在總稅負未增加的基礎上，實現(xiàn)對資源和能源的節(jié)約及對環(huán)境的保護。

碳稅的設立和征收應和資源稅、能源稅及其他環(huán)境稅相協(xié)調(diào)統(tǒng)一，避免過度征稅和重復征稅。此外，在資源稅制改革中，應該放松管制，讓更多的企業(yè)參與資源開發(fā)的競爭，打破市場壟斷，自我消化一部分資源稅上調(diào)所帶來的稅收負擔。

第五，科學合理確定碳稅制度具體內(nèi)容。

在征收對象方面，碳稅可在生產(chǎn)和消費的不同環(huán)節(jié)征收。既對生產(chǎn)環(huán)節(jié)的上游課稅，也對消費環(huán)節(jié)的下游課稅，各國選擇不一。美國科羅拉多州的玻爾得市向所有的消費者——房屋所有者和商業(yè)組織征收本市的地方碳稅。玻爾得市的居民根據(jù)其用電度數(shù)來支付此項費用。瑞典也是在消費端征收此稅。瑞典國家碳稅對私人用戶征收全額碳稅，而對工業(yè)用戶減半征收，對公共事業(yè)機構(gòu)則免征此稅。加拿大魁北克省納稅對象是中間商——能源和石油公司，而不是消費者。日本碳稅征收對象是使用化石燃料的單位，范圍既包括工廠企業(yè)，如煤炭、石油、天然氣的消費大戶，采用化石能源發(fā)電的企業(yè)等，又包括家庭和辦公場所。鑒于在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征稅往往會轉(zhuǎn)嫁到消費環(huán)節(jié)，建議我國以消費環(huán)節(jié)征稅為主，對處于國際寡頭地位的行業(yè)和特殊行業(yè)在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征稅，從而將碳稅轉(zhuǎn)嫁給國外的下游消費者。如：澳大利亞本土的采礦企業(yè)處于國際寡頭地位，可以較為輕易地將碳稅轉(zhuǎn)嫁給國外的下游消費者。鑒于我國是以化石燃料為主的國家，應采取超總量收費制度，對生產(chǎn)或消費者在排放份額內(nèi)的排放行為不征稅。

在稅率方面，碳稅稅率形式與計稅依據(jù)密切相關(guān)，由于采用二氧化碳排放量作為計稅依據(jù)，且二氧化碳排放對生態(tài)的破壞與其數(shù)量直接相關(guān)。因此，需要采用從量計征的方式，即采用定額稅率形式。碳稅稅率的確定要充分考慮本國經(jīng)濟和人民生活的承受力。如：日本在決定環(huán)境稅的稅率時，在對本國國民經(jīng)濟、居民生活水平和產(chǎn)業(yè)競爭力的影響進行了具體精細的測算后，最終確定為2400日元／噸碳?？紤]到我國社會經(jīng)濟的發(fā)展階段，為了能夠?qū){稅人二氧化碳減排行為形成激勵，同時不能過多影響我國產(chǎn)業(yè)的國際競爭力和過度降低低收入人群的生活水平，短期內(nèi)應選擇低稅率，然后逐步提高。同時，還有必要根據(jù)我國經(jīng)濟社會的實際發(fā)展狀況和國際協(xié)調(diào)等方面的需要，建立起碳稅的動態(tài)調(diào)整機制，更好地發(fā)揮碳稅在二氧化碳減排和節(jié)能上的重要作用。

在稅收利用方面，碳稅收入除了用于防止全球變暖，還可以用于森林保育，促進低排放的機動車發(fā)展，開發(fā)新能源汽車，提高建筑節(jié)能，建設低碳都市和低碳地區(qū)等。

在減免措施方面，根據(jù)國際經(jīng)驗，結(jié)合我國的實際國情，我國碳稅稅收優(yōu)惠的設計如下：為了保護我國產(chǎn)業(yè)在國際市場的競爭力，可根據(jù)實際情況，在不同時期對受影響較大的能源密集型行業(yè)實施稅收減免與返還機制；對于積極采用技術(shù)減排和回收二氧化碳，例如實行CCS（碳捕獲和儲存）技術(shù)并達到一定標準的企業(yè)給予減免稅優(yōu)惠；對于個人生活使用的煤炭和天然氣排放的二氧化碳，暫不征稅。

在采取邊境稅收調(diào)節(jié)措施方面，我國應根據(jù)共同但有區(qū)別的原則和對等原則，在靈活采取邊境稅收調(diào)節(jié)措施同時，對高耗能的產(chǎn)品進口征收特別的二氧化碳排放關(guān)稅，而對出口產(chǎn)品免除國內(nèi)碳稅以保持國際競爭力。